Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 17 из 58

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований

Все муниципальные образования, виды которых определяют­ся законодательством субъектов РФ (районы, города и др.) в лице их органов местного самоуправления, обладают бюджетными правами (компетенцией). Важное значение этих прав состоит в том, что посредством них создается финансовая база, необходи­мая для решения органами местного самоуправления своих соци­ально-экономических и других вопросов местного значения, .а также для осуществления финансирования отдельных государст­венных полномочий, передаваемых органам местного самоуправ­ления. Указанные права также обеспечивают возможность орга­нам местного самоуправления в пределах их компетенции регулировать на своей территории бюджетные отношения с уче­том местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице Органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), в БК РФ, других федеральных законах, в том числе: в Фе­деральных законах от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции», от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Бюджетный кодекс обобщенно определяет круг полномочий, отнесенных к компетенции органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений (ст. 9).

Положения федерального законодательства конкретизируют­ся в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих органов местного самоуправления.

Вместе с тем определение основ бюджетно-правового статуса муниципальных образований в федеральном законодательстве усиливает гарантированность этих прав. Так, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», специально нацеленный на закрепление гарантий финансовых, в том числе бюджетных прав органов местного само­управления, предписывает органам государственной власти РФ и

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований 203

органам государственной власти субъектов РФ содействовать развитию местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем выполнения целевых федеральных и ре­гиональных программ. Названный Закон закрепляет также право контроля со стороны этих органов государственной власти за со­блюдением органами местного самоуправления бюджетного и на­логового законодательства РФ и субъектов РФ.

Бюджетно-правовой статус муниципальных образований ха­рактеризует совокупность следующих прав:

1. Право каждого муниципального образования на самостоя­тельный местный бюджет, утверждаемый представительным ор­ганом местного самоуправления. Вмешательство иных органов в разработку, утверждение и исполнение местного бюджета не до­пускается. Принцип такой независимости органов местного само­управления в отношении подведомственного бюджета закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федеральных законах.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюджета именно муниципальному образованию¹, органы местно­го самоуправления при этом выполняют процессуальные функ­ции формирования и исполнения бюджета. Такая правовая взаи­мосвязь подчеркивает направленность местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образова­ния, ее общее экономическое и социальное развитие. Поэтому встречающееся в юридической литературе и иногда в норматив­ных правовых актах выражение типа «бюджет органов местного самоуправления» можно воспринимать лишь как условное, не об­ладающее необходимой четкостью.

Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование и исполнение которого осуществляют органы мест­ного самоуправления. Он является важнейшей частью финансо­вых ресурсов, находящихся в распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на социально-эконо­мические программы, на содержание органов местного самоуп­равления.

Средства местных бюджетов используются для расходов:

а) связанных с решением вопросов местного значения, уста­новленных законодательством;

б) связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

¹ См.: ст. 14 БК РФ, ст. 5 Федерального закона ного самоуправления в Российской Федерации».

финансовых основах мест-

204 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований

в) связанных с обслуживанием и погашением долга по муни­ципальным займам, по ссудам и иные расходы.

2. Право выделять в качестве составной части местного бюд­жета сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, городских районов, не являющихся муниципальными образова­ниями.

3. Право регулировать в соответствии с федеральным и регио­нальным законодательством межбюджетные отношения в случае вхождения в состав данного муниципального образования других муниципальных образований.

4. Право на получение собственных, закрепленных федераль­ным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников дохо­дов.

Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ. К другим собственным доходам местных бюджетов отнесены:

— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

— не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального обра­зования;

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

— платежи за пользование недрами и природными ресурса­ми, установленные в соответствии с законодательством РФ;

— не менее 50% налога на имущество предприятий;

— налог с доходов физических лиц, занимающихся предприни­мательской деятельностью без образования юридического лица;

— доходы от пррведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

— государственная пошлина.

Кроме того, в местные бюджеты зачисляются доли (в процен­тах) федеральных налогов, распределяемые между бюджетами разных уровней (часть налога с доходов физических лиц, налога на добавленную стоимость и др.)¹.

При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ дотации,

¹ См.: ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований 205

субсидии, субвенции, ссуды по решению представительных орга­нов власти субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

5. Право на получение из вышестоящих бюджетов финансо­вых ресурсов, необходимых для осуществления отдельных госу­дарственных полномочий, передаваемых на муниципальный уро-вень (ст. 86 БК РФ);

6. Право самостоятельно расходовать средства местных бюд­жетов: определять объем финансирования из местных бюджетов по социально-экономическому развитию муниципального образо­вания и направления использования бюджетных средств на эти цели, а также на содержание органов местного самоуправления, другие цели.

Органы местного самоуправления вправе увеличивать в преде­лах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищ­но-коммунального хозяйства, социально-культурных учрежде­ний, органов милиции и др., определять дополнительные льготы и пособия и т.п.

7. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объ­емов их доходов резервные и целевые фонды;

8. Право самостоятельно использовать дополнительно полу­ченные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превыше­ния доходов над расходами, образующиеся на конец года в ре­зультате превышения доходов над расходами или экономии в расходах.

9. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, учреждений, организаций для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов производственного и непроизвод­ственного назначения. При этом бюджеты могут быть любого уровня, так как в законодательстве на этот счет не содержится каких-либо ограничений.

10. Право представительного органа местного самоуправления устанавливать на своей территории в соответствии с законодатель­ством РФ местные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие за­числению в местный бюджет, а также право в соответствии с феде­ральным законодательством определять размеры этих платежей, льготы. Право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы закреплено в Конституции РФ (ст. 132)¹.

¹ См. также ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы»; ст. 12, 15 На­логового кодекса РФ.

J

206 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований

11. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, при­нятых вышестоящими органами государственной власти. Это право как важная гарантия стабильности местных бюджетов за­креплено в Конституции РФ (ст. 133).

Здесь имеются в виду случаи, когда принятое вышестоящим органом власти решение приводит к уменьшению доходов и уве­личению расходов местных бюджетов. Компенсация производит­ся за счет средств соответствующих вышестоящих бюджетов.

12. Право представительных органов местного самоуправле­ния самостоятельно определять организационные формы контро­ля за исполнением утвержденного им бюджета. Так, по их реше­нию может быть создана муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов и сборов, муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания ис­полнения местного бюджета¹.

13. Право органов местного самоуправления регулировать бюджетные отношения на территории соответствующего муници­пального образования в соответствии с компетенцией, определяе­мой законодательством РФ и субъектов Федерации. Они прини­мают решения по вопросам распределения и использования бюджетных доходов муниципальных образований, конкретизи­руют правила бюджетного процесса применительно к местным ус­ловиям в принимаемых ими нормативных актах (например, по­ложении о бюджетном процессе) и т.д.

14. Гарантированное Конституцией РФ право местного само­управления на судебную защиту (ст. 133 Конституции РФ), рас­пространяющееся и на область бюджетных отношений.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюд­жетных прав муниципальных образований соответствующие представительные органы местного самоуправления вправе обра­титься за их защитой в арбитражный суд. Конституционная га­рантия усиливает значимость этого права.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муни­ципальных образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного самоуправления, в их правах на получение, распределение и самостоятельное использование бюджетных доходов. Однако на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав

¹ См.: ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации».

§ 4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований 207

влияют особенности муниципальных образований и их системы в рамках данного субъекта РФ, другая специфика, закрепленная в региональном, а в отдельных случаях и федеральном законода­тельстве.

Выделяется своими особенностями бюджетно-правовой ста­тус закрытых административно-территориальных образова­ний (ЗАТО)¹.

ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения не с субъек­том РФ, а непосредственно с федеральными органами власти.' Дефицит бюджета ЗАТО покрывается субвенциями и дотация­ми из федерального бюджета в порядке, определяемом Прави­тельством РФ. Если в бюджете ЗАТО планируется превышение доходов над расходами, то решение о перераспределении этого превышения принимается по представлению Правительства РФ при принятии закона о федеральном бюджете на очередной год. Эти средства направляются на финансирование государствен­ных и региональных экологических и социальных программ по преодолению последствий опасной деятельности предприятий и объектов.

В случае строительства или реконструкции в ЗАТО пред­приятий и объектов с сохранением их оборонной направленнос­ти за счет средств федерального бюджета, часть их обязательно должна быть отчислена органам местного самоуправления ЗАТО. При финансировании государственного оборонного зака­за выполняющие его предприятия и объекты производят отчис­ления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования. Характерно, что все суммы налогов и других бюджетных поступлений с территории ЗАТО зачисля­ются в его бюджет. Тем самым законодательство усиливает га­рантии безопасного функционирования упомянутых предпри­ятий и объектов².

¹ См. подробнее: § 3 гл. 3 настоящего учебника.

²См.: ст. 2 Закона РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-тер­риториальном образовании» // ВВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; 1998. № 31. Ст. 3822; 1999. № 14. Ст. 1665; 2000. № 1. Ст. 10; 2001. № 2; ст. 66, 67 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. №53. Ст. 5030.

208 Глава 8. Бюджетные права РФ, ее субъектов и муниципальных образований

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ И ЗАДАНИЯ

1. Дайте определение понятие бюджетных прав государства и его тер­риториальных подразделений. Каковы юридические особенности этого понятия?

2. Перечислите бюджетные права государства и его территориальных подразделений.

3. Укажите законодательство, определяющее бюджетные права Рос­сийской Федерации.

4. Какие полномочия относятся к бюджетным правам РФ? В чем со­стоит значение этих прав?

5. Назовите бюджетные права РФ, относящиеся к федеральному бюд­жету.

6. Назовите бюджетные права РФ, относящиеся к бюджетам субъек­тов Федерации и местным бюджетам, к бюджетной системе РФ в целом.

7. Назовите бюджетные права, составляющие компетенцию субъекта РФ. Каково значение этих прав?

8. Назовите права субъекта РФ, относящиеся к его собственному бюджету.

9. Назовите права субъекта РФ, относящиеся к федеральному бюд­жету, к местным бюджетам.

10. Какими нормативными актами регулируются бюджетные права субъектов РФ?

11. Перечислите бюджетные права муниципальных образований. Ка­ково их значение?

12. В каких бюджетных правах муниципальных образований выра­жаются их взаимоотношения с субъектами РФ, с Российской Федера­цией?

13. Что составляет правовую основу бюджетной компетенции муни­ципальных образований?

14. Какие органы налогового контроля и управления местным бюд­жетом вправе создавать органы местного самоуправления?

15. Назовите особенности бюджетно-правового статуса закрытых ад­министративно-территориальных образований (ЗАТО).

16. На основе законодательства субъекта РФ (по выбору) назовите источники доходов, передаваемых в местные (муниципальные) бюд­жеты.

Г л а в а 9. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, пред­писывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирова­ния бюджета от момента его составления до момента утвержде­ния отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъек­тов - участников этих правоотношений на разных стадиях бюд­жетного процесса.

Процессуальные нормы бюджетного права, их строгое соблю­дение являются гарантией законности применения материаль­ных норм бюджетного права, т.е. гарантией правильности и свое­временности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс - это регламентированная процессу­альными нормами бюджетного права деятельность государства по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его ис­полнению и заключению, а также составлению, рассмотрению и утверждению отчета об исполнении бюджета¹. В ст. 6 БК РФ дается несколько другое определение бюджетного процесса, где не выделена стадия составления и утверждения отчета об испол­нении бюджета. Представляется, что это не совсем верно так как именно отчет об исполнении бюджета обеспечивает обратную связь в бюджетной деятельности государства и делает эту дея­тельность прозрачной².

Деятельность государства от начала составления государствен­ного бюджета до утверждения отчета о его исполнении длится около трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса: стадия составления, рассмотрения, утверждения бюд­жета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия состав-систему °р^Рф^УЛИР°^{ВКа касается} бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную _Р7Д?°"Р°° ° ^{подготовке отчета об исп}олнении бюджета регулируется ст. 271

£ i &, £ {о Ых .г Ф.

210

Глава 9. Бюджетный процесс

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

211

ления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые пе­риодически сменяют одна другую. Сам бюджет действует в тече­ние одного года с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджет­ный) год на территории РФ длится 12 месяцев¹. В соответствии со ст. 242 БК РФ финансовый год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных обязательств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускает­ся. Подтверждение денежных обязательств должно быть заверено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. Счета, используе­мые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат за­крытию в 24 часа 31 декабря.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от пред­принимательской деятельности и не использованные по состоя­нию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь откры­ваемые соответствующим бюджетным учреждением лицевые счета.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, поскольку еже­годно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются средства в зависимости от задач, ре­шаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности в денежных средствах каждой республики, области и других субъектов РФ, органов местного самоуправления в зависимости от того, как будет разви­ваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следу­ющем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составление, рассмотрение и утверждение отчета об ис­полнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюд­жетного регулирования за счет процентных отчислений от феде­ральных и региональных налогов, а также вопросы финансовой поддержки территорий, вопросы распределения дотаций и суб­венций территориям решаются в момент составления бюджета. Окончательно отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки, до-

таций и субвенций утверждаются вышестоящими представитель­ными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается, на стадии принятия закона о бюджете, сбалан­сированность показателей бюджета. •

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются фи­нансовыми органами и банком только после утверждения соот­ветствующего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвер­дить и исполнить бюджет, чтобы средства государства были исполь­зованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. В настоящее время в связи с принятием БК РФ для всей бюджетной системы предусмотрены следующие общие принципы:

единство бюджетной системы РФ;

разграничение доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы РФ;

самостоятельность бюджетов;

полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированность бюджетов;

эффективность и экономность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

гласность;

достоверность бюджета;

адресность и целевой характер бюджетных средств¹.

Все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетно­му процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном про­цессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджетному процессу присущи также свои собственные принципы.

В основе бюджетного процесса лежит принцип последователь­ности вступления в бюджетную деятельность органов исполни­тельной и представительной власти, где проект бюджета обяза­тельно составляют исполнительные органы, закон или решение о бюджете принимаются представительным органом, а исполняют бюджеты всех уровней органы исполнительной власти.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который вклю­чает в себя такое важное основополагающее правило, как обяза­тельное принятие бюджета до начала планируемого года. Выпол-

См.ст. 211, 264БКРФ.

См. ст. 28БКРФ.

212