Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева.. Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева

• Название: Учебник Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ н. И. Химичева
• Анкор: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Дата: 31.01.2017
• Размер: 3.79 Mb.
• Имя файла: Финансовое право. Учебник. Н.И. Химичева..doc
• Тип: Учебник; #1467
• Категория: Юриспруденция. Право
• страница: 43 из 58

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

541

В случае эмиссии ценных бумаг органами государственной власти и управления субъектов РФ, краев и областей, городов и регионов регистрация ценных бумаг проводится Минфи­ном России¹.

По субфедеральным и муниципальным обязательствам, гаран­тированным Правительством РФ, материальная ответственность по погашению долга в случае неплатежеспособности эмитентов* возлагается на РФ. В случае отсутствия гарантий Правительства^. РФ ответственности по указанным долговым обязательствам Фе­дерация не несет.

Формы и условия выпуска региональных и муниципальных долговых обязательств устанавливаются самостоятельно соответ­ствующими органами власти.

Говоря о других формах государственных обязательств, га­рантированных Правительством РФ, следует назвать, напри­мер, казначейские векселя, которые появились на территории России в 1994 г.² В соответствии с Федеральным законом от 11 марта 1997 г. «О переводном и простом векселе»³ были ус­тановлены определенные ограничения на выпуск в обращение долговых обязательств в форме векселя. Так, ст. 2 названного Закона установлено, что РФ, субъекты РФ и муниципальные образования имеют право обязываться по векселю только в слу­чаях, специально предусмотренных федеральным законом. Сле­дует отметить, что указанное положение Закона было предме­том рассмотрения Конституционного Суда РФ. Совет Федерации обратился с запросом в Конституционный Суд, по­лагая, что, введя эту норму, федеральный законодатель вторгся в компетенцию субъектов РФ и муниципальных образований, ограничив ее необходимостью издания федерального закона. Однако Конституционный Суд РФ отказал в принятии данного запроса, указав в своем определении от 4 декабря 1997 г., что РФ, субъекты РФ и муниципальные образования участвуют в гражданских правоотношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их публично-правовой при-

' См. п. 5 Инструкции «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» от 3 марта 1992 г. (с изменениями и дополне­ниями) // Журнал «Закон». 1992. № 12; Российские вести. 1993. 2 дек.; БНА. 1997. №10. С. 63

См.: Основные условия выпуска и обслуживания казначейских векселей 1994 г. Утв. постановлением Правительства РФ от 14 апреля 1994 г. // САПП. 1994. №17. Ст. 1406.

³ СЗ РФ. 1997. №11. Ст. 1238.

542 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

роды не совпадает с правоспособностью других субъектов граж­данского права — граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. При этом, по смыслу п. 2 ст. 124 ГК РФ, к властвующим субъектам, участвующим в гражданских отноше­ниях, применяются нормы о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Поэто-; му, закрепив в части второй ст. 2 Федерального закона «О переводном и простом векселе» необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего вексель­ный оборот с участием государства, государственных и муници­пальных образований, федеральный законодатель действовал в рамках предоставленной ему Конституцией РФ компетенции¹.

Важно отметить, что в РФ и в настоящее время нет закона, который предусматривал бы право субъектов РФ либо муници­пальных образований обязываться по простому (переводному) векселю, сущность которого заключается в содержащемся в нем ничем не обусловленном обязательстве векселедателя или иного лица — плательщика выплатить до наступления предусмот­ренного векселем срока получения взаймы денежные суммы (ст. 815 ГК РФ).

Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов (первоначально номина­лом по 10 кг, а затем по 1 кг золота на каждый сертификат). При погашении сертификатов их владельцы получали право на соот­ветствующее весовое количество золота².

Долговые обязательства государства могут различаться не только по форме, но и по продолжительности. Различают: крат­косрочные (до 1 года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу­дарственного займа. В любом случае срок погашения государст­венных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а му­ниципальных — 10 лет.

' См. также постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с обращением векселей» от 4 декабря 2000 г. // Российская газета. 2001. 13 янв.

² См.: Основные условия продажи золота путем выпуска Минфином РФ золо­тых сертификатов 1993 г. // Экономика и жизнь. 1993. № 40; постановление Пра­вительства РФ «О генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом» от 27 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3897; Условия эмиссии и обращения государственных облигаций, погашае­мых золотом, от 28 октября 1998 г. // Российская газета. 1999. 12 янв.

§ 2. Формы государственного и муниципального долга

543

Государственные краткосрочные обязательства (ГКО1 оформляются путем выпуска облигаций на срок три и шесть ме­сяцев. Их продажа осуществляется с дисконтом, т.е. со скидкой а погашаются они всегда по номинальной стоимости. ГКО можн ' продать раньше срока их погашения на вторичном рынке ценных бумаг. ГКО, как и любые ценные бумаги государства, могут быть использованы как средство залога при кредитовании.

В результате всех государственных кредитных операций Ре­формируется государственный внутренний долг РФ, в состав ко­торого включаются все задолженности прошлых лет и вновь во никающие задолженности.

При аналогичных операциях на уровне муниципальных обра­зований формируется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального обва-зования.

Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в го­сударственный внутренний долг РФ только в части, принятой на себя РФ.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 10 мая 1995 г «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации»¹ государство приняло на себя обязательства по вос­становлению и обеспечению сохранности ценности денежных сб режений граждан РФ, в том числе помещенных гражданами РФ на вклады в Сбербанк РФ до 20 июня 1991 г., а также размещен­ные в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР) в период до 1 января 1992 г. Все названные сбережения граждан определ ются в Законе от 10 мая 1995 г. как «гарантированные сбереже­ния граждан» и признаются государственным внутренним долгом РФ, гарантированным государственной собственностью. Проце­дура перевода государственных ценных бумаг СССР и сертифика­тов Сбербанка СССР в целевые долговые обязательства Россий­ской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июля 1999 г. «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые до говые обязательства Российской Федерации»², а также постано лением Правительства РФ, которым утверждено положение переводе государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сбербанка СССР в целевые долговые обязательства Российской

¹ СЗРФ. 1995. №20. Ст. 1765.

²СЗ РФ. 1999. №29. Ст. 3683.

544 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

Федерации» от 29 января 2000 г.¹ Важное значение для примене­ния вышеуказанных нормативных актов имеет принятый 6 июля 1996 г. Федеральный закон «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязатель­ства»².

Порядок возникновения и исполнения долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований устанавливается на основе Закона РФ «Об особенностях эмиссии и обращения го­сударственных и муниципальных ценных бумаг». Важно заме­тить, что этим же Законом (ст. 15) подробно, наряду с БК РФ, регулируется порядок выдачи гарантий по обязательствам тре­тьих лиц, а также закрепляется письменная форма государствен­ной (муниципальной) гарантии.

БК РФ закрепляет в ст. 120 создание в РФ единой системы учета и регистрации государственных заимствований России. На Минфин РФ возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносится информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. При этом субъекты РФ (муниципальные образования) ведут свою Государственную долговую книгу субъекта РФ (муниципальную долговую книгу).

§ 3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита

Отношения, возникающие в области государственного (муни­ципального) кредита, носят сложный, многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и других отрас­лей права, в том числе конституционного, гражданского, админи­стративного и др.

Финансовые отношения в сфере государственного и муници­пального кредита складываются по поводу формирования, функ­ционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга. На федеральном уровне указанные отношения формируются и по поводу внешнего долга, причем они регулиру­ются также и нормами международного права. Все указанные отношения возникают в процессе финансовой деятельности госу­дарства и муниципальных образований. Объектом данных право-

§ 3. Финансовые правоотношения в области гос. кредита

545

¹ СЗ РФ. 2000. №6. Ст. 764.

² СЗ РФ. 1996. №28. Ст. 3349.

отношений являются финансовые ресурсы государства и финан­совые ресурсы муниципальных образований.

Еще С.Ю. Витте определял финансы как «...всю совокупность государственного имущества и вообще состояние всего государст­венного хозяйства. В смысле всей совокупности материальных средств, имеющихся в распоряжении государства, — его доходов, расходов и долгов»¹.

Отличительные черты финансовых правоотношений, возникав ющих в сфере государственного кредита:

обязательное участие государства (в том числе в лице уполно­моченных органов) в качестве субъекта отношений по госкредиту (займу);

денежные средства, взятые взаймы в отношениях по государ­ственному кредиту, поступают в распоряжение органов государ­ственной власти и используются на публичные^ социально значи­мые цели, т.е. госкредит (займ) не имеет, как правило, конкретного целевого характера;

привлеченные денежные средства представляют дополнитель­ные (специальные) финансовые ресурсы для погашения бюджет­ного дефицита, т.е. поступают в бюджетный фонд;

источником погашения государственных займов служат сред­ства государственного бюджета или новые займы;

посредством госкредитных отношений государство осущест­вляет функции по бюджетному и денежно-кредитному регулиро­ванию, относящиеся к его исключительным полномочиям по ре­ализации государственного суверенитета;

госкредиты и займы гарантируются всем имуществом государ­ства, так как средством обеспечения государственных долговых обязательств служит все имущество, находящееся в собственнос­ти государства и составляющее государственную казну;

государственный заем (кредит) по сути не может быть не ис­полнен, поскольку заемщик (государство) обладает исключитель­ным правом эмиссии денег.

Указанные признаки характерны и для муниципального кре­дита (за исключением только как правило целевого характера му­ниципальных займов).

Все приведенные сущностные черты государственного кредита позволяют не только отличить его от банковского кредита, но и

' Витте С.Ю. Конспект лекций о народном государственном хозяйстве. СПб., 1912. С. 416.

18-941

546 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

отличить возникающие в этой сфере финансовые правоотноше­ния от гражданских правоотношений.

К сфере государственного кредита относятся отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными органи­зациями, а в некоторых случаях и Банком России по поводу предоставления кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательст­вам субъектов Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финан­совых ресурсов государства и носящие имущественный (де­нежный) характер. Это как раз и является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.

В области муниципального кредита соответствующие правоот­ношения складываются по поводу финансовых ресурсов муници­пального образования.

В правоотношениях по госкредиту, как и в других финансо­вых отношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган (как заемщик, кредитор, гарант). Второй стороной отношений могут быть любые субъекты финан­совых правоотношений. Конкретный участник правоотношений по государственному кредиту зависит от вида юридических фак­тов, лежащих в основе их возникновения. Так, субъектами пра­воотношений по государственному внутреннему долгу РФ явля­ются: с одной стороны — государство в лице Правительства РФ как получателя средств, на которое возлагается обязанность воз­врата долга и уплаты процентов по нему; с другой — юридичес­кие и физические лица (кредиторы).

Участниками правоотношений по государственному внешнему долгу являются иностранные государства, международные орга­низации и иные субъекты международного права.

В правоотношении по государственному внутреннему кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган испол­нительной власти субъекта РФ, а при муниципальном кредите — уполномоченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом последнего. Участниками правоотношений в сфере внешнего долга субъекты РФ выступают лишь в случаях заклю­чения соглашений и договоров, в том числе международных о пролонгации и реструктуризации ранее заключенных субъектом РФ долговых обязательств.

§ 3. Финансовые правоотношения в области гос. кредита

547

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в госкредитных правоотношениях закреплено законодательно. На­пример, Конституцией РФ (ст. 75) и БК РФ (гл. 14, 15) устанав­ливается распределение компетенции между представительными и исполнительными органами в сфере государственного кредита. За представительными органами, в частности, Федеральным Со­бранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять по«« литику в отношении государственного внутреннего долга; уста­навливать его верхний предел при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осуществлять контроль за состоя­нием государственного внутреннего долга. Правительство РФ как исполнительный орган власти осуществляет управление государ­ственным долгом РФ; именно на нем лежит обязанность опреде­ления порядка, условий выпуска и размещения долговых обяза­тельств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год (не позднее мая текущего года). Субъектами отношений поми­мо Правительства РФ являются соответствующие органы власти субъектов РФ и местного самоуправления. Эти органы наделены полномочиями по определению собственных долговых обяза­тельств и условий их выпуска.

Субъектами правоотношений по госкредиту в соответствии с действующим законодательством являются также Банк России, Минфин РФ.

Банк России для реализации возложенных на него функций уча­ствует в разработке экономической политики Правительства РФ.

Председатель Банка России либо его заместитель принимают участие в заседаниях Правительства РФ, а также в заседаниях Го­сударственной Думы при рассмотрении законопроектов по вопро­сам экономической, финансовой, кредитной и банковской полити­ки. На Банк России возложена функция по обслуживанию государственного долга РФ, если иное не установлено Правительст­вом РФ¹, Банк России осуществляет операции по размещению дол­говых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам².

' Согласно ст. 23 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России «без взимания комиссионного возна­граждения осуществляет ... операции по обслуживанию государственного долга РФ».

²См. ст. 21, 23 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

18'

548 Глава 22. Правовые основы государственного и муниципального кредита (долга)

В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России консультирует Минфин России по вопросам графика выпуска государственных ценных бумаг РФ и погашения госдолга России с учетом их воздействия на состояние банковской системы страны и приоритетов единой государственной денежно-кредитной политики. Важно заметить, что Федеральным законом «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)» введено пра­вило о том, что полномочия Банка России по обслуживанию госу­дарственного долга РФ определяются федеральными законами (ст. 23). Ранее же вопросы обслуживания государственного долга регулировались исключительно на основе нормотворческой дея­тельности самого Центрального банка РФ.

В соответствии с БК РФ (ст. 119), Банку России отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. Данная функция должна осуществляться им безвозмездно. Функции генерального агента заключаются в раз­мещении, погашении и выплате доходов в виде процентов по дол­говым обязательствам РФ. Эта функция может выполняться также и другим специализированным финансовым институтом, который в этом случае будет являться самостоятельным участни­ком правоотношений по госкредиту, услуги которого будут опла­чиваться из средств федерального бюджета в пределах определен­ных норм.

Минфин России проводит с участием Банка России государст­венную политику в области эмиссии и размещения госценных бумаг; разрабатывает и реализует единую политику формирова­ния структуры государственных заимствований; регистрирует выпуск ценных бумаг в пределах полномочий, предоставленных в соответствии с законодательством РФ; выступает в установлен­ном порядке в качестве эмитента госценных бумаг, разрабатывает условия выпуска и размещения госзаймов РФ; осуществляет опе­рации по обслуживанию государственного внутреннего и внешне­го долга РФ в порядке, установленном федеральными законами; управляет в установленном порядке государственным внутрен­ним и внешним долгом РФ, а также осуществляет необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации расхо­дов по его обслуживанию.

Минфин России осуществляет необходимые меры по выполне­нию обязательств России по кредитным соглашениям с иностран­ными государствами и международными финансовыми организа­циями, за ним закреплено право представлять (в установленном