Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 41 из 58

§ 2. Формы государственного и муниципального Долга

525

Так, использование такой формы как ния и договоры обусловлено, как правило, бюджетных средств. Указанная форма ^госУД^аРств_енното7^иСТЬЮ ципального) долга является (наряду с займами) наибол ^уни" диционной, как для России, так и для иных стр^ц jjan ^ ^^& что в России право на возможность покрытия Деф_Ицит ^1У1НИМ' та за счет использования кредитных ресурсов бы_{Ло 3aKD} ^1одже" еще задолго до вступления в силу БК РФ, пер_вонача^плено ст. 13 Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. «Об основа****¹⁰ * жетного устройства и бюджетного процесса в РСфср» ^{Х юд}" и в Законе РФ «О государственном внутреннем д_олге' р ^зате_о^м ской Федерации» (ст. 2). оссий-

Однако следует иметь в виду, что в соответствц_{и с й} щим законодательством не всякий банк вправе заключа "* дитные договоры о предоставлении кредитов на Погашени*⁵ к^' жетного дефицита. Так, Банк России, в с_ООТветст ^{в Д}" Федеральным законом от 10 июля 2002 г. «О Центр_ально ^{Вии с} Российской Федерации (Банке России)»¹, не вцр_аве лять кредиты на финансирование дефицитов местных бюджетов, а также бюджетов ^госУД^аРствец_НЫх в жетных фондов. Отметим, что такое правило сущ_ес,_1Во^^1ебюД' всегда. Оно стало действовать лишь после 26 апр_еля 1дос^Л° ^Не даты принятия новой редакции указанного Закона. Д_{0 Э}т ^Г' диты Правительству РФ предоставлялись, как пр_авило ^Г° ^кре" Банком России. При этом в качестве кредитных ресурсов ^МвНН° пользовал как собственные средства, так и отчисления к °^{Н ИС} ческих банков и кредитных учреждений от сумм привле °^ММер" ими средств физических и юридических лиц по но_{рматива} ^енных лежащим передаче ЦБ РФ для хранения, а такж_е времен*"¹' ^П°^Д" бодные вклады населения в учреждениях Сберб_айка рф ° ^сво" емах, определяемых ежегодными соглашениями. ^в

В настоящее время эта форма государственных (_муниц ных) долговых обязательств реализуется посредством кое ^паль" договоров, участниками которых являются: с одной ^Итных

ее субъекты, муниципальные образования — в

^пРедостав-ных и

' Следует иметь в виду, что ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О IT банке Российской Федерации (Банк России)» установлено правило ^{Тральном}

рому Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительств⁰⁰^*)⁰¹*^{0 кото}" нансирования дефицита федерального бюджета и покупки ^госуд_ао ^Д-^ляФ^и"

ных бумаг при их первичном размещении в случае, когда это Пр_едус J^BeHUb'x цен-ральным законом о федеральном бюджете. Р^ено феде-

526 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

ка, а с другой стороны — банки (как правило, коммерческие) — в качестве-кредиторов.

Государственные (муниципальные) займы, осуществляе­мые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, являются второй основной формой государственного (федерального и регионального), а также муниципального долга. Они, как отмечалось выше, пред­ставляют собой одну из наиболее распространенных форм дол­говых обязательств, применяемых как в нашей стране, так и в зарубежных странах.

Порядок выпуска государственных займов РФ, как установле­но в ст. 75 Конституции РФ, определяется на основе федерально­го закона. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в ко­торых должником выступает государство, органы государст­венной власти или управления и удостоверяющие право заимо­давца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имуществен­ных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

В случае эмиссии ценных бумаг органами государственной власти и управления субъектов РФ, краев и областей, городов и регионов регистрация ценных бумаг проводится Минфином Рос­сии¹.

В БК РФ впервые получило правовое закрепление целевое ис­пользование средств, привлеченных в виде государственных (внутренних и внешних), а также муниципальных заимствова­ний. Так, внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансиро­вания расходов этих бюджетов, но только в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обяза­тельств, а государственные внешние заимствования РФ — для по­крытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств РФ.

От имени РФ право осуществления государственных внутрен­них и внешних заимствований и выдачи государственных гаран-

См. п. 5 Инструкции «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» от 3 марта 1992 г. (с изменениями и дополне­ниями) // Журнал «Закон». 1992. № 12; Российские вести. 1993. 2 дек.; БНА. 1997. № 10. С. 63.

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

527

тий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) при­надлежит Правительству РФ либо уполномоченному им ответст­венному федеральному органу исполнительной власти.

От имени субъекта РФ право на осуществление государствен­ных внутренних заимствований принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ, а от имени муниципального образования право осуществления му­ниципальных внутренних заимствований и выдачи муниципаль­ных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (зай-' мов) — уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.

Впервые БК РФ закрепляется также и перечень субъектов, ко­торые могут выступать в качестве кредиторов в договоре государ­ственного и муниципального займа, т.е. тех лиц, от которых при­влекаются займы. В отношениях по государственным заимство­ваниям РФ (ст. 89) кредиторами могут выступать: физические лица, юридические лица и кроме того иностранные государства, а также международные финансовые организации. БК закрепле­но, что РФ в отношениях по государственным заимствованиям может выступать как заемщик или гарант погашения займов другими заемщиками. Хотя это не совсем точно с позиций дого­ворного права, поскольку договор займа и гарантии — это два Самостоятельных договора¹. РФ в последнем случае (т.е. в долго­вых обязательствах) выступает не как гарант, ибо сторонами до­говора займа являются заемщик и заимодавец (кредитор), а не гарант (поручитель). Поэтому в случае неплатежеспособности сто­роны по договору займа, обеспеченного гарантией Федерации, последняя, реализуя взятые на себя обязательства третьих лиц (т.е. уплачивая долги других заемщиков) выступает уже не гаран­том, а должником (заемщиком). Гарантии же в данном случае есть лишь указание на способ обеспечения исполнения данного вида обязательств РФ (гл. 23 ГК РФ). Между тем, согласно БК РФ в отношениях по государственным заимствованиям РФ, ее субъекты, муниципальные образования выступают как в качест­ве заемщика, так и гаранта.

Таким образом в соответствии с бюджетным законодательст­вом сама Федерация может обязываться как по внутренним, так и по внешним долгам (государственные заимствования РФ могут быть внутренними и внешними).

¹ Подтверждением указанного вывода является также ст. 378 ГК РФ, предус­матривающая правило о том,что гарантия независима от основного обязательства.

528 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Важно заметить, что БК РФ наряду с термином «займ», опе­рирует также и понятием «заем» и «заимствование». Эти понятия не идентичные.

Государственный или муниципальный заем (заимствова­ние) — это передача в собственность России, ее субъекта или му­ниципального образования денежных средств, которые они обя­зуются возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа (ст. 6 БК РФ).

Государственные же заимствования РФ — это займы и креди­ты., привлекаемые от физических и юридических лиц, иностран­ных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками (ст. 89 БК РФ).

Законодатель определяет государственные внешние заимст­вования РФ как займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выражен­ные в иностранной валюте.

Соответственно государственные внутренние заимствования РФ — это займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых орга­низаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обяза­тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов други­ми заемщиками, выраженные в валюте РФ.

В соответствии с БК РФ, субъекты РФ и муниципальные об­разования имеют равный объем компетенции при осуществле­нии государственных (муниципальных) заимствований. Поэто­му регулирование государственных заимствований субъектов РФ, которые в юридической литературе именуются также субфедеральными или региональными заимствованиями, а также муниципальных заимствований в настоящее время осу­ществляется на основе одной общей статьи БК РФ — ст. 90. Это связано с тем, что Федеральным законом от 5 августа 2000 г. была принята новая редакция БК РФ, в соответствии с которой субъекты РФ утратили, по сравнению с ранее дейст­вующей редакцией, право на заключение самостоятельных до­говоров займа с иностранными государствами и международны­ми финансовыми организациями, в которых субъект РФ мог выступать в роли заемщика (гаранта) погашения займов други-

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

529

ми заемщиками. В настоящее время закреплено, что государст­венные заимствования субъектов РФ и муниципальные заимст­вования — это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязатель­ства соответственно субъекта РФ или муниципального образо­вания как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств. Принцип добровольности размещения государственных займов закреплен в Конституции РФ (п. 4 ст. 75). ^'"

Выпуск государственных и муниципальных займов осущест­вляется посредством эмиссии ценных бумаг соответствующего уровня.

Основные положения о порядке принятия решения об эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг получили пра­вовое закрепление в ст. 114 БК РФ. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг РФ, ее субъектов, а также муниципальных ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и обраще­ния государственных и муниципальных ценных бумаг».

Первоначально решение об эмиссии государственных (муни­ципальных) ценных бумаг принимается соответственно Прави­тельством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Оно принимается с учетом предельных объемов дефицита бюджета, а также государственно­го (муниципального) долга, установленных БК РФ. Однако осно­вой такого решения должны быть закон (решение) о бюджете на текущий год, а также Программа внутренних заиствований. Ре­шение же об эмиссии государственных ценных бумаг РФ прини­мается также и в соответствии с Программой государственных внешних заимствований РФ. Понятие и содержание указанной Программы закреплено в ст. 108 БК РФ. Она представляет собой перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые ино­странные заимствования.

Целевые кредиты — это форма финансирования проектов, включенных в указанную Программу, которая предусматривает предоставление средств в иностранной валюте на возмездной и возвратной основах путем оплаты товаров, работ и услуг в соот­ветствии с целями этих проектов.

Целевые иностранные кредиты включают связанные креди­ты правительств иностранных государств, банков и фирм, пред­ставляющие собой форму привлечения средств на возвратной и

530 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

возмездной основах для закупок товаров (работ, услуг) за счет средств указанных субъектов, в основном в стране кредитора. По­мимо связанных кредитов, целевые иностранные кредиты вклю­чают еще и нефинансовые кредиты международных финансовых организаций, представляющие собой форму привлечения средств на возвратной и возмездной основах для закупок товаров (работ, услуг) за счет средств указанных субъектов в основном в стране кредитора. Помимо связанных кредитов, целевые иностранные кредиты включают еще и нефинансовые кредиты международ­ных финансовых организаций, представляющие собой форму при­влечения средств на возвратной и возмездной основах для заку­пок преимущественно на конкурсной основе товаров, работ и услуг в целях осуществления инвестиционных проектов или про­ектов структурных реформ при участии средств международных финансовых организаций.

Понятие и состав Программы государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований закреплен ст. 110 БК РФ. Указанная Программа представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, му­ниципальных образований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляе­мых на покрытие дефицита бюджета и погашение государствен­ных, муниципальных долговых обязательств. Важно заметить, что в случае выпуска государственных и муниципальных долго­вых с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленно­го имущества Программа государственных внутренних заимство­ваний РФ, субъектов РФ, муниципальных образований должна содержать также количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте РФ, а также перечень иму­щества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования. Она представляется в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на оче­редной финансовый год. В нее в обязательном порядке включают­ся соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу.

Так, Программа государственных внутренних заимствований РФ на 2002 г. (приложение 23 к Федеральному закону «О феде­ральном бюджете на 2002 год»)¹ включает в себя следующие виды внутренних заимствований:

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

531

(привлечение/погашение)

Государственные ценные бумаги

привлечение средств

погашение основной суммы задолженности

Иные долговые обязательства

привлечение средств

погашение основной суммы задолженности

в том числе:

предварительная компенсация сбережений

обязательств

погашение векселей Министерства финансов РФ

прочее погашение

Кроме того:

Предоставление государственных гарантий РФ

в том числе:

При страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков до 1 апреля 2002 г.

ФГУП «Космическая связь»

Агентство по ипотечному жилищному кредитованию

Прочие _____________

(тыс, руб.)

121674530,5 212155983,1 90481452,6 23405731,1

23 405 731,1

15600000,0 2 000 000,0 4841159,2 964571,9

36 600 000,0

30 000 000,0 600 000,0 2 000 000,0 4 000 000,0

СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3016.

По вопросу, касающемуся предоставления государственной гарантии РФ при страховании гражданской ответственности российских авиаперевозчиков, см.: постановление Правительства РФ от 13 марта 2001 г. № 151 // СЗ РФ. 2002. № 11. Ст. 1055.

Программа Государственных внешних заимствований РФ на 2002 г. включает такие категории кредитов (займов), как несвя­занные (финансовые) заимствования на сумму 219 млн долл. США. со сроком погашения 5—17 лет; целевые иностранные за­имствования, включающие кредиты (займы) международных фи­нансовых организаций, кредиты (займы) правительств иностран­ных государств; а также банков и фирм на сумму 653,3 млн долл. США. Всего на общую сумму — 2843,3 млн долл. США.

Законом установлено, что государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте РФ. Иностранная валюта, условные де­нежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в качестве соответствующей оговорки, на основании кото­рой определяется величина платежа по конкретным государст­венным и муниципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте.

532 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (дЬлга)

В целях оформления государственных внутренних займов вы­пускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казна­чейские обязательства, бескупонные облигации и другие, относя­щиеся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяю­щих право их владельца на получение от органа, их выпустив­ших, денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмот­ренные условиями указанной эмиссии.

В БК РФ впервые закреплено важное правило относительно соблюдения материальных (финансовых) прав кредиторов госу­дарства (муниципальных образований) в случае выпуска государ­ственных (муниципальных) ценных бумаг, гарантией исполне­ния обязательств по которым является обособленное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственнос­ти. В этом случае исполнение обязательств может осуществлять­ся путем передачи в собственность их владельцев указанного иму­щества. Заметим, что это специально оговоренное законом правило касается только случаев выпуска ценных бумаг и не рас­пространяется на случаи предоставления государственных или муниципальных гарантий.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг РФ, выступает федеральный орган исполнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функциям которого решени­ем Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие органы субъекта РФ и местного самоуправления являются эмитентами региональных и муниципальных ценных бумаг.

Генеральные условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг утверждаются соответствен­но: Правительством РФ, органом исполнительной власти субъек­та РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня (ст. 8 Федерального за­кона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»).

Условия эмиссии региональных и муниципальных ценных бумаг подлежат регистрации в Министерстве финансов РФ.

Наиболее распространенным видом ценных бумаг по государ­ственным займам являются облигации внутреннего государствен­ного займа.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) представляет собой ценную бумагу, удостоверяющую внесение ее держателем