Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 16 из 58

§ 1. Понятие и общая характеристика бюджетных прав

(компетенции) Российской Федерации, ее субъектов

и муниципальных образований

В российском законодательстве, а также в юридической лите­ратуре часто встречается термин «бюджетные права» для харак­теристики компетенции государства, его территориальных под­разделений и соответствующих органов власти (или самоуправле­ния) в области бюджета¹. Однако этот термин не следует понимать буквально. Он является условным, поскольку в данном случае речь идет о правах особого содержания, которые по своим юриди­ческим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъ­екты других отраслей права (например, гражданского, трудово­го), а также и отдельных институтов финансового права. Эти осо­бенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юри­дическим свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право рас­пределять бюджетные средства по основным направлениям расхо­дов и т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (правомочие) и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Однако существуют и «раздель­ные» их права и обязанности (например, право предоставлять суб­сидию или ссуду в бюджет другого уровня, право дополнитель­ных расходов на социальные мероприятия, обязанность компен­сировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в установленных случаях). Для современных условий, когда стоит задача повысить уровень самостоятельности субъектов Федера-

¹ См., например, Закон РФ «Об основах бюджетных прав...» // ВВС. 1993. № 18. Ст. 635. Этот термин применялся также и в советском законодательстве: действовали, например, Закон СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах СССР и союзных республик», подобные законы союзных и автономных респуб­лик.

ции и муниципальных образований, это стало более распростра­ненным явлением.

Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, ко­торая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторже­ния в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность.

Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г.¹ приме­нительно к данной области использует термин «компетенция» в отношении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (гл. 2). Однако в литературе на­ряду с названным термином продолжает применяться выражение «бюджетные права»².

Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных.подразделе- . ний. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не опреде­ленным органам государственной власти или местного самоуправ­ления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полно­мочий) материального и процессуального содержания, посредст­вом использования которых и осуществляется право на самосто­ятельный бюджет. Это права на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответст­вующей территории, а также права по регулированию бюджет­ных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конститу­цией РФ.

Итак⁴, бюджетные права (компетенция) Российской Федера­ции, ее субъектов, муниципальных образований — это принадле­жащие им в области бюджета полномочия в лице соответству­ющих государственных органов власти или местного самоуправ-

¹ СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33. Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2036; Российская газета. 2002. 30 июля. См. также: Федеральный закон от 9 июля 1999 г. «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской .Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3492.

² См., например: Сухова И.Н. Бюджетные права субъекта Российской Феде-щии (на материалах Республики Карелия). Автореф. канд. дис. М., 2001.

-941

194 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований

ления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определённых законодательством пределах.

Основное содержание бюджетных прав Российской Федера­ции, ее субъектов и муниципальных образований составляют сле­дующие права на:

— собственный бюджет;

— получение закрепленных и регулирующих бюджетных до­ходов и включение их в данный бюджет;

— использование средств собственного бюджета для финанси­рования потребностей государства или его территориальных под­разделений соответственно их задачам и функциям;

— самостоятельное определение направлений расходов собст­венных бюджетов;

— распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами данной территории;

— формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и резервных фондов;

— объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых ресурсов;

— привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облига­ций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муни­ципальных займов, использование банковского кредита и др.);

— оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;

— компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникаю­щих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоя­щих органов государственной власти;

— самостоятельное распоряжение дополнительно выявлен­ными или сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

— правовое регулирование отношений, касающихся собст­венного бюджета (издание законов, положений и других норма­тивных актов) и в установленных пределах — межбюджетных от­ношений;

— судебную защиту бюджетных прав.

Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и ниже­стоящих субъектов в области бюджетных отношений, что обуслов­лено их экономическими и политическими взаимосвязями.

Естественно, что на каждом уровне бюджетные права имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отно­шения, свойственные субъектам именно данного уровня. Некото-

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) РФ

195

рые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных обра­зований нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика бюджетных прав, но рассмотрение и выяв­ление их особенностей применительно к конкретным видам субъ­ектов.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как в общем аспекте, так и в направлении кон­кретных субъектов имеет важное значение для решения задач со­вершенствования межбюджетных отношений, нацеленного на до­стижение сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перерас­пределение средств между бюджетами, обеспечивающее реаль­ную самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образо­ваний в рамках законодательно установленного разграничения . полномочий и ответственности в этой сфере между органами влас­ти разных уровней¹.

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации

Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Фе­дерации обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся со­гласно Конституции РФ (ст. 4) на всю территорию России. При­надлежность бюджетных прав суверенному государству придает им особый характер, отличает их от прав других субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.

Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление го­сударственного суверенитета России и полномочий по предметам ее ведения. С помощью бюджетных прав в распоряжении феде­ральных органов власти образуется государственный (федераль­ный) бюджет, необходимый для функционирования России в ка­честве суверенного государства и для выполнения им своих внутренних и внешних задач.

Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджет­но-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.

¹ См.: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федера­ции на период до 2005 г. Одобрена постановлением Правительства РФ от 15 авгус­та 2001 г.//СЗ РФ. 2001. №34. Ст. 3503.

196 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований

Кроме того, эти права создают финансовые возможности для ко­ординации и объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного масштаба.

Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в БК РФ, других нормативных правовых актах, в част­ности в принимаемых ежегодно федеральных законах о федераль­ном бюджете, в указах Президента РФ и постановлениях Прави­тельства РФ. В ст. 7 БК РФ содержится перечень полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в об­ласти регулирования бюджетных отношений. Эти полномочия кон­кретизируются в других соответствующих нормах Кодекса. Сово­купность их характеризует бюджетно-правовой статус РФ.

В основном бюджетно-правовой статус Российской Федерации содержит следующие бюджетные права (полномочия).

1. Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией пределах ведения, ис­ходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной по­литики в области государственного, экономического, экологичес­кого, социального, культурного и национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы бюджетного устройства и бюджетного процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления приме­нительно к соответствующей территории. В рамках компетенции РФ по вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Прави­тельства РФ, акты Министерства финансов РФ и др.).

Первоначально в России было принято бюджетное федераль­ное законодательство в форме «Основ...»¹, что отразило федера­тивное устройство российского государства. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. также учитывает эту особенность России в регулиро­вании бюджетных отношений.

2. Российская Федерация имеет право на самостоятельный фе­деральный бюджет как необходимый атрибут государственности и суверенитета РФ. Такое право также закреплено в Конституции РФ, в которой особо записано, что в ведении Российской Федера­ции находится федеральный бюджет (п. «з» ст. 71). Российское законодательство, в частности БК РФ, детально регламентирует порядок формирования и исполнения федерального бюджета.

§ 2. Особенности бюджетных прав (компетенции) РФ

197

¹ Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» 1991 г., Закон РФ «Об основах бюджетных прав...» 1993г.

3. Право устанавливать налоги, сборы, другие источники до­ходов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом установление общих принципов налогообложения и сборов со­гласно Конституции РФ (п. «и» ч. 1 ст. 72) относится к совмест­ному ведению РФ и субъектов Федерации.

В ведении РФ непосредственно находятся те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным.

4. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федера­ции. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Это налог на дЬбавленную стоимость, акци­зы и др.

Другую часть бюджетных доходов Российская Федерация за­крепляет за бюджетами субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам (например, от налога на доходы физических лиц).

Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федераль­ным, законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами (например, государственную пошлину).

Распределение налогов, сборов, других обязательных плате­жей между бюджетами разных уровней предусмотрено в Законе РФ от 27 декабря 1991 г «Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации»¹, а с введением в действие соответствующих статей Налогового кодекса РФ 1998 г. (ст. 12, 13, 14, 15) подле­жит урегулированию этими статьями.

Более полный перечень доходов федерального бюджета, вклю­чающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содер­жит БК РФ 1998 г. (ст. 49—50).

5. Право определять компетенцию субъектов Федерации и ор­ганов местного самоуправления по установлению на подведомст­венной им территории налогов, сборов, других бюджетных дохо­дов и их размеров.

6. Установление основ разграничения расходов между бюдже­тами. Согласно законодательству РФ такой основой является раз­граничение имущества и компетенции между органами государ­ственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органами местного самоуправления.

7. Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем пере­дачи отчислений от налогов и других источников доходов, а

¹ ВВС. 1992. №11. Ст. 527сизм. и доп.

198 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований

также выделения в них дотаций, субвенций, оказание финансо­вой поддержки из федерального бюджета в других формах.

8. Право образовывать в федеральном бюджете резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки субъ­ектов РФ.

9. Утверждение бюджетной классификации (группировки до­ходов и расходов бюджетов).

10. Полномочия по организации единой бюджетной отчетнос­ти по бюджетам всех уровней. Они осуществляются Министерст­вом финансов РФ.

11. Контроль за использованием субъектами РФ и муници­пальными образованиями выделенных им из федерального бюд­жета средств.

Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в следующих направлениях:

а) в области бюджетных отношений, возникающих на терри­тории России в целом;

б) в отношении федерального бюджета;

в) в отношении бюджетов субъектов Федерации;

г) в определенной мере в отношении местных бюджетов.

В этом проявляется важная координирующая роль федераль­ных органов власти в функционировании бюджетной системы страны.

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов Российской Федерации

Бюджетные права (компетенция) Российской Федерации и бюд­жетные права ее субъектов между собою тесно связаны и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется именно федера­тивным устройством Российского государства, общие принципы ко­торого распространяются и на бюджетные отношения.

Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъектами Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации самостоя­тельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осу­ществляют собственное правовое регулирование бюджетных отно­шений, принимают законы и иные нормативные правовые акты.

Важной стороной в характеристике бюджетно-правового ста­туса субъектов РФ выступает их равноправие. При всем своем разнообразии субъекты Федерации согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 5) являются равноправными.

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов РФ

199

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо норм Конституции РФ, являются БК РФ, иные законодательные и дру­гие нормативные правовые акты РФ, а также законодательство самих субъектов РФ: конституции республик, уставы краев, об­ластей, автономных округов, в которых содержатся основопола­гающие нормы о бюджетной компетенции названных субъектов, и их специальное бюджетное законодательство.

В БК РФ (ст. 8) перечислены полномочия, входящие в компе­тенцию органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений, комплексно определены виды доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ (ст. 55—57), виды расходов этих бюджетов (ст. 85, 86).

Из числа специальных нормативных актов субъектов РФ важ­ная роль принадлежит принятым их представительными органа­ми власти законам о бюджетном устройстве и бюджетном процес­се или бюджетными кодексами.

Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета по трем направлениям:

а) с федеральными органами власти;

б) с органами власти других субъектов Федерации;

в) с органами местного самоуправления.

Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует сово­купность следующих прав.

1. Законодательное регулирование бюджетной системы, бюд­жетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государствен­ной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.

Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвя­зи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них.

2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.

3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет — республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соот­ветствующим представительным органом власти.

200 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований

Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятель­ность органов власти субъекта Федерации, выполнение социаль­но-экономических планов и программ по обеспечению жизнедея­тельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей ее населения.

В пределах имеющихся средств они вправе увеличивать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяй­ства, социально-культурных учреждений, органов милиции, ох­раны окружающей среды и другие цели.

Представительные органы власти субъектов РФ самостоятель­но утверждают бюджет и контролируют его исполнение.

4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федера­ции со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со средствами пред­приятий, организаций и граждан для финансирования экономи­ческих, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.

5. Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ региональные налоги, сборы, другие пла­тежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации и местные бюджеты, а также определять их размеры.

6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации налогов и других доходных источников, а также от­числений от регулирующих доходов. Виды доходов бюджетов субъектов РФ закреплены в БК РФ (ст. 55—57), налоговом и дру­гом федеральном законодательстве.

Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:

а) налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к уровню региональных до­ходов (доходов субъектов Федерации);

б) часть налога на прибыль предприятий в соответствии с фе­деральным законодательством;

в) поступления от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;

г) дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта Федерации в собственности этих предприятий;

д) платежи за пользование природными ресурсами в соответ­ствии с порядком, предусмотренным законодательством РФ;

е) часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;

ж) выявленные государственным контролем сокрытые (зани­женные) от налогообложения доходы (прибыль) предприятий, ор-

§ 3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов РФ

201

ганизаций и учреждений, находящихся в собственности субъек­тов Федерации;

з) некоторые платежи федерального уровня и др., Кроме того, в бюджеты субъектов Федерации передаются от­числения от федеральных доходных источников (например, от на­лога на доходы физических лиц, налога на добавленную стои­мость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным органами власти РФ на планируемый год. Другая часть этих доходов долж­на быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Фе­дерации им передаются из федерального бюджета дотации,суб­венции и субсидии, используемые в установленном федеральным законодательством порядке.

7. Право распределения доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами соответствующей террито­рии. При этом субъект Федерации вправе закрепить за местными бюджетами находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части (проценте) на долгов­ременной основе.

Помимо этого, в компетенцию субъектов Федерации входит ежегодное регулирование местных бюджетов путем передачи им отчислений по установленным размерам от региональных нало­гов, других платежей. Из бюджетов субъектов Федерации по ре­шению их органов власти местным бюджетам передаются также дотации, субвенции и субсидии, оказывается помощь из фондов финансовой поддержки регионального бюджета.

8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые фонды, Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.

9. Право контролировать использование средств муниципаль­ными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправле­ния бюджетного законодательства.

10. Право самостоятельно использовать доходы, дополнитель­но полученные при исполнении бюджета, а также суммы пре­вышения доходов над расходами, образующиеся в результате уве­личения поступления в бюджет или экономии в расходах. Порядок их использования установлен БК РФ (ст. 232).

11. Право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов в том случае, если они обусловлены принятием в ходе ис­полнения бюджета решений органа федеральной власти.

202 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований

Предусмотренные законодательством бюджетные права субъ­ектов Федерации гарантируются судебной защитой. При наруше­нии их федеральными органами представительные и исполни­тельные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться за защитой в арбитражный суд.