Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 11 из 58

§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов

131

Закон определяет круг субъектов, на которых распространя­ются контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:

а) все государственные органы (в том числе их аппарат) и уч­реждения, органы управления федеральными внебюджетными фондами;

б) органы местного самоуправления, предприятия, организа­ции, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне--«а-висимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

в) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на дея­тельность которых контрольные полномочия Счетной палаты рас­пространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, исполь­зованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, та­моженных и иных льгот и преимуществ (ст. 12 Закона).

Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с федеральными бюджетом, внебюджетными фондами и федераль­ной собственностью.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, пред­приятия, учреждения, организации (независимо от форм собст­венности) и их должностные лица обязаны представлять по запро­сам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата вправе проводить ревизии и тематические проверки, о результа­тах которых она информирует Совет Федерации и Государствен­ную Думу; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уголовную ответственность,— передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении реви­зий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вме­шиваться в оперативную деятельность проверяемых организа­ций, а также предавать гласности свои выводы до завершения

132 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (за­ключения).

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении зако­нодательства Российской Федерации и бесхозяйственности, Счет­ная палата направляет представление органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учрежде­ний и организаций. Это представление должно быть рассмотрено ^в указанный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со для получения предписания.

Счетная палата имеет право давать администрации проверяе­мых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хо­зяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требу­ющих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также Умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения ее контрольных мероприятий.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполне­нии предписаний коллегия Счетной палаты может по согласованию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписа­ние может быть обжаловано в судебном порядке.

Инспекторы Счетной палаты при проведении проверок и ре­визий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посе­щать государственные органы, предприятия, учреждения, орга­низации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, склады, архивы, а при обнаружении подделок, под­логов, хищений, злоупотреблений — изымать необходимые доку­менты, оставляя в делах акт изъятия или опись изъятых доку­ментов.

В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодей­ствует с другими контрольными органами Российской Федера­ции (ст. 22 Закона). Контрольные органы Президента и Прави­тельства РФ, Федеральная служба контрразведки, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранительные органы, Центральный банк, налоговые и иные органы, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятель­ности Счетной палаты.

§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов

133

Деятельность Счетной палаты основана на принципе гласнос­ти. Она должна регулярно предоставлять сведения о своей дея­тельности средствам массовой информации.

Правовой статус и задачи Счетной палаты РФ характеризуют ее как высший контрольный орган в стране, хотя впрямую такого определения в законодательстве не дано.

При создании Счетной палаты РФ был использован зарубеж­ный опыт. Он обобщен в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы государственной власти субъек­тов Российской Федерации, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного само­управления. В отношении последних правовой основой их кон­трольной деятельности являются: федеральные законы, законы субъектов РФ, а также нормативные акты представительных ор­ганов местного самоуправления — уставы муниципальных обра­зований, положения и др.

На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т.п.) как органы постоянно действующего государственного фи­нансового контроля за получением и использованием средств бюд­жетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создаваемых органа­ми власти соответствующих субъектов. Названные счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ¹.

Представительные органы местного самоуправления также об­разуют на своем уровне контрольные органы.

В целях обеспечения эффективности президентского контро­ля создан в ведении Президента Российской Федерации специаль­ный контрольный орган — Главное контрольное управление Президента РФ² (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента РФ, впоследствии — Контрольного Управления Президента РФ)³.

¹ См.: Погосян НД. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации. mm 1997; Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных ор­ганов субъектов Российской Федерации (проблемы и перспективы). Автореф. Докт.дис.М., 1999.

См. Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. «О Главном контрольном уп­равлении Президента Российской Федерации» и утвержденное им Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. ^№12. Ст. 1066.

³ САПП. 1993. № 18. Ст. 1598.

134 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

При осуществлении контрольных функций этот орган взаимо­действует с другими структурными подразделениями Админи­страции Президента, соответствующими комитетами и комиссия­ми при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерального Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различны­ми федеральными службами, органами налоговой полиции и дру­гими федеральными органами исполнительной власти.

К основным функциям Главного контрольного управления от­несены:

контроль и проверка исполнения федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъек­тов РФ, их должностными лицами, а также организациями;

контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации;

подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствова­нии деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, это орган широкой сферы контрольной дея­тельности, в состав которой входит и финансовый контроль.

Для реализации своих контрольных функций Контрольное управление наделено правами: требовать от руководителей госу­дарственных органов, предприятий, учреждений и организаций документы, материалы, письменные объяснения, другую инфор­мацию, необходимую для проведения проверок в соответствии с задачами Управления; привлекать к проверкам представителей правоохранительных и специальных органов контроля, специа­листов; вносить на рассмотрение Президента предложения по ре­зультатам проверок.

Управление не наделено правом применения каких-либо сан­кций, однако оно вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов ис­полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены безотла­гательно. Не позднее, чем в месячный срок должны быть приня­ты меры по устранению нарушений.

Управление вправе также вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствую­щих должностных лиц или до принятия решения по результатам

§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов

135

проверки; ставить перед руководителями соответствующих госу­дарственных органов о наложении дисциплинарных взысканий на государственных служащих и о временном отстранении их от исполнения должностных обязанностей.

В целях повышения эффективности деятельности федераль­ных органов исполнительной власти Указом Президента РФ оп­ределены меры и по совершенствованию президентского кон­троля¹. В связи с этим создано семь федеральных округов, а институт полномочных представителей Президента РФ преоб­разован в институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В числе основных задач, возложен­ных на них, названа организация контроля за исполнением ре­шений федеральных органов государственной власти в округе, что относится и к сфере финансов. При этом полномочный представитель наделен правом организовывать в пределах своей компетенции проверки использования в округе средств федерального бюджета.

Органы исполнительной государственной власти общей ком­петенции — Правительство РФ, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осущест-. вляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство РФ на основа­нии Конституции России (ст. 114) и Федерального конституцион­ного закона «О Правительстве Российской Федерации»² контро­лирует составление и исполнение федерального бюджета, прове­дение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осу­ществляет валютный контроль.

Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руко­водство и контроль за деятельностью в области финансов феде­ральных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, кото­рые подотчетны ему.

Помимо этого Правительство РФ осуществляет контроль за де­ятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по во­просам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного

¹ См.: Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и Положение о нем // ^С3 РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст. 551.

² СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

ilil

136 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному за­конодательству и международным обязательствам РФ Прави­тельство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановле­нии действия этих актов.

Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство РФ прини­мает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регули­рующие порядок этой деятельности. Это относится как к отрасле­вым органам государственного управления, так и действующим в сфере финансов. Так, Правительством РФ утверждены Положе­ние о Министерстве финансов РФ (постановление от 6 марта 1998 г.), Положение о федеральном казначействе РФ (постанов­ление от 27 августа 1993 г.), о других службах, где закреплены функции по финансовому контролю.

Правительство вправе образовывать свои комиссии, другие ор­ганы при нем с контрольными функциями, включая финансовые (например, Комиссия по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот; Комиссия по обеспечению доходов феде­рального бюджета; Федеральная комиссия по обеспечению фор­мирования доходов федерального бюджета за счет средств от при­ватизации).

Создание комиссий может быть предписано Правительству РФ законодательным актом. Так, Федеральным законом «О феде­ральном бюджете на 1999 год» (ст. 129) Правительству РФ пред­писано создать специальную комиссию в составе представителей Правительства РФ и Государственной Думы, уполномоченную контролировать погашение задолженностей по возвратным бюд­жетным инвестиционным ассигнованиям.

Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляе­мый государственными органами, деятельность которых специ­ально направлена на область финансов. К ним относятся Минис­терство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразделениями и органами, а также Министерство РФ по нало­гам и сборам, Государственный таможенный комитет РФ, Феде­ральная комиссия по рынку ценных бумаг, Комитет РФ по фи­нансовому мониторингу¹.

§ 3. Компетенция государственных и муниципальных органов

137

¹ См.: Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных орга­нов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168; № 39. Ст. 3856; № 49. Ст. 4799; 2001. № 45. Ст. 4251.

На уровне субъектов РФ такой контроль проводят министер­ства финансов или финансовые управления администраций, в му­ниципальных образованиях — финансовые отделы или управле­ния администраций.

На Министерство финансов РФ возложено проведение в рам­ках его компетенции государственного финансового контроля, направлениями которого являются: контроль за целевым исполь­зованием средств федерального бюджета, государственных, вне­бюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связан­ными с государственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драго­ценных металлов и драгоценных камней РФ; частично валютный и экспортный контроль¹; контроль за использованием и хранени­ем драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и кон­троль за обеспечением платежеспособности страховщиков; кон­троль за качеством аудиторских проверок; за доходами от прове­дения лотерей, зарегистрированных в РФ².

В связи с этим Минфин России вправе проводить комплекс­ные ревизии и тематические проверки поступления и расходова­ния средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и дру­гих федеральных средств, проводит документальные ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям правоохранительных органов. По обращениям органов государст­венной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки со­ответствующих организаций.

Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджет­ным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по результатам контроля — при установлении фактов нецелевого ис­пользования средств взыскивать их с наложением штрафа; огра­ничивать, приостанавливать и прекращать финансирование орга­низаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем Минфин России уполномочен предоставлять отсрочки и рас­срочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.

¹ На основании Указа Президента РФ от 17 мая 2000 г. Министерству финан­сов РФ была передана часть функций упраздненной Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю. Другая часть таких функций аналитичес­кого характера передана Министерству экономического развития и торговли РФ.

²См.: Положение о Министерстве финансов РФ // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.

^1^;

г

138 Глава 6. Правовые основы гос. и муниципального финансового контроля

Следует обратить внимание на то, что закрепленные ныне кон­трольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только феде­рального уровня. И в тех случаях, когда проверяется деятель­ность исполнительных органов власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления, его контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен прин­ципом самостоятельности в бюджетном устройстве Российской Федерации, самостоятельности финансовой деятельности субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления в установлен­ных законодательством пределах, их ответственностью за форми­рование и использование своих финансовых ресурсов.

Подобно Минфину России в Российской Федерации осущест­вляют функции контроля финансовые органы субъектов Федера­ции в отношении соответствующих бюджетов и внебюджет­ных фондов, а также финансовые органы в системе местного самоуправления — относительно местных бюджетов и внебюд­жетных фондов.

Важной стороной деятельности в данной области Министерст­ва финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологи­ческого руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, ут­верждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, осу­ществление лицензирования и т.п.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подраз­деления Министерства финансов РФ соответственно их компетен­ции. Однако это Министерство имеет в своей структуре и специ­альные подразделения, предназначенные именно для проведения финансового контроля или надзора: Департамент государственно­го финансового контроля и аудита, Департамент страхового над­зора, Департамент валютного контроля. В его ведении находятся федеральное казначейство, Пробирная палата и другие органы.

Департамент государственного финансового контроля и ауди­та создан на основании постановления Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 276¹ на базе нескольких упраздненных струк­турных подразделений Минфина России, в том числе Контроль­но-ревизионного управления (КРУ) и Департамента организации аудиторской деятельности². Произведена также реорганизация