Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 10 из 58

§ 1. Понятие и значение финансового контроля

Финансовый контроль является неотъемлемой составной час­тью финансовой деятельности государства и муниципальных об­разований и специальной отраслью осуществляемого в стране контроля. Финансовый контроль — это контроль за законнос­тью и целесообразностью действий в области образования, рас­пределения и использования государственных и муниципальных денежных фондов в целях эффективного социально-экономичес­кого развития страны в целом и ее регионов.

Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому исполь­зование государством и муниципальными образованиями для ре­шения своих задач финансов обязательно предполагает проведе­ние с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Финансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государст­венной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными контрольными органами при участии обществен­ных организаций, трудовых коллективов и граждан.

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установлен­ного в области финансовой деятельности правопорядка всеми органами государственной власти и местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляемых действий, соответствие их задачам государства и муниципальных образований. Таким образом, он служит важ­ным способом обеспечения законности и целесообразности про-^бодимой финансовой деятельности.

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым ин­ститутам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, ре­гулирующих организацию и порядок проведения финансового

124 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

контроля в целом и содержащихся в Общей части финансового права, имеются нормы, предусматривающие его специсЪику в от­дельных финансово-правовых институтах Особенной части (они закреплены соответствующим законодательством: например, в Налоговом или Бюджетном кодексах РФ)¹.

Требование соблюдения законности в деятельности по образо­ванию, распределению и использованию денежных фондов госу­дарства и субъектов местного самоуправления имеет конституци­онную основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы (ч. 2 ст. 15 Кон­ституции).

Основными направлениями (содержанием) финансового кон­троля в отношениях, регулируемых финансовым правом, явля­ются:

а) проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределе­нию и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;

б) проверка выполнения финансовых обязательств перед госу­дарством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

в) проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организация­ми находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

г) проверка соблюдения правил совершения финансовых опе­раций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, организациями, учреждениями;

д) выявление внутренних резервов производства — возмож­ностей повышения рентабельности хозяйства, роста производи­тельности труда, более экономного и эффективного использова­ния материальных и денежных средств;

е) устранение и предупреждение нарушений финансовой дис­циплины. В случае их выявления в установленном порядке при­меняются меры воздействия к организациям, должностным

§ 1. Понятие и значение финансового контроля

125

' Е.Ю. Грачева предложила выделить правовые нормы, регулирующие госу­дарственный финансовый контроль, в особую подотрасль финансового права. См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансовогб контроля. М., 2000. С. 113 и ел.

лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба государству, организациям, гражданам.

В результате реализации задач финансового контроля укреп­ляется государственная финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон законности. Государственная финансовая дисцип­лина — это четкое соблюдение установленных правовыми нор­мами предписаний и порядка образования, распределения и ис­пользования государственных и муниципальных Денежных фондов. Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправле­ния, их должностных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образова­ний, а также способствует соблюдению прав и интересов конкрет­ных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательства о предоставлении льгот по плате­жам в бюджет, за правильностью взимания налогов, за своевре­менностью выделения бюджетных ассигнований и т.д.).

Однако объект финансового контроля не ограничивается про­веркой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природ­ных и других ресурсов страны, поскольку в современных услови­ях процесс производства и распределения опосредуется денежны­ми отношениями.

Эффективность финансового контроля предполагает необходи­мость глубокого экономического анализа финансово-хозяйствен­ной деятельности, разработки контролирующими органами пред­ложений по улучшению качества работы проверяемых организаций.

Одной из форм финансового контроля выступает контроль рублем, свойственный сфере коммерческих отношений. Это кон­троль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объединений, организаций посредством действия на них таких экономических инструментов, как цена, себестоимость, прибыль и др., при использовании системы финансирования, кредитова­ния, расчетов.

В последнее десятилетие произошли изменения в организации финансового контроля. В условиях рыночной экономики, хозяй­ственной самостоятельности предприятий, организаций, учреж­дений усиливается значение повседневного внутрихозяйственно­го самоконтроля, контроля собственников. Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны представительных орга-

126 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

§ 2. Виды финансового контроля

127

нов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной власти, опираю­щийся на создаваемые ими специальные контрольные органы.

Изменилась система контрольных органов. Упразднены орга­ны народного контроля¹, организован президентский контроль, осуществляемый Главным контрольным управлением Президен­та РФ.

На основании Конституции РФ 1993 г. (ст. 101—103)'палаты Федерального Собрания РФ создали Счетную палату РФ. Подоб­ные контрольные органы действуют и на уровне субъектов Феде­рации.

Сформированы также новые органы финансового контроля: органы государственной налоговой службы, государственного страхового надзора. Функции финансового контроля осуществля­ют и созданные в 90-х гг. XX в. органы федерального казначейст­ва. Широкое развитие получил финансовый контроль в новой форме аудиторской деятельности, проводимой независимыми ор­ганизациями на платной основе в качестве предпринимательской деятельности.

Преобразования в системе банков и их деятельности примени­тельно к особенностям рыночных отношений обусловили измене­ния в контрольных функциях банков и выделение из них на осо­бый уровень Центрального банка РФ с функциями государствен­ного контроля и надзора.

Впоследствии развитие системы финансового контроля про­должалось. Как уже отмечалось, Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам, изменена система органов, осуществляющих государст­венный страховой надзор, в 2001 г. образован Комитет РФ по фи­нансовому мониторингу.

Законодательство определяет формы взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет особо важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.

¹ См. постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 16 июня 1990 г. «Об упразднении органов народного контроля в РСФСР» // ВВС. 1990. № 3. Ст.28.

§ 2. Виды финансового контроля

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по разным основаниям. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.

Предварительный финансовый контроль проводится до совер­шения операций по образованию, распределению и-"йспользова-нюо денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предупреждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению до­кументы, которые служат основанием для осуществления финан­совой деятельности, — проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.п.

Текущий финансовый контроль — это контроль в процессе со­вершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования де­нежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.).

Последующий финансовый контроль — это контроль, осу­ществляемый после совершения финансовых операций (после ис­полнения доходной и расходной частей бюджета; использования предприятием или учреждением денежных средств, уплаты нало­гов и т.п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисциплины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по их устранению.

В зависимости от волеизъявления субъектов контрольных правоотношений и требований законодательства существуют обя­зательный и инициативный финансовый контроль.

Обязательный контроль проводится:

а) в силу требований законодательства, например, контроль со стороны представительных (законодательных) органов власти за исполнением бюджета по итогам за год;

б) по решению компетентных государственных органов (на­пример, проверки и обследования налогоплательщиков по вопро­сам налогообложения со стороны налоговых органов, контроль, проводимый на основе решений правоохранительных органов).

Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов.

Возможны и другие основания классификации финансового Контроля.

128 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

В частности, в зависимости от особенностей правового статуса субъектов, осуществляющих его, выделяются следующие виды финансового контроля: государственный (на федеральном и на региональном уровнях), муниципальный, общественный и ауди­торский.

Государственный финансовый контроль можно подразделить (в зависимости от сферы действия) на подведомственный и внут­риведомственный (сходные подразделения можно выделить и в муниципальном финансовом контроле). Эту классификацию кон­троля, в свою очередь, можно подразделить в зависимости от видов органов, осуществляющих его, на финансовый контроль: а) представительных (законодательных) органов власти; б) Пре­зидента РФ; в) исполнительных органов власти общей компетен­ции; г) финансово-кредитных органов; д) ведомственный (внутри­ведомственный) контроль, дополняемый внутрихозяйственным (внутренним) контролем.

§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов в области финансового контроля

Представительные (законодательные) органы государствен­ной власти. Принцип разделения властей придает контролю за финансовой деятельностью органов исполнительной власти со стороны органов представительной власти исключительно важ­ную роль, определяет его новое содержание. Основы этого контро­ля закреплены конституционно: в Конституции Российской Фе­дерации, в конституциях республик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, других субъектов Федерации. Финан­совый контроль в них выделен особо.

Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Пра­вительством (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции), а также отчеты об исполнении бюджетов внебюджетных государственных социаль­ных фондов. Контрольные функции в области финансов выполня­ют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ч. 3 ст. 101 Конституции РФ). Особая роль среди них принадлежит Комитету по бюджету и налогам, банкам и финансам, Комитету по кредитным организациям и финансовым рынкам Государст­венной Думы и Комитету Совета Федерации по бюджету, налого­вой политике, финансовому, валютному и таможенному регули­рованию, банковской деятельности, осуществляющих контроль в

§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов

129

этой области в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государствен­ная Дума проводит слушания по вопросам формирования и ис­полнения федерального бюджета.

Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федера­ции и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, кото­рая выделяется своим значением и правовым статусом среди спе­циальных контрольных органов. Состав, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты определяются федеральным зако­ном¹. К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назна­чает и освобождает от должности заместителя Председателя счет­ной палаты и также половину состава ее аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

Счетная палата РФ наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно дей­ствующий орган государственного финансового контроля, подот­четный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определен­ных законодательством, Счетная палата обладает организацион­ной и функциональной независимостью (ст. 1 Закона).

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение кон­трольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осущест­вляемых и уже произведенных государственных расходов. К ее задачам относятся:

— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюдже­та и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и Целесообразности расходов государственных средств и использо­вания федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государствен­ной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет

См.: Федеральный закон от 11 января 1995 г. «О Счетной палате россий­ской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2002. № 28. Ст. 2790. Ст. 98.

5-941

130 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных

фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показа­телей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных бан­ках и иных финансово-кредитных учреждениях России;

— регулярное представление Совету Федерации и Государст­венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюд­жета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, объектом контроля со стороны Счетной пала­ты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.

Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Рос­сийской Федерации и за использованием кредитных.ресурсов, а именно за: управлением и обслуживанием государственного долга; законностью, рациональностью и эффективностью исполь­зования иностранных кредитов и займов, получаемых Прави­тельством РФ от иностранных государств и финансовых органи­заций; эффективностью размещения централизованных финансо­вых ресурсов, выдаваемых на возвратной основе; предоставлени­ем государственных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и междуна­родным организациям.

В области функционирования банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и кре­дитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими феде­рального бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по об­служиванию государственного долга Российской Федерации (ст. 16 и 19 Закона).

В отношении государственной собственности Счетная палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полу­ченных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами фе­деральной собственности).