Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 40 из 58

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

517

¹ М.И. Слуцкий отмечал: «Если обобщенно определить причину государст­венного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества» (См.: СлуЦ кий М.И. Указ. соч. С. 68).

² См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и поли­тика: В 2-х т. Т. 1. М., 1993. С. 368.

У юридических лиц, помимо вышеназванных причин, вре­менно свободные денежные средства образуются из-за сезонного характера производства, длительного производственного цикла, неравномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источни­ком временно свободных денежных средств.

Функционирование государственного (муниципального) кре­дита предполагает наличие не только временно свободных денеж­ных средств юридических и физических лиц и объективных эко-"" комических предпосылок их образования, но и правового закрепления возможности использования названных средств го­сударством и муниципальными образованиями в качестве кре­дитных ресурсов.

Государственный и муниципальный кредит напрямую связа­ны с такими финансово-правовыми категориями, как государст­венный и муниципальный долг. Так, в результате реализации финансово-правовых отношений по госкредиту формируется внутренний (а на уровне Федерации — внешний) государствен­ный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности государства по непогашенным дол­говым обязательствам и невыплаченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государственный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательст­вам, срок погашения которых уже наступил.

Муниципальный внутренний долг соответственно представ­ляет собой общую сумму задолженности муниципального образо­вания по непогашенным долговым обязательствам и невыпла­ченным по ним процентам.

Правовое понятие государственного долга РФ, представляю­щего собой долговые обязательства Правительства РФ, выражен­ные в валюте РФ, перед юридическими и физическими лицами, если иное не установлено законодательными актами РФ, первона­чально было закреплено в ст. 1 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»)¹. В связи с введением в действие БК РФ вышеуказанный Закон утратил свою силу с 1 января 2000 г.²

В БК РФ государственному и муниципальному долгу посвя­щена отдельная глава. Кодекс впервые закрепляет не только

¹ ВВС. 1993. № 1. Ст. 4.

²СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3492.

518 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

общее понятие государственного долга, но и обособленно выделя­ет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ.

Государственный долг РФ (далее — госдолг РФ) определяет­ся в БК РФ как долговые обязательства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, меж­дународными организациями и иными субъектами междуна­родного права. Государственный долг субъекта РФ (далее — госдолг субъекта РФ) определяется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что госдолг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим госу­дарственную казну, а госдолг субъекта РФ — соответственно всем имуществом субъекта РФ, составляющим казну субъек­та РФ.

Муниципальный долг как совокупность долговых обяза­тельств муниципального образования полностью и без условий, как закреплено в ст. 100 БК РФ, обеспечивается всем муници­пальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономи­ческой и финансовой сферах, обусловленным перестроечным пе­риодом в развитии страны. Так, в 1993 г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. При верхнем пределе (т.е. макси­мально возможном размере долга, установленном в законе) в 10 трлн руб. в 1994 г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб., при верхнем пределе в 88,4 трлн руб. в 1997 г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб. (в неденоминированных руб­лях). На 1 января 2002 г. эта сумма уже равнялась 610,7 млрд руб. На 1 января 2003 г. верхний предел государственного внут­реннего долга РФ увеличен до 652,1 млрд руб.¹ Рост госдолга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых налоговых платежей, ведь основной ис­точник погашения госдолговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой.

Т<sup>1

1</sup> Данные взяты из законов о федеральном бюджете на соответствующий год-См.: СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1213; 1997. № 9. Ст. 1012; 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; 2001. №51. Ст. 4826. .

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ

519

Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме госу­дарственного (муниципального) кредита.

Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи первона­чально резко отрицательно относились к развитию государствен­ного кредита. В государственных долгах они видели лишь край­нее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего государства». По мнению Д. Рикардо .'для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Небениус и др.) проводят мысль о том, что если государство край­не редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах на­селения ».

Представители дореволюционной российской финансово-пра­вовой науки придерживались мнения о необходимости достаточ­но осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что «несмотря на разнообразные высказы­вания о целесообразности использования государственного креди­та в тех или других случаях, все же руководящим началом фи­нансовой политики всегда должно служить стремление к возможно быстрому погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм»¹.

При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубеж­ной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-пра­вовых теорий государственного и муниципального кредита зани­мались ученые М. Алексеенко, А. Исаев, Залшупин, Л. Ходский, М. Слуцкий, М. Орлов и др.² При этом М.Ф. Орлов в своем специ-

¹ Ходский Л.В. Указ. соч. С. 425.

² См., например: Алексеенко М. Государственный кредит. 1872; Исаев А. Го­сударственный кредит. 1886; Боголепов М. Государственный долг (к теории госу­дарственного кредита). СПб., 1910; Слуцкий М. Государственный кредит // Попу­лярные лекции по финансовому праву. 1902. С. 68—84; Ходский Л. Государствен­ный кредит // Основы государственного хозяйства. 1894. С. 422—534.

520 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

альном исследовании «О государственном кредите» в 1832 г. дает определение предназначению науки финансов, которое как раз и заключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершен­ное равновесие оба сии средства т.е. налоги и кредит таким обра­зом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги»¹.

Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и негативные сто­роны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муници­пального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмисси­онном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муници­пальными расходами, а также для совершенствования организа­ции денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хо­зяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики страны. Негативная роль состоит в том, что использование креди­та ведет к росту непроизводительных расходов государства и му­ниципальных образований, так как денежные средства, исполь­зуемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с упла­той процентов за пользование кредитом. Уплата же процентов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.

Убедительными представляются доводы американских уче­ных К.Р. Макконнелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-пра­вовых полномочий правительств различных государств по вы­полнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финан­сово-правовых полномочий («возможностей») правительств, ис­пользование которых делает практически невозможным невы­полнение обязательств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству.

Во-первых, это использование правительством полномочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мнению, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность ре­финансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и ис­пользовать выручку для выплаты держателям погашенных об­лигаций.

Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 304.

§ 1. Понятие и значение гос. и муниципального кредита в РФ 521

Во-вторых, это использование налоговых методов. У прави­тельства, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финансовое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть возможность получить доходы за счет сбора налогов. Если это приемлемо для избирателей, то увеличение налогов является тем способом, который у правительства есть для получения достаточ­ных доходов для выплат процентов и общей суммы долга.

В-третьих, это полномочия по эмиссии денег. ^_t.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконнелл и С.Л. Брю отме­чают, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополни­тельных денег конечно может иметь инфляционный эффект. «Но рассматриваемый здесь вопрос, — отмечают авторы, — состоит в том, что правительство имеет возможность и право создавать новые деньги, просто включив печатный станок»¹. Учитывая на­личие аналогичных полномочий в области госкредитных отноше­ний у законодательных и исполнительных органов власти РФ, вышеизложенные положения современной американской теории государственного кредита представляют значительный научный и практический интерес.

Правовые основы государственного кредита в РФ закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых до принятия БК РФ долгое время был Закон РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». Этот закон впервые был принят 13 ноября 1992 г. До этого ни в РСФСР, ни в бывшем Союзе ССР специального нормативного акта, закрепляющего ос­новные положения государственного кредита РФ (далее — гос­кредита РФ), не было.

Кредитные отношения такого рода складываются, как мы вы­яснили, также на уровне субъектов РФ и местного самоуправле­ния и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства РФ.

Среди основных источников правового регулирования муни­ципального кредита помимо БК РФ, особо следует выделить федеральные законы «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. в ред. от 9 июля 1999 г. с изм.², «О рынке ценных бумаг» от

¹ Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Указ. соч. С. 369—371.

²СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 23. Ст. 3492; 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 2; №53(ч. 1). Ст. 5030.

522 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

22 апреля 1996 г. в ред. от 7 августа 2001 г.¹, «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных цен­ных бумаг» от 29 июля 1998 г.² Порядок заключения договора государственного займа получил правовое закрепление в части второй ГК РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г. Важное значение среди правовых источников принадлежит Федераль­ному закону «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» от 5 марта 1999 г. в ред. от 30 декабря 2001 г.³

Вопросы государственного кредита (долга) конкретных субъ­ектов РФ и муниципального кредита регулируются также кон­ституциями, уставами и законами субъектов Федерации⁴, и уста­вами конкретных муниципальных образований.

Общие положения, касающиеся правового регулирования вы­пуска в обращение региональных и муниципальных займов со­держатся в Конституции РФ (ст. 12, 71, 72, 75, 132) и Федераль­ном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г. в ред. от 21 марта 2002 г.⁵

Особое место в системе правовых источников, как указыва­лось, занимает Бюджетный кодекс РФ, где комплексно урегули­рованы правоотношения по осуществлению государственных и муниципальных заимствований, а также правоотношения в об­ласти государственного и муниципального долга.

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

Долговые обязательства РФ могут быть выражены в следую­щих пяти формах, закрепленных в ст. 98 БК РФ:

в форме кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени России (как заемщика) с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

523

¹ СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3424.

² СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3814.

³ СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1163; 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 5030.

⁴ См., например: Закон Кабардино-Балкарской Республики от 24 февраля 1999 г; (ред. от 14 декабря 2001 г.) «О государственном долге Кабардино-Балкар­ской Республики» // «Кабардино-Балкарская правда». 1999. 26 апр.; 2001. 19 дек.; Закон Республики Татарстан от 22 мая 1997 г. «О государственном долге Республики Татарстан» // Республика Татарстан. 1997. 28 июня.

⁵ СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 2000. № 32. Ст. 3330; Российская газета. 2002. 26 марта.

в форме государственных займов, осуществленных путем вы­пуска ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

в форме договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет­ной системы РФ;

в форме договоров о предоставлении РФ государственных га­рантий;

и, наконец, в форме соглашений и договоров, в том числе меж­дународных, заключенных от имени России, о пролонгации и ре­структуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обяза­тельства субъекта РФ, а также муниципального образования.

Исключение составляет для муниципальных образований пос­ледняя из вышеуказанных форм (международные договоры и со­глашения).

Важно заметить, что указанный перечень форм государствен­ного и муниципального долга, закрепленный в ст. 99—100 БК РФ, является исчерпывающим, и ни один субъект госкредит-ных отношений, в том числе РФ, не вправе обязываться по иным формам долговых обязательств. Это обстоятельство обусловлива­ет, в свою очередь,.и состав объема федерального, регионального и муниципального долга

Так, в объем государственного внутреннего долга РФ включа­ются:

основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным РФ;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предо­ставленным РФ.

Законодатель выделяет также и понятие объема государствен­ного внешнего долга РФ, куда включаются: 1) объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ; 2) объем основного долга по полученным РФ кредитам правительств ино­странных государств, кредитных организаций, фирм и междуна­родных финансовых организаций.

В объем государственного долга субъектов РФ включаются:

основная номинальная сумма долга по государственным цен­ным бумагам субъектов РФ;

объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;
524 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уров­ней;

объем обязательств по государственным гарантиям, предо­ставленным субъектом РФ.

В объем муниципального долга включаются:

основная номинальная сумма долга по муниципальным цен­ным бумагам;

объем основного долга по кредитам, полученным муниципаль­ным образованием;

объем основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным муниципальным образованием от бюдже­тов других уровней;

объем обязательств по муниципальным гарантиям, предостав­ленным муниципальным образованием.

Все средства, поступающие в виде различных форм долго­вых обязательств, в соответствии с требованиями БК РФ (ст. 113) должны быть в обязательном порядке отражены в со­ответствующих бюджетах. При этом поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отра­жаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета, а все расходы на обслуживание долговых обяза­тельств, включая дисконт (разницу между ценой размещения и ценой погашения (выкупа) по государственным или муници­пальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга. Погашение основной суммы долга РФ, долга субъекта РФ, му­ниципального долга, возникшего из государственных или му­ниципальных заимствований, учитывается в источниках фи­нансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита со­ответствующего бюджета.

В БК РФ особо закреплены полномочия региональных орга­нов власти и органов местного самоуправления в сфере субфеде­рального долга. Так, в ст. 99 указывается, что представительные и исполнительные органы власти субъекта РФ используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта РФ для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга. В ст. 100 БК РФ аналогичное положение закреплено в отноше­нии обязанности органов местного самоуправления.

Охарактеризуем более подробно каждую из вышеуказанных форм долговых обязательств.

= р