Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 39 из 58

Раздел IV

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА)

И ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА

Г л а в а 22. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА (ДОЛГА)

§ 1. Понятие и значение государственного

и муниципального кредита в Российской Федерации.

Государственный и муниципальный долг

Наукой финансового права государственный кредит и государ­ственный долг всегда рассматривались как взаимозависимые яв­ления. Ведь образование государственного и, в частности, внут­реннего долга является своеобразным экономико-правовым след­ствием госкредитных отношений, а точнее — следствием функционирования государственного кредита и одним из юриди­ческих выражений последнего. Таким образом, государственный кредит и государственный долг соотносятся как причина и след­ствие.

Государственный (муниципальный) кредит применяется, на­ряду с другими способами, для привлечения дополнительных де­нежных средств в распоряжение государства (муниципального образования) и решения стоящих перед ним проблем, и в первую очередь, проблем бюджетного дефицита. В свою очередь, само по­нятие «государственного (муниципального) кредита» соотносится с понятием «кредита» как «часть и целое» и отражает наиболее существенные свойства и признаки последнего.

Слово «кредит» произошло от латинского creditum — ссуда, Долг, credere — верить. В толковом словаре В.И. Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера вдолг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок»¹. В современном рус­ском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание

Даль Вл. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1979. Т. II. С. 189.

510 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, то­варов) в долг; коммерческое доверие»¹. Таким образом, в обще­принятом смысле, кредит — это предоставление денег или това­ров в долг на определенный срок на условиях возмездности и возвратности.

Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в форме процента.

Кредит имеет несколько видов (форм)². Кредитные отношения получили широкое распространение в современной российской экономике. Одним из основных видов кредита, изучаемых в курсе финансового права, является государственный (муниципальный) кредит. Государственный (муниципальный) кредит как самосто­ятельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируе­мых определенной системой правовых норм.

Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения про­блем достижения баланса доходов и расходов бюджета. Отдель­ные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка за­ключения договоров государственного займа, регулируются также гражданско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государст­венный (муниципальный) кредит является самостоятельным фи­нансово-правовым институтом. Это подтверждается:

во-первых, главной целью функционирования института госу­дарственного кредита, которой является решение проблем пога­шения бюджетного дефицита и регулирование денежно-кредит­ных отношений. Таким образом, в отличие от гражданских правоотношений, в данном случае отношения в сфере государст­венного кредита, как и любые финансовые правоотношения, на­правлены, прежде всего, на решение государственных и муници­пальных задач и функций, т.е. публичные цели;

во-вторых, тем, что основным методом регулирования npasoj отношений в сфере госкредита, которым является императивный метод, т.е. метод государственно-властных велений, а не метод диспозитивности (равенства сторон), применяемый для регулиро­вания гражданско-правовых отношений;

¹ Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С. 304.

²Выделяют банковский, коммерческий, валютный, экспортный и др. кре­дит. Подробнее о формах кредита см.: Финансово-экономический словарь / Под ред. акад. Назарова М.Г. М., 1995, С. 107—110.

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ 511

в-третьих, обязательным субъектом указанных правоотноше­ний является государство либо уполномоченный им орган.

Независимо от уровня кредит (государственный и муници­пальный) можно рассматривать в двух значениях (аспектах): во-первых, в экономическом и, во-вторых, в правовом.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономи­ческая категория является базисным понятием по отношению к кредиту в правовом аспекте и представляет собой систему^е-нежных отношений, возникающих в связи с привлечением госу­дарством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юридических и физических лиц. И если сущность самой категории кредита рассматривается как передача платежных средств кредитором заемщику для использования их последним на началах возвратности и в собственных интересах, то экономи­ческая сущность государственного и муниципального кредита за­ключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физических лиц аккумулируются и на условиях возвратности и возмездности используются государством (муни­ципальным образованием) как ссудный капитал. Государство на­правляет его на общегосударственные потребности (как правило, на покрытие дефицита бюджета) либо перераспределяет на льгот­ных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующими субъектами, имеющими большое со­циальное и экономическое значение для государства и его граж­дан.

Таким образом, государственный (муниципальный) кредит представляет с экономической точки зрения одну из форм движе­ния ссудного капитала и заключается во вторичном распределе­нии стоимости валового внутреннего продукта и части националь­ного продукта. Ведь владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование¹. Поэтому именно возвратность — определяющая черта и особое свойство, присущее кредитным отношениям (вне зависимости от уровня их возникно­вения).

Подробнее о кредите как форме движения ссудного капитала см., напри-^^ИН,о^Но^СЫ' ^ДеНе*^НОе ^Ращение. Кредит. / Под ред. Л.А. Дробозиной. М., С ми оп-Г п^СЛеД'^{; УР}° ^{экономик}и: / Под ред. проф. В.А. Райзберга. М., 1997. ь. ^88-294; Деньги, кредит, банки/ Под ред. О.И. Лаврушина. М., 1998. С. 168 и

512 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Особенность финансово-экономических отношений, которые возникают в процессе государственного и муниципального креди­та, заключается в их субъектном составе.

Как совокупность финансово-экономических отношений, го­сударственный кредит традиционно рассматривался в экономи­ческой науке, а также науке финансового права как отношения между государством, с одной стороны, и юридическими и физи­ческими лицами — с другой, при которых государство выступает в роли заемщика временно свободных денежных средств указан­ных субъектов. Аналогично интерпретировались и отношения в сфере муниципального кредита, где заемщиком соответственно выступает муниципальное образование, а кредиторами — граж­дане и организации. При этом как экономической теорией, так и теорией финансового права не исключалась возможность участия государства в сфере международных кредитных взаимоотноше­ний не только в качестве заемщика, но и в качестве кредитора в отношениях. В первом случает речь идет о так называемом актив­ном, а во втором — пассивном кредите¹.

Однако в Бюджетном кодексе РФ (гл. 15) термин «государствен ный кредит» впервые применяется исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В тех же случаях, когда государ­ство выступает в качестве заемщика временно свободных денежных средств юридических и физических лиц и иностранных государств, субъектов международного права и т.п., в Кодексе говорится об от­ношениях «по государственному заимствованию», «долговых обя­зательствах» и т.п. Такой подход законодателя к изменению теории государственного кредита ничем не аргументирован, хотя и «лома­ет» давно установленную и признанную мировой экономической и финансово-правовой науками парадигму по данному вопросу. Поэ­тому более точным с позиций как экономической теории, так и науки финансового права, является определение сущности кредита как отношений, в которых государство заимствует временно свобод­ные денежные средства у иных лиц на условиях добровольности, срочности, возмездности и возвратности для использования-их на общественно значимые цели.

Хотя в любом случае — выступает государство в этих отноше­ниях исключительно как заемщик или дает гарантии и поручи-

¹ Такая классификация госдолга встречается в экономической литературе-См., например: Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория и мировая практи­ка. М., 1998. С. 11.

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ 513

тельства третьим лицам, сущность отношений в сфере государст­венного кредита сводится к тому, что это отношения по заимство­ванию временно свободных денежных средств, обязательства по которым берет исполнить на себя, к конечном итоге, именно го­сударство, выполняя роль суверена и казны.

Таким образом, обязательным субъектом правоотношений по государственному и муниципальному кредиту соответственно яв­ляется государство или муниципальное образование.

Государственный и муниципальный кредит можно рассматри­вать, как отмечалось, и в правовом аспекте.

С правовой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образования­ми временно свободных денежных средств юридических и физи­ческих лиц на принципах добровольности, срочности, возмезд­ности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Традиционная роль государственного кредита всегда заклю­чалась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюджета. С развитием рыночной экономики в целях регулярного фи­нансирования общесоциальных потребностей общества государ­ство использует кредит и для регулирования денежного обра­щения.

Муниципальный кредит используется также и в целях финан­сирования местных инвестиционных программ¹.

Государственный (муниципальный) кредит является состав­ной частью такого звена финансовой системы Российской Феде­рации, как кредит (другую его часть составляет банковский кре­дит).

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кре­диту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским креди­том имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны.

Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М.Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что

' См. ст. 16 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. «О финансовых осно­вах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ 1997. № 39. ^ct. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492; 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

17-941

514 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

«кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют мало подобия»¹.

Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института госу­дарственного (муниципального) кредита.

Основная особенность государственного (муниципального) кре­дита заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участ­вуют в кругообороте производительного капитала², в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефици­та. Средствами для погашения процентов за пользование государст­венным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. Не случайно К. Маркс называл государственный кре­дит антиципированными (взятыми наперед) налогами³.

Характерной чертой банковского кредита является произво­дительное использование'ссудного фонда. Это позволяет не толь­ко погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за поль­зование ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавочной стоимости. С правовой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк — в роли кре­дитора (заимодавца), юридические и физические лица — в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите за­емщиком, как правило, всегда является государство⁴ либо муни­ципальное образование.

И если отношения банковского кредита имеют своим следст­вием заключение между сторонами договора банковской ссуды, относящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то ре-

¹ См.: У истоков финансового права. М., 1998. С. 300.

² Ссудный капитал, используемый при государственном кредите, К. Маркс называл иллюзорным, фиктивным капиталом (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 7).

³ См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 766.

⁴ Отметим, что еще до принятия Бюджетного кодекса РФ государство в отно­шениях по госкредиту выступает в роли не только заемщика, но и кредитора. Так, например, государством предоставлялись казначейские ссуды предприятиям и ор­ганизациям, деятельность которых имела важное значение для всего общества в целом, либо в целях стабилизации экономики страны (см., например: Указ Прези­дента РФ «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» от 8 июля 1994 г.) Однако в настоящей главе мы будем рассматривать отношения по госкредиту в общепринятом смысле, т.е. когда государство выступает в качестве заемщика (и аналогично — отношения по муниципальному кредиту).

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

515

зультатом госкредитных операций выступает внутренний и внеш­ний государственный долг, являющийся объектом финансовых правоотношений. Аналогично при муниципальном кредите фор­мируется муниципальный внутренний долг (правом внешних за­имствований муниципальные образования не обладают).

Представители финансово-правовой науки дореволюционной России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский и др.) выделяли и другие,,, актуальные и сейчас различия между государственным и банков­ским кредитом. Эти различия заключаются в следующем:

1. В отношениях по государственному кредиту всегда имеется верховенство государства, несмотря на то, что государство явля­ется заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.

2. Учитывая особую роль государства, оно заключает долго­срочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необ­ходимо предоставление залога.

3. При банковском кредите договор банковской ссуды заклю­чается, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях равенства сторон. Применение принципа диспозитивности в регу­лировании отношений по банковскому кредиту абсолютно несо­вместимо с элементом принуждения при заключении кредитной сделки. При государственном кредите принуждение «имеет иног­да место при заключении займа»¹.

Таковыми, например, были государственные займы, выпу­щенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Русский ученый финансист Л.В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «...Бла-' годаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить эле­мент принуждения даже при заключении своих займов. Прав­да, — подчеркивал автор, — принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на право­мерность государства»². Эти отличительные признаки характер­ны и для муниципального кредита.

С. 69.

Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902.

• Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894.

^7•

516 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Чем обусловлена необходимость использования государст­венного кредита? Основная причина — это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов¹.

В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущи­ми, порой непредвиденными расходами на регулирование эко­номики страны, на выполнение социальных программ и функ­ций по обороне страны. Известные американские экономисты К. Р. Макконелл и Л. С. Брю следующим образом формулиру­ют три основные причины длительного использования в раз­личных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время»².

Естественно, что для реализации операций по государственно­му (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно сво­бодных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль го­сударственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник попол­нения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как го­сударственного, так и муниципального кредита достаточно многогранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации от­ношений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывов во времени их получения и использования юридическими лицами и гражданами.

У граждан свободные денежные средства могут образовывать­ся по ряду причин, в частности из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм в возмещение ущерба, наследства и т.п.