Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 13 из 58

Раздел I

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ

И МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) БЮДЖЕТОВ

И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ

Г л а в а 7. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ —'" УСТРОЙСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного (муниципального) бюджета

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты явля­ются центральным звеном финансовой системы Российской Феде­рации как и любого другого государства. Бюджет — необходи­мый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего госу­дарственного или муниципального образования, которые обеспе­чивают выполнение задач общего для них значения, создают фи­нансовую основу для осуществления функций органов государст­венной власти и местного самоуправления

В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах определенного государственного или муниципального образова­ния денежный фонд, который находится в распоряжении соот­ветствующих органов государственной власти или местного самоуправления. Материальное содержание бюджета подвиж­но, постоянно меняется объем концентрируемых в нем денеж­ных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех обществен­ных отношениях, которые связаны с концентрацией и исполь­зованием его средств, то есть в характеристике бюджета как экономического механизма (категории). В этом аспекте бюд­жет представляет собой совокупность экономических (денеж­ных) отношений, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованных денеж­ных фондов, предназначенных для осуществления задач госу­дарственных и муниципальных образований общего значения и

160

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ
выполнения функций соответствующих органов власти и само­управления.

В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финан­совых ресурсов государства.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет — это основной финансовый план образования, распределения и ис­пользования централизованного денежного фонда государствен­ного или муниципального образования, утверждаемый соответст­вующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отно­шений.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 1) установлена основная право­вая форма этого акта применительно к бюджетам разных уров­ней: федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации ут­верждаются в форме соответствующих законов, местные (муни­ципальные) — в форме решений представительных органов мест­ного самоуправления, в чем проявляется принцип демократизма в бюджетной деятельности. К названной основной форме допол­няются финансово-плановые акты органов исполнительной влас­ти, конкретизирующие бюджет (например, сводная бюджетная роспись).

Подобная правовая форма бюджета (закон представительного органа власти) действует и в большинстве зарубежных стран в те­чение ряда столетий.

В дореволюционной России (до 1917 г.) предпринимались по­пытки демократизировать правовую форму государственного бюджета. Известный российский государственный деятель XIX в. М.М. Сперанский в работе «План финансов» обосновывал необхо­димость придания бюджету силы закона, обеспечения гласности в его утверждении и исполнении¹.

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно ГК РФ (п. 4 ст. 214) средства соответствующего бюджета и иное государствен­ное имущество, не закрепленное за государственными предпри­ятиями и учреждениями, составляют соответственно государст­венную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства

¹ См. в кн.: Золотые страницы финансового права России. Т. 1. У истоков фи­нансового права / Под ред. А.Н. Козырина. Сост. А.А. Ялбулганов М., 1998. С. 30. 42 и др.

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 161

государственного бюджета — часть государственной казны. Сред­ства местного бюджета отнесены к объектам муниципальной соб­ственности и соответственно — составной части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправления, а сами названные государственные или муниципальные образова­ния (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления осущест­вляют в пределах своей компетенции распоряжение этой собст­венностью. Конституция РФ относит вопросы разграничения го­сударственной собственности, куда входят и бюджетные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «г» ч. 1 ст. 72).

К понятию бюджета обращается и законодательство, что, без сомнения, имеет положительное значение. Так, в Законе РФ от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса» бюджет был определен как форма образования и расходования денежных средств для функционирования орга­нов государственной власти»¹. Однако это характеризует лишь одну его сторону — связь с функционированием органов государ­ственной власти. К тому же за пределами приведенного определе­ния остались не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

Впоследствии в законодательстве была уточнена формулиров­ка понятия бюджета. Согласно БК 1998 г. (ст. б)² и в его целях бюджет — это форма образования и расходования фонда денеж­ных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. При со­хранении сходства с вышеприведенным данное определение при­обрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно неопределен­ного выражения «денежные средства для функционирования органов государственной власти» говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; учитывается обособление органов местного самоуправления от системы орга­нов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к

¹ ВВС РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543 (с изм. и доп.).

¹СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2036; Российская газета. 2002. 30 июля.

6-941

162

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 163

государственным, выделившись в особое звено бюджетной сис­темы.

Вместе с тем более полному представлению о сущности бюдже­та и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образова­ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен­ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранитель­ные органы.

Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической политики, обеспечения обороны и безопасности страны. С по­мощью бюджета реализуются государственные (разных уров­ней) и местные программы по развитию и нормальному функ­ционированию отраслей экономики, по проведению конверсии военно-промыщленного комплекса, охране окружающей при­родной среды, по укреплению научно-технического потенциала и развитию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравнива­нию социально-экономического уровня субъектов Федерации и муниципальных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей тер­ритории.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фон­дов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры, на всей территории страны, целесообраз­ного размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет является мощным управляющим механизмом в распоряжении государства, выступает проводником его финансовой политики. Местные бюджеты служат финансовой основой развития местно­го самоуправления.

Значение государственного бюджета обусловлено не только ве­личиной концентрируемых в нем средств¹. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.

' Так, доходы только федерального бюджета на 2002 г. запланированы в сумме 2 125 718,2 млрд руб. (см.: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. «О фе­деральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. № 53. Ст. 5030).

Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом

1998 г. бюджет содействовал преодолению последствий этого кри­зиса, поддержанию уровня жизни населения и обеспечению функционирования реального сектора экономики, прекращению спада экономики и другим целям экономической политики в

1999 г. В отличие от этого, бюджет 2002 г. нацелен на поддержа­ние появившихся устойчивых темпов экономического роста, на снижение социального неравенства, достижение высокой эффек­тивности государственных расходов¹.

Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые в связи с таким государственным устройством стороны: он способ­ствует реализации региональной и национальной политики в Рос­сийской Федерации. Среди основных целей региональной поли­тики определены: создание единого экономического'Пространст­ва, выравнивание условий социально-экономического развития регионов. Главная цель национальной политики состоит в созда­нии всем народам России условий для их полноправного социаль­ного и национально-культурного развития, укрепления общерос­сийской общности на основе соблюдения прав человека².

Бюджет способствует также развитию международных связей России, а также укреплению ее взаимоотношений с государства­ми СНГ. Например, из федерального бюджета на 2002 г. намечено выделить средства на реализацию межгосударственных договоров в рамках СНГ в сумме до 2 330 190,4 тыс. руб., в том числе пре­дельные взносы в бюджет Союзного государства (России и Бело­руссии) до 1 672 914,5 тыс. руб. и в бюджет Евразийского эконо­мического сообщества — до 33 314,1 руб.³

Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности об-

¹ См.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Финансы. 2001. № 5. С. 3.

² См.: Основные положения региональной политики Российской Федерации. Одобрено постановлением Правительства РФ от 23 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1468; Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Одобрена постановлением Правительства РФ от 1 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2312.

³ Статья 6 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год».

164

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

щего значения: экономические и социальные программы, обеспе­чение обороны и безопасности страны.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кри­зисные явления в экономике и расстроенность финансовой систе­мы не позволяют государственным и местным бюджетам выпол­нить в полной мере свое предназначение. В области бюджета проявлялись такие в определенной мере преодоленные негатив­ные факторы, как бюджетный дефицит (превышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвоевременность утверждения бюджета, несобираемость доходов в намеченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др.

Согласно законодательству, помимо упомянутых бюджетов, составляется консолидированный бюджет, т.е. свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ). Он используется для расчетов и анализа. Необходимость его обуслов­лена особенностями устройства бюджетной системы в РФ: по дей­ствующему законодательству бюджеты всех уровней существуют как самостоятельные, обособленные денежные фонды, в отличие от положения до 90-х гг., когда высшим органом власти страны утверждался единый государственный бюджет, который объеди­нял все существовавшие на ее территории бюджеты с входящими в них средствами.

Однако для управления делами России в целом, а также ее территориальных подразделений, для прогнозирования их разви­тия важно знать, какие финансовые ресурсы аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значение также для формирования взаимоотношений с выше- и нижестоящими органами власти (межбюджетных отно­шений). Поэтому составляются консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъек­та РФ и свода бюджетов муниципальных образований) и консоли­дированный бюджет Российской Федерации, объединяющий фе­деральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ (ст. 15, 16 БК РФ). В результате в консолидированном бюджете РФ учиты­ваются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на территории страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законода­тельством 1991 и 1993 гг. был введен термин «минимальный бюд­жет», под которым понимался расчетный объем доходов консоли­дированного бюджета нижестоящего территориального уровня, а также низовых звеньев бюджетной системы (сельских, поселко-

§ 1. Понятие, правовая форма и роль государственного и местного бюджета 165

вых и т.п.), покрывающих минимально необходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти. Это определение отнесено к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам¹.

Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых ос­новах местного самоуправления» (ст. 1) определил понятие мини­мального бюджета применительно к местным бюджетам, увязав его с государственными социальными стандартами: минималь^ ный местный бюджет — это расчетный объем расходов местного* значения, учитывающий государственные социальные стан­дарты².

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. вместо термина «минималь­ный бюджет» применяет более точный — «минимальная бюд­жетная обеспеченность», увязывая его с минимальными госу­дарственными стандартами (ст. 5). При этом данные категории касаются бюджетов всех уровней, в том числе и федерального.

Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной осно­вах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государ­ственных внебюджетных фондов на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государ­ственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

См.: Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР» // ВВС. 1991. № 46. Ст. 1543; Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюд­жетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автоном­ных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов мест­ного самоуправления» (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»), ст. 1 и 3//ВВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635.

² СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492; ст. 1 Закона утратила силу (см. Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «О введении в действие Бюджетно­го кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492). Указ Прези­дента РФ от 23 мая 1996 г. «Об организации подготовки государственных соци­альных стандартов — для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» // СЗ РФ. 1996. №22. Ст. 2666.

166

Глава 7. Бюджетное право и бюджетное устройство в РФ

Реализация норм о минимальных государственных стандар­тах и их минимальной бюджетной обеспеченности — важное ус­ловие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, мате­ринства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, которые регулируются особым подразделением (подотраслью) фи­нансового права — бюджетным правом.

Бюджетное право — центральный раздел особенной части фи­нансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и ин­ститутов финансового права своим предметом, т.е. содержанием отношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что бюджетное право регулирует:

а) отношения Российской Федерации, ее субъектов, муници­пальных образований и соответствующих органов представитель­ной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распреде­лением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его пред­мета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами фи­нансового права. С этой целью в бюджетном праве можно вы­делить следующие блоки норм, которые закрепляют и регули­руют:

а) бюджетную систему и бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) состав доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюд­жетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

§ 2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

167

г) бюджетный процесс, т.е. порядок формирования и реализа­ции бюджета, а также порядок отчетности об исполнении бюд­жета.

Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной ха­рактеристики предмета бюджетного права.

Итак, бюджетное право — это подотрасль финансового права, совокупность юридических норм, регулирующих общест­венные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредото­ченных в государственных и местных бюджетах.

Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трак­товать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отно­шения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и органи- • зациями и др.). Избежать этого можно путем введения в опреде­ление понятия бюджетного права уточняющих признаков, осно­ванных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих бюджетную систему и бюджетное устрой­ство в РФ, состав и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются прин­ципы федерализма и развития местного самоуправления, свойст­венные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они на­ходят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содер­жание пронизано этими принципами, и регулирование бюджет­ных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализма¹в бюджетном праве означает гаранти-рованность самостоятельности бюджетной деятельности и бюдже-

¹ Подробнее см.: Крохина ЮЛ. Бюджетное право и российский федерализм. М.,2001.

J

168