Ануфриева. Учебник ответственный редактор Заслуженный юрист рф, доктор юридических наук, профессор К. А. Бекяшев Изданние четвертое
 Скачать 6.75 Mb.
|
|
Международная организация — это объединение государств, созданное в соответствии с международным правом и на основе международного договора, для осуществления сотрудничества в политической, экономической, культурной, научно-технической, правовой и иных областях, имеющее необходимую для этого систему органов, права и обязанности, производные от прав и обязанностей государств, и автономную волю, объем которой определяется волей государств-членов. Некоторые российские и зарубежные авторы (Т. Н. Нешатаева, О. А. Сафина, АН. Талалаев, АС. Фещенко, Е. А. Шибаева, В. М. Шу- милов, П. Хей, П Д. Боуэт, Г. Хэкворт, И. Кунц и др) счита- § 2. Понятие и классификация международных организаций ют, что ряд организаций, например ЕС, международные кредитно-финансовые организации (МБРР, МВФ и др, обладают наднациональной компетенцией. Такая точка зрения представляется ошибочной. Во-первых, она противоречит основам международного права, поскольку над государствами — первичными субъектами этого права нет и не может быть верховной власти. Во-вторых, наделение ряда организаций управленческими функциями не означает передачу им части суверенитета государств или их суверенных прав. Международные организации не обладают суверенитетом и обладать им не могут. В-третьих, обязательность непосредственного исполнения государствами-членами решений международных организаций основывается на положениях учредительных актов и не более. В-четвертых, ни одна международная организация не вправе вмешиваться во внутренние дела государства без согласия последней, ибо иное означало бы грубое нарушение принципа невмешательства во внутренние дела государства с вытекающими для такой организации негативными последствиями. В-пятых, обладание наднациональной организацией полномочиями (как полагает Т. Н. Нешатаева) на создание действенных механизмов контроля и принуждения к соблюдению обязательных правил является всего лишь одним из качеств правосубъектности организации. И поэтому неслучайно учредительный акт (устав, конвенция и т. дни одной организации не содержит даже намека на наднациональный характер такой организации. Любая международная межправительственная организация (даже ООН всего лишь вторичный субъект международного права и не может нив коей мере конкурировать с государствами, а тем более управлять или командовать ими. Любая международная организация должна обладать, по крайней мере, следующими шестью признаками. Создание в соответствии с международным правом Этот признак, по существу, имеет решающее значение. Любая международная организация должна быть создана на правомерной основе. В частности, учреждение любой организации не должно ущемлять признанные интересы отдельного государства и международного сообщества в целом. Учредительный документ организации должен соответствовать общепризнанным принципами нормам международного права, и прежде всего принципам Согласно ст. 53 Венской конвенции оправе договоров между государствами и международными организациями или международными организациями г. императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонения от которой недопустимы и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же ха- рактер. Если международная организация создана неправомерно или ее деятельность противоречит международному праву, то учредительный акт такой организации должен быть признан ничтожными действие его прекращено в кратчайший срок. Международный договорили любое из его постановлений недействительны исполнение связано с ка- ким-либо действием, являющимся согласно международному праву неправомерным Глава Право международных организаций. Учреждение на основе международного договора. Как правило, международные организации создаются на договора (конвенции, соглашения протокола и т. д. Объектом такого договора является поведение субъектов (сторон договора) и самой международной организации. Сторонами учредительного акта являются суверенные государства. Однако в последние годы полноправными участниками международных организаций являются также межправительственные организации. Например, Европейский союз является полноправным членом многих международных рыболовных организаций. Международные организации могут быть созданы в соответствии с резолюциями других организаций, имеющих более общую компетенцию. Так, в соответствии с резолюциями Совета ФАО созданы Комиссия по рыболовству в Индийском океане, Комитет по рыболовству в Центрально-Восточной Атлантике. В данном случае резолюция ФАО характеризуется не только как акт международной организации, но и как специфическая форма межгосударственного соглашения и, следовательно, является учредительным актом международных организаций. Все созданные таким образом международные организации имеют организационную структуру, присущую межправительственным организациям. Осуществление сотрудничества в конкретных областях деятельности. Международные организации создаются для координации усилий государств в той или иной Международные организации призваны объединять усилия государств в политической (ОБСЕ), военной (НАТО, научно-технической (Европейская организация ядерных исследований, экономической (ЕС), валютно-финансовой (МБРР. социальной (МОТ) и во многих других областях. Вместе стем ряд организаций уполномочен координировать деятельность государств практически во всех областях (ООН, СНГ и др.). Международные организации становятся посредниками между госу- дарствами-членами. Государства зачастую передают в организации для обсуждения и решения наиболее сложные вопросы международных отношений. Международные организации как бы оттягивают на себя значительное количество вопросов, по которым до этого отношения между государствами имели непосредственный двусторонний или многосторонний характер. Однако нелюбая организация может претендовать на равное с государствами положение в соответствующих областях международных отношений. Любые правомочия таких организаций являются производными от прав самих государств. Наряду с другими формами международного общения (многосторонние консультации, конференции, совещания, семинары и т. д) международные организации выступают в качестве органа сотрудничества по специфическим проблемам международных отношений. Наличие соответствующей организационной структуры. Этот признак является одним из важных признаков наличия международной организации. Он как бы подтверждает постоянный характер организации И Теория международного права. С. 343. § 2. Понятие и классификация международных организаций и тем самым отличает ее от многочисленных других форм международного сотрудничества. Межправительственные организации имеют штаб-квартиры, членов в лице суверенных государств и необходимую систему главных и вспомогательных органов. Высшим органом является сессия, созываемая один разв год (иногда один разв два года. Исполнительными органами являются советы. Административный аппарат возглавляет исполнительный секретарь (генеральный директор. Все организации имеют постоянные или временные исполнительные органы с различным правовым статусом и компетенцией. Наличие прав и обязанностей организации Выше подчеркивалось, что права и обязанности организации производны от прав и обязанностей государств-членов. От сторон и только от сторон зависит, что данная организация обладает именно таким (а не иным) комплексом прав, что на нее возложено выполнение данных обязанностей. Ни одна организация без согласия государств-членов не может предпринять действий, затрагивающих интересы своих членов. Права и обязанности любой организации в общей форме закреплены в ее учредительном акте, резолюциях высших и исполнительных органов, в соглашениях между организациями. Эти документы закрепляют намерения государств-членов, которые далее должны быть имплементированы соответствующей международной организацией. Государства вправе запретить организации предпринять те или иные действия, и организация не может превысить свои полномочия. Например, ст. 3 (5 С) Устава МАГАТЭ запрещает агентству при выполнении своих функций, связанных с предоставлением помощи своим членам, руководствоваться политическими, экономическими, военными или иными требованиями, несовместимыми с положениями Устава этой организации. Самостоятельные международные права и обязанности организации Речь идет об обладании международной организацией автономной волей, отличной от воль государств-членов. Этот признак означает, что в пределах своей компетенции любая организация вправе самостоятельно избирать средства и способы выполнения прав и обязанностей, возложенных на нее государствами-членами. Последним в известном смысле неважно, каким образом организация реализует порученные ей мероприятия или уставные обязанности в целом. Именно сама организация как субъект международного публичного и частного права вправе избрать наиболее рациональные средства и методы деятельности. В этом случае государства-члены осуществляют контроль затем, правомерно ли организация использует свою автономную волю. Таким образом международная межправительственная организация это добровольное объединение суверенных государств или международных организаций, созданное на основе межгосударственного договора или резолюции международной организации общей компетенции для координации деятельности государств в конкретной области сотрудничества, имеющее соответствующую систему главных и вспомогательных органов, обладающее автономной волей, отличной от воль ее членов С. А Мирное использование атомной энергии. МС Глава XL Право международных организаций 3. Правосубъектность международных организаций Международная организация не может рассматриваться как простая сумма государств-членов или даже каких коллективный уполномоченный, выступающий от имени всех. Для того чтобы выполнить свою активную роль, организация должна обладать особой правосубъектностью, отличающейся от простого суммирования правосубъектности ее членов. Только при такой предпосылке проблема воздействия международной организации на ее сферу имеет какой-либо смысл 1 Правосубъектность международной организации включает следующие четыре элемента а) правоспособность, т. с. способность иметь права и обязанности б) дееспособность, т. с. способность организации своими действиями осуществлять права и обязанности в) способность участвовать в процессе международного правотворчества; г) способность нести юридическую ответственность за свои действия. Одним из главных атрибутов правосубъектности международных организаций является наличие у них собственной воли, позволяющей ей непосредственно участвовать в международных отношениях и успешно осуществлять свои функции. Большинство российских юристов отмечают, что межправительственные организации обладают автономной волей. Без своей собственной воли, без наличия определенного комплекса прав и обязанностей международная организация не могла бы функционировать нормально и выполнять не нее задачи. Самостоятельность воли проявляется в том, что после того как организация создана государствами, она (воля) представляет собой уже новое качество по сравнению с индивидуальными волями членов организации. Воля международной организации не есть сумма воль государств-чле- нов, равно как не есть слияние их воль. Эта воля обособлена и от воль других субъектов международного права. Источником воли международной организации является учредительный акт как продукт согласования воль государств-учредителей 3 Уругвайский юрист Э. Аречага что организации имеют свою собственную правосубъектность ив международном плане занимают самостоятельные и независимые от государств-членов позиции. Еще в 1949 г. Международный суд пришел к заключению, что ООН является субъектом международного права. Суд справедливо подчеркнул, что признание за ООН качества международного права не означает признание ее государством, каковым она никоим образом не является, или утверждение, что она обладает такими же, как и государства, правосубъектностью, правами и обязанностями. И уж тем более ООН не является неким «сверхгосударством», чтобы под этим ни подразумевалось. ООН представляет собой субъект международного права и способна обладать международными правами и обязанностями, атак- же она способна утверждать свои права путем выдвижения междуна- В Функции международной организации. МС. Малинин С.А. О правосубъектности международных организаций. С. Международные организации 1994. С. 28 Аречага Э Современное международное право. МС. Правосубъектность международных организаций 293 родно-правовых требований. В ряде учредительных актов межправительственных организаций прямо указывается на то, что организации являются субъектами права. Например, в Уставе Объединенного института ядерных исследований от 23 сентября 1965 г. сказано Институт в соответствии со статусом межправительственной организации обладает международной правосубъектностью (ст. Каждая международная организация обладает только ей приписанным объемом правосубъектности, и пределы такой субъектности определены прежде всего в учредительном акте. Организация не может совершать иные действия, чем те, которые предусмотрены в ее уставе и других документах (например, в правилах процедуры и резолюциях высшего ор- гана). Наиболее важными чертами правосубъектности международных организаций являются следующие качества. Признание качества международной личности со стороны субъектов международного права Сущность данного критерия заключается в том, что государства-члены и соответствующие международные организации признают и обязуются уважать права и обязанности соответствующей межправительственной организации, их компетенцию, круг полномочий, наделять организацию и ее сотрудников привилегиями и иммунитетом и т. д. Согласно учредительным актам все межправительственные организации являются юридическими лицами. Государства-члены наделяют их праводееспособностью в таком объеме, в каком это необходимо для выполнения их функций. Рассматриваемая черта межправительственных организаций довольно рельефно проявляется с помощью института представительства. В учредительных актах таких организаций подчеркивается, что каждая из договаривающихся сторон представлена в организации соответствующим количеством делегатов. О признании за межправительственными организациями (МПО) качества международной личности со стороны других международных организаций свидетельствует факт участия ряда межправительственных организаций более высокого ранга в работе МПО (например, ЕС является членом многих МПО). Следующим фактором является заключение межправительственными организациями между собой соглашений общего (например, о сотрудничестве) или конкретного характера (о выполнении отдельных мероприятий. Правоспособность на заключение таких договоров предусмотрена в ст. 6 Венской конвенции оправе договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г. Наличие обособленных прав и обязанностей Этот критерий правосубъектности межправительственных организаций означает, что организации обладают такими правами и обязанностями, которые отличны от прав и обязанностей государств и могут быть осуществлены на международном уровне. Например, в Уставе ЮНЕСКО перечислены следующие обязанности организации а) способствование сближению и взаимному пониманию народов путем использования всех имеющихся средств ин- International Court of Justice. Reports. 1949. P. 178—179. 294 Глава Право международных организаций формации б) поощрение развития народного образования и распространения культуры в) помощь в увеличении и распространении знаний. Право на свободное своих функций. Каждая межправительственная организация имеет учредительный акт (в форме конвенций, уставов или резолюций организации с более общими полномочиями, правила процедуры, финансовые правила и другие документы, формирующие внутреннее право организации. Чаше всего при выполнении своих функций межправительственные организации исходят из подразумеваемой компетенции. При выполнении своих функций они вступают в определенные правоотношения с государствами-нечленами. Например ООН обеспечивает, чтобы государства, которые не являются членами, действовали в соответствии с принципами, изложенными в ст. Устава, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности. Самостоятельность межправительственных организаций выражается в реализации предписания норм, составляющих внутреннее право этих организаций. Они вправе создавать любые вспомогательные органы, которые необходимы для выполнения функций таких организаций. Межправительственные организации принимать правила процедуры и другие административные правила. Организации имеют право лишить голоса любого члена, имеющего задолженность по взносам. Наконец, межправительственные организации потребовать у своего члена объяснения, если он не выполняет рекомендации по проблемам их деятельности. Право на заключение договоров. Договорную правоспособность международных организаций можно о гнести к числу главных критериев международной так как одну из характерных черт субъекта международного права составляет способность к выработке норм международного права. В порядке реализации своих полномочий договоры межправительственных организаций имеют публично-правовой, частноправовой или смешанный характер. В принципе, каждая организация может заключать международные договоры, что вытекает из содержания Венской конвенции оправе договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. В частности, в преамбуле этой Конвенции сказано, что международная организация обладает такой правоспособностью заключать договоры, которая необходима для выполнения ее функций и достижения ее целей. Согласно ст. 6 данной Конвенции правоспособность международной организации заключать договоры регулируется правилами этой организации. В учредительных договорах одних организаций (например, НАТО. ИМО) не содержатся положения о полномочиях на заключение договоров или участие в них. В таких случаях применяются правила подразумеваемой компетенции. В уставах других организаций в четкой форме закрепляются полномочия на заключение международных договоров. Так, ст. 19 Устава ЮНИДО уполномочивает генерального директора от имени этой организации заключать устанавливающие соответствующие взаимоотношения с другими организациями системы ООН и другими межправительственными и правительственными организа- § 3. Правосубъектность международных организаций 295 циями. Конвенция об ИНМАРСАТ предусматривает право этой организации заключать соглашения с государствами и международными организациями (ст. По своей правовой природе и юридической силе договоры международных организаций не отличаются от соглашений, заключенных между первичными субъектами международного права что прямо отмечено в ст. 3 Венской конвенции оправе международных договоров г. Таким образом, по справедливому мнению Т. М. Ковалевой, международный характер договоров, заключаемых межгосударственными организациями, определяется следующими факторами 1) стороны таких соглашений являются субъектами международного права 2) предмет регулирования входит в сферу международных отношений 3) устанавливаемые такими договорами нормы, определяющие права и обязанности сторон, входят в систему норм международного права 4) процедура заключения таких соглашений в основном соответствует процедуре, установленной международным правом для международных соглашений, а существо данного процесса есть согласование воль субъектов международного права 5) вопросы, возникающие в связи с осуществлением таких договоров, не подпадают под действие национального права государства, если только в самом договоре не предусмотрено иное. Участие в создании норм международного права Правотворческий процесс международной организации включает деятельность, направленную на создание правовых норма также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Следует особо подчеркнуть, что никакая международная организация, в том числе и универсальная (например, ООН, ее специализированные учреждения, не обладает «законодательными» полномочиями. Это, в частности, означает, что любая норма, содержащаяся в принятых международной организацией рекомендациях, правилах и проектах договоров, должна быть признана государством, во-пер- вых, как международно-правовая норма, во-вторых, как норма, обязательная данного государства. Правотворчество международной организации не является беспредельным. Объем и вид правотворчества организации строго определены в ее учредительном договоре. Поскольку устав каждой организации индивидуален, то объем, виды и направления правотворческой деятельности международных организаций отличаются друг от друга. Конкретный объем полномочий, предоставленных международной организации в области правотворчества, можно выяснить только на основе анализа ее учредительного акта. В международно-правовой литературе высказаны две точки зрения относительно оснований для правотворческого процесса международной организации. Одни авторы полагают, что международная организация вправе разрабатывать и утверждать нормы права даже в том случае, если об этом нет конкретных указаний в ее учредительном акте. Другие считают, что правотворческие способности международной организации должны базироваться на ее учредительном акте. Иными словами, если международная организация не наделена уставом право Т. М Правотворчество межгосударственных организаций и его виды. Калининград, 1999. С. 23. 296 Право международных организаций творческими функциями, то она не заниматься ими. Так, по мнению К. Скубишевского, для того чтобы организация могла одобрять нормы права иные, чем нормы внутреннего права, она должна иметь для этого явные полномочия, содержащиеся все уставе или вином договоре, заключенном Примерно такой же позиции придерживается П. Радойнов. По его мнению, к зации нельзя подходить с позиции подразумеваемой компетенции, поскольку эта концепция может привести к ревизии учредительного акта. П. Радойнов считает, что возможности и пределы правотворчества должны быть обозначены в уставе международной организации 2 Анализ правотворческой международной организации показывает, что первая группа авторов придерживается более реальной позиции. Например, в уставах многих организаций не содержатся положения о правомочии их одобрять нормы международного права. Однако они принимают активное участие на всех стадиях правотворческого процесса. Другое дело, и данное обстоятельство необходимо особо подчеркнуть, международные организации не обладают равными возможностями (точнее, компетенцией) участвовать в формировании международ- но-правовых норм. Правотворческая деятельность международных организаций всегда носит специальную направленность и должна полностью согласовываться с целями такой организации. Конкретные формы и степень участия международной организации в нормотворческом процессе в конечном итоге зависят от выполняемых ею функций. Важно выяснить, всели международные организации обладают пра- вотворческими полномочиями. Для этого необходимо рассмотреть стадии правотворчества вообще и международных организаций в особенности. Далее следует ответить на вопрос, какие международные организации обладают правотворчеством. Если исходить из постадийности пра- вотворчества, то правосознанием обладают международные организации, коллективы ученых, отдельные специалисты. Одним из главных критериев возможности правотворчества международных организаций является их правосубъектность. Международные неправительственные организации обладают международной правосубъектностью и поэтому не могут одобрять нормы международного права. Однако отрицать роль этих организаций в международных отношениях и наличие определенного минимума правовых элементов, дающих возможность действовать этим организациям значит игнорировать объективные факты. С другой стороны, отождествлять эти организации с межправительственными их в качестве субъектов международного права, по крайней мере, нереалистично. Г. Тункин отмечает, что соответствующие проекты документов таких организаций занимают в отношении процесса нормообразования в общем тоже место, что и доктрина международного К organizaji Poznan, 1965. S. 178. Радойнов Правотворческие функции на международной организации. София. С. 84. Тункин Г. И Теория международного права 1970. С. 214. § 3. Правосубъектность международных организаций 297 Правотворчеством в полном объеме, те. включая и стадию право- создания, обладают только те международные организации, которые могут вырабатывать правовые нормы, усовершенствовать или изменять их. Правотворчество международной организации только в том случае, если оно направлено на прогрессивное развитие международного права. Это вытекает из положений Устава ООН, в частности преамбулы, ст. 1 и 13. Непременным условием правотворческой деятельности международной организации является и то, что вырабатываемые таким образом нормы должны соответствовать императивным нормам, общепризнанным принципам общего международного права. Таким образом, можно сделать ряд выводов о правотворчестве международных организаций 1) правотворчество международной организации правомерно только в том случае, если оно направлено на прогрессивное развитие международного права 2) правотворчество в полном объеме присуще только тем международным организациям, которые обладают международной правосубъектностью 3) международные организации обладают правотворчеством в таком объеме и направлении, как это предусмотрено в их учредительных актах. В процессе создания норм, регулирующих отношения между государствами, международная организация может выступать в различных ролях. В частности, на начальных фазах правотворческого процесса международная организация может а) быть инициатором, выступающим с предложением о заключении определенного межгосударственного договора б) выступать как автор проекта текста подобного договора в) созвать в дальнейшем дипломатическую конференцию государств с целью согласования текста договора г) сама сыграть роль такой конференции, осуществляя согласование текста договора и его утверждение в своем межправительственном органе д) после заключения договора выполнять функции депозитария е) пользоваться определенными полномочиями в области интерпретации или пересмотра договора, заключенного при ее участии. Международные организации играют значительную роль в формировании обычных норм международного права. Решения этих организаций содействуют зарождению, становлению и прекращению норм обычая. Таким образом, содержание правотворчества международной организации может иметь различные формы от участия во вспомогательном процессе до создания самой организацией правовых предписаний, обязательных для государств-членов, а в некоторых случаях даже для государств нечленов организации. Методом правотворчества международной организации является совокупность ее правовых действий, направленных на создание норм права. Разумеется, не всякие правовые действия международной организации суть правотворчество. Далеко не всякое правило, устанавливаемое международной организацией, можно считать нормой международного права. Нормой международного права можно считать правило, которое следующим требованиям 1) регулирует отношения между субъектами международного права 2) является обязательным для субъектов международного права 3) носит общий характер, те. не 298 Глава Право организаций раничено конкретным адресатом и конкретными ситуациями. Нормо- установительными не являются исполнительные соглашения, заключаемые международными организациями, т. с. такие, которые углубляют правовые нормы, закрепленные в учредительном договоре. Право обладать привилегиями и иммунитетами Без привилегий и иммунитетов невозможна нормальная практическая деятельность любой международной организации. В одних случаях объем привилегий и иммунитетов определяется специальным соглашением, а в других национальным законодательством. Однако в общей форме право на привилегии и иммунитеты закрепляется в учредительном акте каждой организации. Так, ООН пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей (ст. 105 Устава. Имущество и активы Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР), где бы они ни находились и кто бы ни являлся их держателями, обладают иммунитетом от обыска, конфискации, экспроприации или любой иной формы изъятия или отчуждения путем исполнительных или законодательных действий (ст. Соглашения об учреждении ЕБРР). Более детально объем привилегий и иммунитетов той или иной организации определяется в соглашениях о штаб-квартире, об учреждении представительств на территории государств или при других организациях. Например, Соглашение между РФ и ООН об учреждении в России объединенного представительства ООН определяет, что ООН, ее фонды и активы, где бы и в чьем бы распоряжении они ни находились, пользуются иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда Организация сама определенно отказывается от иммунитета. Помещения Представительства ООН неприкосновенны. Соответствующие власти РФ не вступают в помещения Представительства для исполнения ка- ких-либо служебных обязанностей иначе как с определенно выраженного согласия главы Представительства и наим или его условиях. Архивы Представительства. ООН и вообще все документы, принадлежащие им, где бы ив чьем бы распоряжении они ни находились, неприкосновенны. Представительство и ООН, их активы, доходы и другое имущество освобождаются от всех прямых налогов, сборов и пошлина также от таможенных сборов, импортных или экспортных запрещений при ввозе и вывозе предметов для служебного пользования и собственных изданий. Лица, оказывающие услуги от имени ООН, не подлежат судебной ответственности за сказанное или написанное и за все действия, совершенные ими при осуществлении программ ООН или других связанных сними мероприятий. Должностные лица и лица, приглашенные Объединенным институтом ядерных исследований, пользуются в Российской Федерации следующими привилегиями и иммунитетами а) не подлежат судебной и административной ответственности за все действия, совершенные при исполнении ими своих служебных обязанностей (этот иммунитет продолжает предоставляться после окончания срока службы в Организации б) освобождаются от государственных служебных повинностей; в) освобождаются от уплаты подоходного налога с физических лиц с доходов, получаемых в Организации г) освобождаются от ограничений по иммиграции и от регистрации в качестве иностранцев имеют § 3. Правосубъектность международных организаций право без уплаты таможенных платежей ввезти свою мебель, предметы домашнего и личного обихода при первоначальном занятии должности в Российской Федерации. Положения пунктов б, гид применяются к членам семьи должностного лица, проживающим вместе с ним. Однако привилегии и иммунитеты предоставляются соответствующим лицам в интересах организации, а не для их личной выгоды. Высшее должностное лицо (генеральный секретарь, генеральный директор и т. д) имеет право и обязанность отказаться от иммунитета, предоставленного какому-либо лицу, в тех случаях, когда иммунитет препятствует отправлению правосудия и от него можно отказаться без ущерба для интересов организации. Любая организация не может ссылаться на иммунитет во всех случаях, когда она по своей инициативе вступает в гражданские правоотношения в стране пребывания. В Соглашении между Российской Федерацией и Объединенным институтом ядерных исследований о местопребывании и об условиях деятельности института в Российской Федерации 1995 г. отмечается, что эта Организация пользуется иммунитетом от любой формы судебного вмешательства, кроме случаев, когда она сама определенно отказывается от иммунитета в каком-либо конкретном случае. Однако Организация не пользуется иммунитетом в отношении предъявленного ей а) гражданского иска в связи с причиненным на территории России ядерным ущербом б) гражданского иска третьей стороны в возмещении ущерба в связи с происшествием, вызванным в Российской Федерации транспортным средством, принадлежащим Организации или эксплуатируемым от ее имени в) гражданского иска в связи со смертью или увечьем, вызванным в Российской Федерации действием или бездействием со стороны Организации или члена ее персонала г) исков, предъявляемых лицами, нанятыми Организацией в Российской Федерации на условиях почасовой оплаты, в связи с невыполнением либо ненадлежащим выполнением Организацией заключенных с такими лицами трудовых договоров. Право на обеспечение выполнения норм международного права Наделение международных организаций полномочиями по обеспечению выполнения норм международного права свидетельствует о независимом характере организаций по отношению к государствам-членам и является одним из важных признаков правосубъектности. При этом основными средствами являются институты международного контроля и ответственности, включая применение санкций. Контрольные функции осуществляются двумя способами путем представления докладов государствами-членами и наблюдением и обследованием контролируемого объекта или ситуации на месте 1 Наиболее распространенной формой контроля является представление докладов государствами-членами. Например, Устав ЮНЕСКО обязывает каждое государство-член представлять Организации в те сроки ив той форме, которые определяет Генеральная конференция, доклады, Подробнее см Р. М Контроль в современном международном праве. Казань, 2003. С. 17. 300 Глава XI ! организаций содержащие сведения о положениях и статистических данных, касающихся его учреждений и деятельности в области образования, науки и культуры, а также о рекомендаций и конвенций Генеральной конференции (ст. Устав МАГАТЭ предусматривает особый институт контроля — систему гарантий (ст. XII). Под такой контроль ставятся все ядерные объекты по проектам, осуществляемым с помощью МАГАТЭ. Основными формами контроля являются анализ МАГАТЭ информации и отчетов, получаемых от государств, наблюдение и инспекция силами МАГАТЭ на местах. Международно-правовые которые могут применяться международными организациями, можно подразделить на две группы: а) санкции, осуществление которых допустимо всеми международными организациями б) санкции, полномочия на осуществление которых имеют строго определенные организации. К санкциям первой в частности относятся приостановление членства в организации исключение из организации отказ в членстве исключение из международного общения по определенным вопросам сотрудничества. Применение санкций, отнесенных ко второй группе, зависит отце- лей, выполняемых данной организацией. Например Безопасности ООН в целях поддержания или восстановления международного мира и безопасности вправе применять принудительные действия воздушными, морскими или сухопутными силами. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов ООН (ст. 42 Устава В случае грубого нарушения правил эксплуатации ядерных объектов МАГАТЭ вправе применять так называемые коррективные меры, вплоть до выдачи предписания о приостановке эксплуатации такого объекта. Межправительственным организациям предоставлено право принимать непосредственное участие в разрешении споров, возникающих у них с международными организациями и государствами. При разрешении споров они вправе прибегнуть к тем же мирным средствам разрешения споров, какие обычно используют первичные субъекты международного права — суверенные. Международно-правовая ответственность. Выступая как самостоятельные образования, международные организации являются субъектами международно-правовой Международные организации, например, должны нести ответственность за противоправные действия своих должностных лиц. Ответственность организаций может наступить в случае ими привилегиями и иммунитетами. Следует что политическая ответственность может наступить в случае нарушения организацией своих функций, невыполнения соглашений, заключенных с другими организациями и государствами, за вмешательство во внутренние дела субъектов международного права. Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие § 4. Членство в международных организациях небесные тела 1967 г. за деятельность международной организации в космосе устанавливает солидарную ответственность такой организации и государств — членов организации, но участников Договора (ст. Конвенция о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г. конкретизирует данную норму Договора. Если какая-либо международная межправительственная организация ответственна за ущерб, то она и те из ее государств-членов, которые являются участниками Конвенции, несут солидарную ответственность. Однако при этом должны быть соблюдены следующие два условия: а) любая претензия о компенсации за такой ущерб предъявляется впер- вую очередь этой организации б) если организация в течение шести месяцев не выплатила компенсацию за такой ущерб, то только в этом случае государство-истец может поставить вопрос об ответственности государств — членов этой организации за уплату этой суммы. Материальная ответственность организаций может возникнуть в случае нарушения законных прав своих сотрудников, экспертов, перебора денежных сумм и т. д. Они также обязаны нести ответственность перед правительствами, где их штаб-квартиры, за противоправные действия, например за необоснованное отчуждение земли, неуплату коммунальных услуг, нарушение санитарных норм и т. д 4. Членство в международных организациях Как правило, в учредительных актах организаций содержатся следующие положения о категориях членов и критерии вступления и выхода из этих организаций. Категории членов в международных организациях Для западной доктрины характерно разделение членов международных организаций на две категории полноправные и неполноправные члены. К полноправным, по их мнению, относятся государства, а к неполноправным — не- самоуправляемые территории и даже некоторые суверенные государства. Российские юристы выступают за ликвидацию института ассоциированных членов как несовместимого с Декларацией ООН о предоставлении независимости колониальным странами народам от 14 декабря 1960 г участников международной организации на полноправных и неполноправных как бы оправдывает легализованное превосходство государств-метрополий над колониями. Международные межправительственные организации объединяют членов одного порядка, они равны друг перед другом. Поэтому классификация членов межправительственных организаций на полноправных и неполноправных противоречит современному международному праву и служит правовой основой для произвола небольшой группы западных государств. Нельзя считать удачной классификацию членов международных организаций на первоначальные и присоединившиеся. Первоначальными обычно называются государства, которые участвовали на конференции по выработке учредительного акта организации, подписали и ратифицировали его в установленный срок. На английском языке такие государства называются original members. Если следовать переводу как первоначальные члены, то синонимами термина первоначальный являются такие слова, как главный, основ 302 Глава Право организаций ной, стержневой Отсюда можно предположить, что первоначальный член означает главный, решающий, а все остальные члены должны действовать под их непосредственным руководством или влиянием. Разумеется, классификация членов международных организаций на главных и второстепенных противоречит принципу суверенного равенства государств, принципу, на котором основывается любая межправительственная организация. Неслучайно различная категория членства вообще-то не влечет никаких юридических последствий в области прав, обязанностей и полномочий. В таком случае возникает вопрос, каким же образом именовать членов, которые являются основателями международной организации. На наш взгляд, наиболее удачным может быть перевод с французского языка. Во французском языке для обозначения данной группы членов используется термин origine, что означает возникновение. Таким образом, группу государств, участвовавших при принятии учредительного акта организации и ратифицировавших его в установленном порядке, необходимо именовать как «члены-учредители» (т. с. положившие начало орга- низации). Равным образом нельзя признать удачным определение присоединившиеся другой группы членов организации. Сточки зрения русского языка можно присоединиться к договору, какому-либо предложению, но нельзя присоединиться к международной организации. Слово присоединиться означает стать на чью-либо сторону, разделить чьи-либо взгляды. К международной организации нельзя присоединиться, в нее можно лишь вступить на основе суверенного равенства. Поэтому неслучайно в учредительных документах международных организаций для обозначения данной категории членов применяется словосочетание additional member, а не joining member или addientinnal а не a cote (фр.). По нашему мнению, членов международных организаций, не являющихся государствами-основателями, следует называть просто члены организации. Именно в таком контексте можно использовать значение термина additional Кратко рассмотрим еще одну категорию членов международных организаций, которую называют частичными членами. Суть этой категории членства заключается в том, что государства (или соответствующие международные организации) участвуют в работе конкретного органа межправительственной не являясь членами организации в общепринятом смысле. Такая форма дает возможность организации привлечь в ее работу практически государства, жизненно заинтересованные в решении тех или иных минуя процедуру официального приобретения членства. Поэтому многие организации одобрили соответствующие нормативные акты об учреждении института частичного членства. Например, XVII сессия Конференции ФАО в 1970 г. приняла решение внести поправки в Устав и Общие правила процедуры, стем чтобы разрешить государствам, не являющимся организации, участвовать в работе органов и мероприятиях ФАО не только государствам членам ФАО или ООН, но и государству — члену любого специализиро- § 4. Членство в международных организациях ванного учреждения или МАГАТЭ 1 . Рассматриваемая форма членства широко практикуется в ИМО. Например, государства — нечлены ИМО имеют право участвовать на заседаниях Комитета безопасности на море при обсуждении поправок к международным конвенциям по техническим вопросам морского судоходства (в частности, к таким конвенциям, как МППСС-72, МАРПОЛ-73/78, СОЛАС-74). 2. Условия вступления в организацию Учредительные акты практически всех организаций устанавливают, что прием в члены организации открыт для всех государств, разделяющих принципы этой организации. Как правило, члены организации подразделяются на две категории первоначальные члены и другие члены. Первоначальные члены — это государства, участвовавшие в разработке и принятии учредительного акта организации. Для них устанавливаются несколько более льготные условия вступления. В частности, любой первоначальный член может стать членом организации, сообщив об этом высшему должностному лицу о своем формальном принятии обязательств, вытекающих из учредительного акта такой организации. Другие государства могут быть приняты большинством в две трети голосов. Членами организации могут быть государства, другие международные организации, автономные территории, зависимые территории. В соответствии с общепризнанным принципом международного права — суверенного равенства — любое государство имеет право принадлежать или не принадлежать к международным организациям. В этой связи ограничение в приеме государств в любую организацию является нарушением международного права. Членами организации могут быть другие международные организации. Например, ЕС является членом Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Продовольственной и сельскохозяйственной организации (ФАО) и др. Членами организаций могут быть автономные или зависимые (колониальные) территории. Так, Фарерские острова, Гренландия и Аланд- ские острова посылают в Северный совет собственных депутатов. Депутаты Фарерских островов и Гренландии входят в состав датской делегации, депутаты Аландских островов — в состав финской делегации. Ассоциированными членами, как правило, являются зависимые территории. Например, Британские Виргинские острова, острова и Кайкос в качестве ассоциированных членов входят в Карибское сообщество и Карибский общий рынок. Ряд организаций наряду с общим требованием — строгое соблюдение положений учредительного акта — выдвигают дополнительные требования к претендентам. Так, членами Организации стран — экспортеров нефти (ОПЕК), могут стать только страны, в значительных масштабах экспортирующие сырую нефть. Статус ассоциированного члена может быть предоставлен странам, которые не могут иметь большинства голосов, необходимого для получения статуса полноправного члена (ст. 7 Устава. В Черноморское экономическое сотрудничество другие Юридический ежегодник ООН. 1973. Нью-Йорк, 1975. С. 66. 304 Глава Право организаций (нечерноморские) государства могут вступить только при согласии номорских Членами Международной финансовой Международного валютного фонда, Международной ассоциации развития могут быть только государства — члены Международного банка реконструкции и развития. Права и обязанности членов организации. Анализ учредительных актов и деятельности международных организаций что права и обязанности государств-членов можно объединить в две категории: индивидуальные и коллективные. Любой член организации может обладать индивидуальными правами и обязанностями как партнер такой организации (например, в качестве стороны соглашения о штаб-квартире, соглашения о сотрудничестве) или член организации. По мнению Шермерса и Блоккера, членство в международной организации носит двоякий характер с одной стороны, государства функционируют как отдельные части механизма организации, с другой — являются ее важными партнерами. Таким образом, организация работает на своих членов и со своими членами 1 Как правило, индивидуальные права и обязанности закрепляются в учредительных актах или решениях международной организации. пример, часто организация является депозитарием соглашения. К таким обязанностям относится обязанность каждого члена регулярно платить членские взносы, в определенный срок представлять отчеты о выполнении конвенций или учредительного акта. Коллективные права и обязанности государств-членов закреплены в учредительном акте или резолюциях международных организаций. Такого рода права и обязанности имеют общих адресатов, т. с. обращены ко всем членам или двум и более членам организации, предписывают предпринять совместные действия, затрагивающие интересы всех участников организации. Права и обязанности государств-членов можно объединить в три группы а) права и вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права б) права и обязанности, непосредственно касающиеся участия государств во внутренней текущей деятельности организации в) права и обязанности, связанные с соблюдением основных положений учредительного акта организации. Прекращение членства Проблема выхода из международной организации непосредственно связана с более общим вопросом — порядком денонсации международного договора, являющегося так называемым институциональным документом (т. сна основе которого создается ор- ганизация). В учредительных актах организаций закреплены основном пять способов прекращения членства а) добровольный выход б) автоматический выход в) исключение прекращение существования государства д) ликвидация организации G. and H. Internationa] institutional The Hague/ London Boston, 1995. P. 65. § 4. Членство в международных организациях Уставы практически всех организаций предусматривают возможность добровольного прекращения членства. Впрочем, с правовой точки зрения не имеет значения, содержат ли уставы международных организаций конкретные положения о добровольном выходе. Отсутствие в уставах оговорок о выходе не может служить препятствием добровольного прекращения членства. Основанием одностороннего выхода из организации является принцип суверенного равенства государств, в соответствии с которым любое государство имеет право свободно определять целесообразность пребывания в той или иной организации. Выход из организации сопряжен с выполнением ряда обязательных условий необходимостью письменного заявления о денонсации учредительного акта установлением определенного периода, по истечении которого заявление о выходе вступает в силу установлением периода, начиная со дня вступления учредительного акта в силу, после истечения которого государство-член может возбудить ходатайство о выходе из организации выполнением перед выходом ряда обязательств согласованием условий выхода с организациями более общей компетенции. Автоматический выход является разновидностью добровольного выхода. Его сущность заключается в том, что государство ipso facto в силу сложившихся обстоятельств обязано прекратить членство в организации. Например, любое государство, переставшее быть членом Международного валютного фонда, через три месяца автоматически выбывает из числа членов Международного банка реконструкции и развития. Исключение как вид прекращения членства применяется в качестве санкции ив целях защиты интересов самой организации. Государство, систематически нарушающее уставные положения организации, может быть исключено из организации, если даже устав организации прямо не предусматривает такую возможность. Например, согласно ст. 8 Устава Совета Европы любому члену, серьезно нарушающему нормы о защите прав человека, может быть предложено выйти из Совета. Ассамблея ИНМАРСАТ может принять решение о прекращении членства государства, если найдет, что факт невыполнения обязательства имел место и что это повредило эффективной деятельности Организации (ст. 30 об ИНМАРСАТ). Под прекращением существования государства-члена имеется ввиду правопреемство государств, те. смена одного государства другим. Проблема правопреемства в организации может возникнуть в случае возникновения нового независимого государства, объединения или отделения территории государства. В соответствии с международным правом новое независимое государство не обязано автоматически становиться членом организации в силу исключительно того факта, что в момент правопреемства государств акт организации охватывал территорию, являющуюся объектом правопреемства. Новое независимое государство вправе путем уведомления о правопреемстве установить свой статус (те. быть полным членом или наблюдателем) в отношении любой организации. В случае объединения двух или нескольких государств, как правило, государство-преемник решает, какое государство должно покинуть организацию и кто будет представлять такое сообщество вор- ганизации. 306 Глава XI. Право международных организаций Ликвидация организации означает ipso facto прекращение членства; функционирующие ныне организации могут быть ликвидированы различными способами. Наиболее реальным является выход из нее определенного количества государств. Например, в уставе совета по рыболовству в Средиземном море указано, что эта организация прекращает свою деятельность, если число оставшихся в ней государств будет менее пяти. От прекращения членства следует отличать приостановление членства, хотя они и имеют ряд общих черт. Во-первых, оба являются результатом волевых действий. Во-вторых, при этих действий го- сударство-член фактически не принимает участия в работе организации. В-третьих, прекращение и приостановление членства могут оцениваться как санкции за противоправное поведение. Вместе стем они имеют и особенности. Прекращение членства является процессом завершенным, приостановление — длящимся. После прекращения членства государство может возобновить свое постоянное участие в организации только путем выполнения всех требований, связанных со вступлением вор- ганизацию. Приостановление не требует выполнения существенных процедурных мероприятий. Прекращение членства вступает в силу только тогда, когда государство-член выполнит свои обязательства перед организацией (например, финансовые, имущественные. При приостановлении членства эти обязательства как бы замораживаются на установленный срок. Приостановление членства возможно двумя способами добровольно и принудительно. Любое государство вправе приостановить членство в организации на определенное время. Такой шаг может быть продиктован, например, принятием организацией решения, ущемляющего право данного члена сложившейся ситуацией внутри страны, препятствующей в полной мере участвованию в работе организации, и т. д. Рассматриваемый способ приостановления членства возможен путем уведомления государством исполнительного секретаря (в ряде организаций председателя) организации об этом. При этом не требуется согласия других государств на приостановление членства. Членство может быть приостановлено и принудительным путем в качестве санкции за невыполнение государством своих обязательств или нарушение основных принципов, содержащихся в учредительном акте. Так, если какой-либо член не выполняет своих обязательств перед Европейским банком реконструкции и развития (ЕБРР), то Банк может приостановить его членство решением большинства не менее двух третей управляющих. В период приостановки член теряет все права, кроме права на выход, но за ним сохраняются все его обязательства (ст. 38 Соглашения об учреждении ЕБРР). Приостановление членства может быть полным или частичным (неполным. При полном приостановлении государство лишается права участвовать в работе главных или вспомогательных органов, получать официальные и иные документы организации и т. д. Частичное приостановление членства носит более мягкий характер. Например, государство хотя и допускается для участия в сессиях главных органов, но лишается права голоса § 5. Международные экономические, военные и политические организации 307 |