Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 44 из 58

§ 3. Финансовые правоотношения в области гос. кредита

549

порядке) Правительство РФ при предоставлении государствен­ных гарантий по кредитам в пределах установленного законом о бюджете размера госдолга. Минфин России вправе выдавать в ус­тановленных законом случаях ссуды за счет средств федерального бюджета субъектам РФ на покрытие временных кассовых раз­рывов.

Совместно с Банком России Минфин России осуществляет об­служивание государственного внутреннего долга РФ¹.

Все правоотношения в области госкредита носят государст" венно-властный характер. Несмотря на то, что государство в этих отношениях является должником (заемщиком), именно оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их ус­ловия: срок, платность, виды, основания их прекращения и из­менения. В отличие от гражданско-правового договора присо­единения (ст. 428 ГК РФ), где сторона (определившая условия договора) не вправе изменять его условия, государство в госкре-дитных отношениях обладает правом на реструктуризацию долга, т.е. правом полной (частичной) замены одних условий на другие условия обслуживания и погашения долговых обяза­тельств (ст. 105 БК РФ).

Юридические и физические лица, добровольно вступив в отно­шения по государственному кредиту, обязаны выполнять все ус­ловия займа.

В отличие от правоотношений по банковскому кредиту, субъ­екты здесь неравноправны, ибо основным методом регулирования правоотношений по госкредиту является метод государственно-властных велений, и государству принадлежит функция управле­ния государственным в долгом. Временные рамки действия пра­воотношений в сфере госкредита в одностороннем порядке устанавливаются государством (должником).

В сфере государственного кредита возникают, однако, пра­воотношения не только по поводу государственных долговых обязательств (между заемщиком — государством и кредитора­ми), но и правоотношения, опосредуемые функционированием государственного долга. К таковым относятся, например, пра­воотношения:

между Банком России и его учреждениями и органами пред­ставительной и исполнительной власти РФ по поводу перечисле-

¹ См. п. 5—7 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. в ред. от 18 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288; 1999. № 27. Ст. 3359.

550 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

ния из средств федерального бюджета РФ сумм на возмещение затрат по размещению, рефинансированию, погашению долговых обязательств и выплате доходов по государственным займам (ст. 119БКРФ);

между учреждениями Сбербанка РФ и Банком России по по­воду установления норматива обязательных ресурсов, депонируе­мых (размещаемых) в Банке России и используемых последним в качестве кредитных ресурсов для погашения государственных займов (ст. 35, 38 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 24 Федерального за­кона «О банках и банковской деятельности»;

между учреждениями Сбербанка РФ и Центральным Банком РФ по поводу выплаты процентов по вкладам, являющихся ос­новным источником кредитных ресурсов для предоставления кредитов Правительству РФ в случаях, когда это предусматри­вается Федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22,40 Федерального закона о Центральном банке Российской Федера­ции). Важно подчеркнуть, что Банк России может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам опе­раций или проводить процентную политику без фиксации (за­крепления) процентной ставки (ст. 35, 37 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятель­ности»;

между Правительством РФ и банковскими организациями, а в случаях, предусмотренных законом о бюджете на текущий год, — и Банком России по поводу получения и возврата креди­тов;

между Банком России и Министерством финансов РФ по по­воду заключения соглашения о проведении операции по обслужи­ванию государственного долга на основании поручения Прави­тельства РФ и т.д. (ст. 23 Федерального закона о Центральном банке Российской Федерации).

Аналогичные отношения устанавливаются и на уровне субъек­та Федерации, и на уровне муниципальных образований.

Кроме того, между Минфином России и субъектами РФ, а также между Минфином России и муниципальными образова­ниями возникают правоотношения и по поводу регистрации своих заимствований (ст. 120 БК РФ), и регистрации эмиссии го­сударственных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг. При этом сам порядок формирования государственного ре-

§ 4. Правовое регулирование внутренних гос. и муниципальных займов 551

гистрационного номера, присваиваемого выпуском госценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг, регулиру­ется приказом Минфина России от 21 января 1999 г. № 2Н¹.

§ 4. Правовое регулирование внутренних государственных

и муниципальных займов. Управление государственным

и муниципальным долгом

Правовое регулирование внутренних государственных займов осуществляется на основе Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­ных бумаг», а также путем принятия по каждому их выпуску от­дельных нормативных актов. Законом установлены порядок их выпуска и особенность обращения, а также связанный с назван­ной эмиссией порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципаль­ных образований.

Бюджетный кодекс РФ впервые в законодательной практике закрепил государственные и муниципальные заимствования и право на их осуществление не только в составе правоотношений по государственному и муниципальному долгу, но и выделил их особо и объединил в отдельную главу 13 «Дефицит бюджета и ис­точники его покрытия». Законодатель также впервые определил само понятие и цели заимствований.

Под государственными внутренними заимствованиями РФ понимаются займы и кредиты, привлекаемые от юридических и физических лиц, иностранных государств, международных фи­нансовых организаций, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов дру­гими заемщиками, выраженные в валюте РФ².

Государственные заимствования субъекта РФ и муници­пальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта РФ или муниципаль­ного образования как заемщика или гаранта, выраженные в ва­люте обязательств (ст. 90 БК РФ).

' Российская газета. 1999. 16 февр.

. ' Следует иметь в виду, что в ст. 89 БК РФ закрепляется и понятие государст­венных внешних заимствований, которые, в отличие от внутренних, выражаются в иностранной валюте.

552 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Эмиссия государственных и муниципальных заимствова­ний, в соответствии с БК РФ (ст. 106, 107, 111, 112), Федераль­ным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государ­ственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7), допускается только в случае принятия РФ или ее субъектом закона (орга­ном местного самоуправления — решения) о бюджете соответ­ствующего уровня, где в обязательном порядке утверждаются для РФ: 1) предельные объемы государственного внутреннего долга; 2) предельные объемы государственного внешнего долга; 3) пределы внешних заимствований РФ на очередной финансо­вый год.

При этом обязательно осуществляется разбивка долга по фор­мам обеспечения обязательств.

Предельный объем государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслужива­нию и погашению государственного внешнего долга. В БК РФ оп­ределено, когда Правительство РФ вправе осуществлять указан­ные заимствования в объеме свыше того, что установлено законом о бюджете (например, проведение такой реструктуризации госу­дарственного внешнего долга, которая приводит к снижению рас­ходов на его обслуживание).

Для субъектов РФ и муниципальных образований при приня­тии ежегодного закона и соответствующего правового акта органа местного самоуправления о бюджете утверждаются: верхний пре­дел долга субъекта РФ и муниципального образования с отдель­ным указанием объема обязательств по государственным или му­ниципальным гарантиям.

Предельный объем регионального государственного долга и муниципального долга не должен превышать объем доходов соот­ветствующего бюджета. При указанном расчете размер финансо­вой помощи из иных бюджетов не учитывается.

Законодатель установил правило, ограничивающее случаи осуществления государственных и муниципальных заимствова­ний. Так, согласно ст. 111 БК РФ, заимствования (государствен­ные и муниципальные) могут быть осуществлены лишь в случае утверждения в ежегодном правовом акте (законе, решении) о бюджете на текущий год следующих параметров:

привлечения средств из источников финансирования дефици­та бюджета, соответствующего ограничениям, установленным ст. 92 БК РФ, т.е. не более суммарного объема бюджетных инвес­тиций и расходов на обслуживание госдолга в соответствующем финансовом году — для Федерации; не более 15% объема доходов

§ 4. Правовое регулирование внутренних гос. и муниципальных займов 553

регионального бюджета — для субъектов РФ и не более 10% объема местного бюджета — для муниципальных образований;

предельного размера государственного или муниципального долга (ст. 106 и 107 БК РФ);

расходов на обслуживание соответствующего государственно­го или муниципального долга в текущем финансовом году. При этом предельный объем расходов на обслуживание государствен­ного долга субъекта РФ или муниципального долга, утвержден-^ ный законом (решением) о бюджете соответствующего уровня, не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствую­щего уровня.

В случае превышения предельного размера государственного долга субъекта РФ или муниципального долга и предельных объ­емов расходов на обслуживание указанного государственного или муниципального долга БК РФ предусмотрена система специаль­ных мер, в том числе передача исполнения соответствующего бюджета под контроль Минфина России или иного уполномочен­ного органа (ст. 112).

При эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг исполнительные органы власти соответствующего уровня (на уровне РФ — Правительство) утверждают Генеральные усло­вия эмиссии, являющиеся нормативно-правовым актом, в кото­ром закрепляется: ,

1. Вид ценных бумаг.

2. Форма выпуска.

3. Указание на срочность данного вида ценных бумаг.

4. Валюта обязательств.

5. Особенности исполнения обязательства, предусматриваю­щие право на получение вместо денежных средств имущественно­го эквивалента, наличие ограничений их оборотоспособности и круга лиц, среди которых данные бумаги распространяются.

На основе этих Генеральных условий — эмитент (на уровне РФ — как правило, Минфин России) принимает нормативный правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг. В частности, в них должны содержаться такие атрибуты, как: указание на вид ценных бумаг, сроки выпуска займа, его доход­ность, порядок выплаты и формы дохода, номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного выпуска государственных и муниципальных бумаг, льготы и другие существенные условия эмиссии. Этот правовой акт подлежит обязательной государствен­ной регистрации в федеральном органе исполнительной власти,

554 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

уполномоченном Правительством РФ на составление или испол­нение федерального бюджета. Об итогах эмиссии эмитенты соот­ветствующего уровня обязаны принять нормативный акт, содер­жащий отчет.

В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмис­сии эмитент принимает решение об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных бумаг.

Решение о выпуске должно включать в обязательном порядке следующие условия:

наименование эмитента;

дату начала размещения и дату, или период, размещения;

форму выпуска и указание на вид ценных бумаг;

номинальную стоимость одной ценной бумаги;

количество бумаг данного выпуска;

дату их погашения;

наименование органа, осуществляющего ведение реестра вла­дельцев ценных бумаг (регистратора);

наличие ограничений и иных условий, имеющих значение для их размещения и обращения.

Все эти условия должны быть не позднее, чем за два рабочих дня до начала их размещения раскрыты эмитентом в средствах массовой информации либо иным способом.

Государство обладает достаточной полнотой прав по управле­нию государственным и муниципальным внутренним долгом, формирующимся в результате заемных операций. Управление го­сударственным долгом РФ возложено на Правительство РФ. Ста­тья 101 БК РФ так и называется — «Управление государствен­ным и муниципальным долгом». Кроме того, учитывая, что конкретные мероприятия по управлению долгом РФ осуществля­ет Минфин России, БК РФ (ст. 165) закрепляет в составе полно­мочий Минфина России в бюджетном процессе полномочие на осуществление «в порядке, установленном Правительством РФ, управления государственным долгом РФ».

Управление госдолгом субъекта РФ осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ, а муниципальным дол­гом — уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О еди­ной системе управления государственным долгом Российской Фе­дерации» от 4 марта 1997 г.¹ в Министерстве финансов РФ созда-

СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1184.

§ 4. Правовое регулирование внутренних гос. и муниципальных займов 555

на единая система управления государственным долгом РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государствен­ных заимствований.

Многочисленные задачи, решаемые посредством управления госдолгом, можно классифицировать в зависимости от сферы воз­действия- Так, можно выделить:

а) задачи управления госдолгом в экономической сфере;

К ним относятся: бюджетное регулирование и оптимизация-налогообложения, в том числе путем частичного переложения на­логового бремени современного поколения на будущее поколение; оптимизация эмиссионной деятельности, в частности, путем огра­ничения монетарных рынков учетно-долговыми инструментами (рычагами).

б) задачи управления госдолгом в политической сфере; Сюда следует прежде всего отнести обеспечение надежности и

стабильности функционирования политической системы в госу­дарстве, обеспечение национальной безопасности.

в) задачи управления госдолгом в социальной сфере; Главные задачи здесь — это стабилизация финансового обес-

, печения выполнения социальных программ, своевременная и полная выплата заработной платы, других социальных пособий и выплат работникам бюджетной сферы.

г) задачи управления госдолгом в правовой сфере;

Управление здесь выступает в виде регулирования и заключа­ется в разработке и принятии собственной нормативной правовой базы, обеспечивающей детальную регламентацию российского рынка внутренних и внешних государственных долговых обяза­тельств, а также ратификацию международных правовых актов, закрепляющих права и обязанности участников этого рынка.

При разработке методов управления госдолгом следует учиты­вать, что в отечественных и зарубежных научных кругах обосно­ванным считается положение о том, что в условиях рыночной экономики недопустимо управление в виде «оперативного распо­рядительства» с «использованием властных полномочий, прика­зов, команд»¹. В условиях рыночного хозяйства основное место должны занять экономические и финансовые методы, которые следует рассматривать в узком и широком аспектах. Первый (ас-

¹ См., например: Пискотин М.И. Проблемы общей теории социалистическо­го государственного управления. М., 1981. С. 186—187; Доллан ЭДж. и др. День* ги, банковское дело и денежно-кредитная политика / Под общ. ред. В. Лукашеви­ча, М. Ярцева. СПб., 1994. С. 42 и др.

556 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

пект) заключается в косвенном, опосредованном такими экономи­ческими категориями как цена, кредит, деньги, налоги, займы, воздействии на экономические процессы. Второй включает в себя и правотворческую деятельность государства. Однако госдолг — это специфическая сфера управленческого воздействия.

Особенности управленческих отношений в сфере госдолга обу­словлены принадлежностью этой финансово-правовой категории к финансовому праву как публично-правовой отрасли права. Го­сударство, реализуя свою внутреннюю и внешнюю политику, в том числе в сфере госдолга, обеспечивает выполнение социально-экономических программ, функций обороны и безопасности стра­ны, «используя широкие возможности воздействия на все эти яв­ления финансового механизма»¹.

Поэтому применение государственно-властного метода управ­ления в сфере государственного долга в качестве основного (в том числе и в условиях рыночных отношений) обусловлено именно публично-правовым характером управляемого объекта. Ведь вне зависимости от того, будут ли использоваться привлеченные го­сударством денежные средства на «традиционные» цели заимст­вований, к которым относится погашение бюджетного дефицита, финансирование расходов по обслуживанию и погашению старых займов либо даже на инновационные и инвестиционные цели, публичный характер управляемого объекта остается неизмен­ным, ибо «любые государственные расходы являются вынужден­ными и направлены на поддержание и укрепление института го­сударства»².

Среди мероприятий по управлению государственным (муни­ципальным) долгом наиболее распространенными в мировой практике являются: рефинансирование, конверсия, консолида­ция, унификация и некоторые другие.

Рефинансирование, т.е. выпуск новых займов в целях покры­тия ранее выпущенных долговых обязательств, используется обычно при недостаточности средств централизованного денежно­го фонда (бюджета). В нашей стране рефинансирование использо­валось неоднократно. В частности, задолженность по государст­венному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г. погашалась путем обмена старых облигаций на облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты разницы в

' О публичном характере финансового права подробнее см. гл. 1 учебника. ² Балацкий Е. Принципы управления государственной задолженностью // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 5. С. 42.