ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ РОССИИ. Учебник Под общей редакцией дра полит, наук, профессора В. А. Черных Допущено
 Скачать 16.38 Mb.
|
1.10. Вопросы стратегического управления таможенными органамиСущность и основные положения концепции стратегического управления. Этапы стратегического управления. Ключевой задачей развития РФ в настоящее время является переход к модели динамичного и устойчивого экономического роста на базе повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Одним из необходимых условий роста конкурентоспособности экономики и обеспечения устойчивого развития является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, совершенствования методов бюджетирования, переход от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность управления на достижение конкретных целей предопределяет повышение роли и места применения концепции стратегического управления в таможенных органах, а динамичность и неопределенность воздействия факторов внешней среды на функционирование и развитие таможенной службы России обуславливают актуальность использования концепции стратегического управления в регулировании этих процессов. Подходы и технологии стратегического менеджмента, отработанные в коммерческих фирмах, достигших успеха, постепенно внедряются в практику управления государственными органами. С точки зрения стратегического менеджмента стираются границы между коммерческими и некоммерческими организациями, так как большинство приемов и методов успешного стратегического менеджмента коммерческих организаций актуальны и для государственных органов18. Концепция стратегического управления включает в себя несколько элементов. Первый элемент — определение основных целей — охватывает систему целей, включающую миссию, общеорганизационные и специфические цели. Второй элемент — приоритеты распределения ресурсов — затрагивает принципы распределения ресурсов. Третий элемент — правила осуществления управленческих действий — связан с принятием действий, направленных на достижение поставленных целей. В широком смысле стратегическое управление — это такое управление организацией, которое опирается на человеческий потенциал как основу организации, ориентирует производственную деятельность на запросы потребителей, гибко реагирует и проводит своевременные изменения в организации, отвечающие вызову со стороны окружения и позволяющие добиваться конкурентных преимуществ, что в совокупности дает возможность организации выживать в долгосрочной перспективе, достигая при этом своих целей. В узком смысле — Это многоплановый поведенческий процесс, направленный на развитие экономической системы путем разработки и реализации стратегии с учетом факторов внешней среды. Он включает формирование видения и миссии, постановку целей, выработку стратегии, определение необходимых ресурсов и поддерживание взаимоотношений с внешней средой, которые позволяют организации добиваться поставленных целей. Таким образом, стратегическое управление представляет собой по существу способ управления, используемый в условиях: • появления новых, более сложных задач, обусловленных динамичностью и неопределенностью обстановки. Некоторые из этих задач являются оригинальными, поэтому для их решения имеющийся опыт не может быть использован. Эти задачи отличаются большим количеством переменных, сложным характером их зависимостей, наличием случайных факторов, также временным ограничением. Уже сейчас, по некоторым данным, удельный вес подобных задач составляет более половины в общем числе управленческих задач, решаемых в организациях, и имеет тенденцию к росту; • быстрой сменяемости задач и соответствующей реакции организаций по изменению направлений капитальных вложений, организационных форм управления и др.; • высокой цены ошибок от принятия неправильных решений. Особенно это относится к узкоспециализированным организациям; • отсутствия разработанных формализованных схем и процедур решения задач. В задачах управления преобладают качественные (т. е. неопределенные характеристики). Поэтому они могут быть решены с помощью дополнительной информации, получаемой от человека, на основе его интуиции. Объектом стратегического управления рассматривается организация как открытая система. Такая система способна изменять во времени свои параметры, она подвержена воздействию внешней среды и оказывает влияние на эту среду по принципу обратной связи. Главная задача стратегического управления заключается в обеспечении нововведений и организационных изменений в достаточном объеме для адекватной реакции на изменения во внешней среде. Базовым элементом концепции развития является стратегия. В теории стратегического управления существует множество определений стратегии. Наиболее часто цитируется определение, данное А. Д. Чендлером, поскольку оно наиболее полно отражает суть данного понятия. По А. Д. Чендлеру, «стратегия есть определение основных долгосрочных целей и задач организации, принятие курса действий и размещение ресурсов, необходимых для выполнения этих целей». Понятие стратегии прямо связано с жизнеспособностью организации и является инструментом ее развития. В основе стратегического подхода, по определению И. Ансоффа, лежит новая структура конкурентного ландшафта, в которой доминирующей характеристикой становятся не просто изменения, а разрывы, характеризующие скачкообразность переходов от настоящего к будущему. При этом стратегия есть ни что иное, как план построения желаемого будущего организации, определяющий ее взаимодействие с окружающей средой для достижения поставленных целей. Таким образом, стратегия — это генеральный план действий, определяющий приоритеты стратегических задач, ресурсы и последовательность шагов по достижению стратегических целей. В процессе стратегического управления в организации создается иерархия целей, планов и стратегий. На вершине пирамиды находится долгосрочный «стратегический» план, ориентированный на несколько лет вперед, за ним следуют среднесрочные планы на 2—3 года и затем краткосрочные — на ближайший год. Общая стратегия компании также представляет собой пирамиду стратегий, каждая из которых соответствует своему уровню иерархии и принадлежит к определенной функции в деятельности организации, например: финансы, маркетинг, технология. Руководство процессом стратегического управления и ответственность за его результаты возложены на высшее руководство •■организации. Для практической разработки стратегического плана обычно создается специальный отдел или группа, подготовленная для такого рода работы. Процедура руководства процессом управления является сложной, трудоемкой и в высшей степени формализованной. В зависимости от конкретной компании она может занимать 3—8 месяцев. Важная роль при этом отводится системе внедрения и контроля. Алгоритм процесса стратегического управления включает несколько этапов: 1) формирование видения и миссии организации; 2) постановка целей и задач; 3) оценка и анализ внешней среды; 4) управленческое обследование внутренней среды, направленное на выявление сильных и слабых сторон организации; 5) анализ стратегических альтернатив; 6) выбор стратегии; 7) реализация стратегии; 8) оценка стратегии. Анализ среды является исходным элементом процесса стратегического управления, так как он обеспечивает базу для определения видения, миссии и целей организации, а также для выработки стратегии поведения, позволяющей организации осуществить свою миссию и достичь своих целей. Анализ среды предполагает изучение трех ее составляющих: — макроокружения; — непосредственного окружения; — внутренней среды организации. Анализ внешней среды — процесс, посредством которого руководители организации и разработчики стратегического плана контролируют внешние по отношению к организации факторы с целью определения возможностей и угроз для организации. Анализ макроокружения включает изучение влияния экономики, правового регулирования и управления, политических процессов, природной среды и ресурсов, социальной и культурной составляющих общества, науч-но-технического и технологического развития общества, инфраструктуры ит. п. Непосредственное окружение анализируется по следующим основным направлениям: покупатели, поставщики, конкуренты, рынок рабочей силы, продукты-заменители. Технологии и инструменты, используемые для анализа факторов внешней среды: — PEST — анализ (анализ дальней среды); — SWOT — анализ; — модель 5-ти сил конкуренции по Портеру; — построение карт стратегических групп конкурентов. Внутренняя среда организации представляет собой совокупность всех внутренних факторов организации, которые определяют процессы ее жизнедеятельности. Управленческое обследование — это методичная оценка функциональных зон организации, предназначенная для: — оценки действующих стратегий; — анализа использования потенциала организации; — сравнительного анализа конкурентных преимуществ; — выявления сильных и слабых сторон; — определения стратегических задач. Анализ внутренней среды позволяет определять возможности и потенциал, на который может рассчитывать организация в конкурентной борьбе в процессе достижения своих целей, лучше уяснить цели организации, более верно сформулировать видение и миссию, т. е. определить смысл и ключевые направления деятельности фирмы. При этом важно помнить, что организация не только производит продукцию для внешних потребителей, но и обеспечивает возможность существования своим сотрудникам, предоставляя им работу, возможность участия в прибылях, обеспечивая их социальными гарантиями, и т. п. Основные методы и технологии, применяемые для анализа внутренней среды: — стратегический SNW-анализ внутренней среды (ресурсов); — составление профиля среды; — матрица SWOT- анализа; — матрица возможностей и матрица угроз; — модель McKensey «7s». Основным инструментом является матрица СВОТ (англ. 8>¥ОТ)-анализа, объединяющая анализ внешней и внутренней среды организации. Применяемый для анализа среды метод СВОТ— сила (strength), слабость (weakness), возможности (opportunities) и угрозы (threats) — является широко признанным подходом, позволяющим провести совместное изучение внешней и внутренней среды. Метод СВОТ позволяет установить линии связи между силой и слабостью, которые присущи организации, и внешними угрозами и возможностями. Методология СВОТ предполагает сначала выявление сильных и слабых сторон, а также угроз и возможностей, а затем установление цепочек связей между ними, которые в дальнейшем могут быть использованы для формулирования стратегии организации. Следующим этапом процесса стратегического управления организацией является формулирование видения, миссии и целей организации. Стратегическое видение — это управленческое видение того, какой вид компания должна иметь и к какой позиции она должна стремиться. Ясно сформулированное стратегическое видение — необходимая предпосылка устойчивого стратегического лидерства. Видение необходимо для эффективного руководства и принятия ответственных решений; оно ориентирует компанию на будущее, определяет приоритетные потребности покупателей и виды деятельности, а также долгосрочную конкурентную позицию компании. Выбор направления развития начинается с поиска ответов на три вопроса: куда компания должна идти? как изменится ситуация в отрасли в будущем? как это изменение скажется на положении компании? Миссия организации — понятие, раскрывающее смысл существования организации и определяющее в общем сферу ее деятельности. Существуют различные понимания термина «миссия»: — миссия в широком смысле — это философия и предназначение, смысл существования организации; — миссия в узком смысле — это утверждение относительно того, для чего и по какой причине существует организация, т. е. миссия понимается как утверждение, раскрывающее смысл существования организации, в котором проявляется отличие данной организации от ей подобных. Миссия должна быть официально сформулирована, и о ней должны знать все сотрудники организации. Миссия служит ориентиром, на котором руководители основывают свои решения. Ответственность за формирование миссии лежит на высшем руководстве и не может быть делегирована. В настоящее время не существует каких-либо четких правил, которые следовало бы применять при выработке миссии. Между тем в миссии, как считают многие специалисты, необходимо отразить несколько наиболее существенных моментов, таких как: 1) целевые ориентиры организации (в чем состоит главная цель организации, какие потребности она призвана удовлетворять); 2) сфера деятельности организации (какой продукт предлагается покупателям, на каких рынках предполагается действовать); 3) философия организации (какие ценности исповедует организация, каковы принципы ее деятельности). Алгоритм формулировки миссии и целей представлен на рис. 1.13. На конструирование миссии влияют следующие факторы: — история организации; — влияние заинтересованных групп; — особые преимущества в области конкурентной борьбы; — возможности и угрозы. Цели организации устанавливаются на основе миссии, предпочтениях высшего руководства, позиций, занимаемых организацией на рынке, и др. факторов и отражают желаемое состояние организации (прежде всего, это относится к ее «выходам»), которое следует достичь в ходе использования потенциала.  Таким образом, цель организации представляет собой конкретное состояние отдельных характеристик организации, достижение которых является для нее желательным и на достижение которых направлена ее деятельность. Необходимость выделения целей обусловлена следующим: 1) цель — исходный момент любого управленческого действия; 2) цель — основа построения критериев оценки деятельности организации (а также подразделений и исполнителей). Цели организации должны отвечать следующим требованиям: конкретность, измеримость, достижимость, согласованность, приемлемость, гибкость. На основе результатов, полученных в ходе осуществления анализа внешней и внутренней среды, разрабатывается система стратегий организации, включающая корпоративную стратегию, а также деловые, функциональные и операционные стратегии. Корпоративная стратегия описывает общее направление развития фирмы с разными видами бизнеса и направлена на обеспенение баланса товаров и услуг. Функциональная стратегия разрабатывается функциональными отделами и службами организации и описывает отдельные направления развития фирмы. Выбор стратегии осуществляется на основе применения матричных методов позиционирования, представляющих собой способы позиционирования организации в конкурентной среде, отображаемой на плоскости в виде матричной модели в заданной системе координат, позволяющих выявить рациональную стратегию, соответствующую желаемой позиции организации. Наиболее часто применяют следующие модели: — модель конкуренции М. Портера — используется в случае если предприятие уже имеет конкурентные преимущества, но не ясно за счет чего они достигнуты, в случае замедления роста и стагнации отраслей; — модель И. Ансоффа «продукт-рынок» используется в условиях растущего рынка; — модель «доля рынка — рост рынка», разработанная консалтинговой фирмой Бостон Консалтинг Групп (БКГ); — модель «привлекательность рынка — преимущества в конкуренции», разработанная консалтинговой фирмой Мак-Кинси; — модель «ADL-LC». Стратегические альтернативы — это набор вариантов стратегического развития фирмы, позволяющих достичь стратегических целей организации во всем их многообразии. Выделяют следующие стратегические альтернативы: рост, ограниченный рост, сокращение, сочетание. Ограниченный рост. Для стратегии ограниченного роста характерно установление целей от достигнутого, скорректированных с учетом инфляции. Данная стратегия применяется в зрелых отраслях промышленности со статичной технологией, когда организация в основном удовлетворена своим положением. Это самый легкий, наиболее удобный и наименее рискованный способ действия. Ограниченного роста придерживается большинство организаций. Рост. Стратегия роста осуществляется путем ежегодного значительного повышения уровня краткосрочных и долгосрочных целей над уровнем показателей предыдущего года. Применяется в динамично развивающихся отраслях с быстроизменяющимися технологиями. Выделяют следующие виды роста: 1) внутренний — расширение ассортимента товаров. 2) внешний рост: — вертикальный (приобретение оптовой фирмы-поставщика) — горизонтальный (приобретение одной фирмы другой в однородной отрасли). Сокращение. К стратегии сокращения прибегают, когда показатели деятельности компании продолжают ухудшаться, при экономическом спаде или просто для спасения организации. Уровень преследуемых целей устанавливается ниже достигнутого. Варианты стратегии сокращения 1. Ликвидация — полная распродажа материальных запасов и активов организации. 2. Отсечение лишнего — отделение от себя некоторых подразделений или видов деятельности. 3. Сокращение и переориентация — сокращение части своей деятельности в попытке увеличить прибыли. Сочетание. Стратегия сочетания представляет собой объединение любых из трех стратегий — ограниченного роста, роста и сокращения. Стратегии сочетания придерживаются крупные фирмы, активнодействующие в нескольких отраслях. Процесс реализации стратегии осуществляется по двум основным направлениям — проведение стратегических изменений и стратегическое управление реализацией стратегического плана. Основными функциями управления реализацией стратегии являются: разработка стратегической программы или плана, разработка базовой стратегии, мотивация персонала на осуществление стратегии. Основными компонентами формального планирования и инструментами реализации стратегии являются: тактика, политика, процедура, правило. Тактика представляет собой конкретные краткосрочные стратегии, вырабатывается на уровне руководства среднего звена. Политика представляет собой общее руководство для действий и принятия решений, которое облегчает достижение целей; формируется высшими управляющими на длительный период времени. Процедура описывает действия, которые следует предпринимать в конкретной ситуации (запрограммированное решение, которое исключает необходимость «заново изобретать колесо»). Правило точно определяет, что должно быть сделано в специфической единичной ситуации, и полностью исключает свободу выбора. Управленческие инструменты, применяемые в ходе реализации стратегического плана и контроля за его выполнением, включают: 1) бюджеты; 2) управление по целям; 3) управление по результатам; 4) систему сбалансированных показателей; 5) метод динамического норматива; 6) программно-целевое планирование и т. д. Бюджет представляет собой метод распределения ресурсов, охарактеризованных в количественной форме, для достижения целей, также представленных количественно. Этапы составления бюджета 1. Объявление высшим руководством общих целей фирмы. 2. Подготовка отделами и подразделениями оперативных смет, 3. Проведение высшим руководством анализа и проверки предложений по бюджету. 4. Подготовка итоговых бюджетов, где ведется постатейный учет ресурсов и использования фондов. Управление по целям (МВО) включает следующие этапы процесса (рис. 1.14);  1) определение основных задач и мер, необходимых для достижения целей; 2) установление имеющих определяющее значение взаимосвязей между основными видами деятельности; 3) уточнение ролей и взаимоотношений и делегирование соответствующих полномочий для выполнения каждого вида деятельности; 4) оценка затрат времени для каждой основной операции и подоперации; 5) определение ресурсов, необходимых для каждой операции; 6) проверка сроков и коррекция планов действий. Оценка реализации стратегии предполагает: — сравнение результатов работы с целями; — механизм обратной связи для корректировки стратегии — системность и непрерывность. Внешняя эффективность реализации стратегии отражает уровень соответствия деятельности предприятия требованиям среды и обычно выражается через показатель достижения целей. Внутренняя эффективность стратегии отражает результаты изменений, прошедших в процессах преобразования ресурсов в продукт, и выражается через экономические показатели. Показатели, характеризующие эффективность деятельности в ходе реализации инвестиционного проекта — прибыльность проекта, показатели финансового состояния, рентабельность капитала. При реализации или изменении стратегии руководство всегда должно учитывать ее взаимосвязь со структурой и объединять формирование структуры организации и планирование. Структура основывается на стратегии и должна обеспечивать ее эффективность настолько, насколько это возможно с точки зрения общей ситуации. Стратегические изменения определяются характеристиками существующего и будущего стратегического состояния организации, динамичными изменениями внешней среды. При осуществлении стратегических изменений более предпочтительной является комбинация стилей (административный, партисипативный, демократический) в зависимости от важности и сущности стратегических изменений. Система стратегического управления в таможенных органах Федеральная таможенная служба сегодня находится в стадии реформирования, целью которого является качественное повышение результативности регулирования сферой внешнеэкономической деятельности России, формирование условий стабильной, благоприятной среды для внешней торговли, создание современных и универсальных инструментов таможенного регулирования и контроля. Главными факторами общемирового характера, напрямую влияющими на формирование философии и политики в области таможенного дела, являются: устойчивая тенденция интегрирования различных стран мира в политические и экономические союзы и организации и тенденция глобализации процессов производства, торговли и финансово-экономических процессов. Таможенные институты вынуждены развиваться в постоянно меняющихся условиях современного мира, и это развитие становится не только следствием естественной эволюции, но и результатом целенаправленных усилий их руководителей. В соотношении «управление функционированием (деятельностью) — управление развитием» в последнее десятилетие все больший удельный вес и большую значимость приобретает управление развитием. В связи с этим меняется и содержание управленческой деятельности: оно в меньшей степени направлено на администрирование, а в большей — на преобразования. Основные составляющие управления развитием таможенной службы — это формирование видения, определение целей и задач, стратегии, разработка концепций и планов развития, управление таким процессом. Стратегия в сфере таможенного дела формирует основу стратегического управления, включающего решение трех взаимосвязанных задач: — формирования взаимоотношений таможенной службы России с участниками ВЭД и другими представителями предпринимательского сообщества, а также с таможенными администрациями различных стран, правоохранительными и контролирующими органами России и мира; — совершенствования внутренних институтов таможенной службы, которое позволяет адекватно реагировать на изменения окружающей среды и адаптироваться к ним, используя их в своих целях; — реализации спланированных в рамках разработанной стратегии изменений (посредством использования программно-целевых методов). Изменения позиций таможенной службы во внешней среде и ее внутренних институтов в значительной мере зависят от наличия целей и средств их достижения. В свою очередь, на выбор целей влияют глубина понимания текущих и потенциальных изменений в окружающей деловой среде. В основе формирования стратегии таможенной службы лежат анализ динамики внешней и внутренней среды и определение факторов, ведущих к ее изменениям, а суть стратегического управления в таможенных органах заключается в планировании и реализации действий, регулирующих направления и величины указанных изменений в будущем. В систему управления таможенными органами постепенно проникают методы стратегического управления, в результате появляются такие относительно новые управленческие явления, как: 1) формирование миссии и целей таможенной службы; 2) стратегический анализ внешней среды, включающий: — анализ угроз и возможностей макроокружения; — анализ среды непосредственного окружения (анализ движущих сил, анализ конкурентной среды в отрасли по матрице М. Портера, SWOT-анализ конкурентов). К инструментам анализа внутренней среды государственных органов можно отнести: SWOT-анализ; построение стратегического профиля организации; метод PDS (problem detection study); инструменты позволяют выявлять и формулировать проблемы, связанные с использованием потребителями продукции или услуг; модель McKensey «7s» — способ осмысления проблем, связанных с развитием или перестройкой компании; Модель «Дженерал электрик» / «McKensey» — матрица стратегического позиционирования конкретных видов деятельности, входящих в бизнес-портфель, а также их ранжирование на получение инвестиций по критерию будущей прибыли в заданной стратегической перспективе; модель ADL-LC — инструмент стратегического управления, который обосновывает принятие решений по стратегиям отдельных бизнесов компании. Использование перечисленных инструментов стратегического анализа позволяет исследовать внешнее окружение таможенной системы (выявить основные возможности и угрозы), а также позиционировать таможенную систему как государственный социально-экономический институт на рынке государственных услуг; оценить сильные и слабые стороны, возможности и угрозы внутри самой таможенной системы. Концепция стратегического управления в таможенных органах базируется на основополагающих документах, определяющих институциональные условия и ограничивающие тренд развития таможенных органов в XXI в.: — международных конвенциях и многосторонних договорах; — Киоте кой Конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур; — Рамочных стандартах безопасности и облегчения мировой торговли; — Концепции административной реформы, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р; — Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009—2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261. — Концепции развития таможенных органов, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14.12.2005 № 2225-р; — федеральных целевых и ведомственных программах развития и т. д. В июне 2005 г. в рамках ВТО были разработаны и приняты Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, в которых заложен фундамент для реформирования, модернизации таможенных служб мира, институционализации основных направлений их деятельности. Рамочные стандарты содержат перечень требований, предъявляемых к таможенным администрациям как институтам, важнейшими из которых являются: — укрепление сотрудничества между таможенными администрациями с целью расширения их возможностей по обнаружению товаров повышенного риска; — укрепление сотрудничества между таможенными структурами и предпринимательским сообществом; — содействие непрерывному движению грузов по всей безопасной международной цепи поставок товаров19. Наряду с указанными требованиями, следует отметить наличие еще ряда требований, имеющих ключевое значение для направления процесса институционализации таможенной службы России. Указанные требования могут быть разделены на четыре блока: 1) требования к комплексному управлению цепью поставок товаров; 2) требования, касающиеся технологии осуществления досмотра грузов; 3) использование эффективной системы управления рисками; 4) применение единой системы показателей эффективности. Федеральная таможенная служба как федеральный орган исполнительной власти и социально-экономический институт государства осуществляет свою деятельность в соответствии с приоритетами государственной политики и стратегическими целями социально-экономического развития страны. Поэтому сущность и содержание всех выполняемых таможенной службой функций должны соответствовать основным значимым для общества и государства стратегическим целям и меняться в соответствии с динамикой институциональной среды. Стратегическая цель, задачи и направления развития таможенных органов России определены в Концепции развития таможенных органов. Стратегической целью ФТС России является определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и российским законодательством. Данная стратегическая цель соответствует положениям ст. 71 Конституции РФ, ТК РФ, федеральных законов о федеральных бюджетах, она направлена на выполнение задач, определенных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ, основных направлениях деятельности Правительства РФ, и будет способствовать достижению таких стратегических целей развития страны, как: — обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста; — повышение устойчивости бюджетной системы; — создание условий для экспорта (внешняя конкурентоспособность) и повышение внутренней конкурентоспособности товаров и услуг; — развитие интеграции на пространстве Содружества Независимых Государств; — развитие торговых и иных экономических связей с другими странами; — снижение уровня непроизводительных транзакционных издержек; — повышение информационной прозрачности деятельности государственной власти; — повышение уровня национальной безопасности; — снижение уровня коррупции; — снижение рисков и возможного ущерба от террористических угроз. Степень достижения стратегической цели характеризуется обеспечением соблюдения таможенного законодательства РФ и пополнением доходной части федерального бюджета страны. Достижение стратегической цели и выполнение поставленных социально-экономических задач будут обеспечены путем решения трех тактических задач, соответствующих сфере деятельности и функциям таможенных органов, определенным в ТК РФ и в Положении о ФТС России, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459. Таким образом, Концепция развития таможенной службы на период 2006—2010 гг., одобренная распоряжением Правительства РФ, определяет, что эта идеология развития таможенной службы и является основой для разработки программ и планов развития таможенных органов РФ на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Единая система стратегических целей, задач и соответствующая группировка функций и показателей деятельности таможенной службы разработаны, ежегодно пересматриваются руководством ФТС России и находят свое отражение в публикуемых «Докладах о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы». Разработка и реализация указанных документов являются одним из инструментов стратегического управления и программно-целевого планирования в таможенной службе. Важным инструментом реализации идеологии выступают федеральные целевые и ведомственные программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем таможенной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием в случае необходимости различных форм поддержки на федеральном уровне. Целевая программа представляет собой документ, который определяет законченный во времени и пространстве комплекс экономических, технических, производственных, социальных, научно-исследовательских, организационных и других мероприятий, направленных на реализацию одной или нескольких целей развития социально-экономической системы, в нашем случае — таможенной службы. Организационный механизм, позволяющий обеспечить четкую регламентацию работ по реализации стратегии, контроль за их выполнением и рациональное использование финансовых ресурсов, объединяет программно-целевое планирование и бюджетирование. Программно-целевой подход (ПЦП) предполагает концентрацию и комплексное использование ресурсов для достижения важнейших целей социально-экономического развития. В основе этого подхода лежит разработка программ. Мировой опыт показывает эффективность применения целевых программ развития, направленных на совершенствование национальных таможенных служб. Так, в рамках ВТО была разработана специальная программа реформирования и модернизации таможни, положения которой были учтены при разработке целевых программ развития таможенных служб многих стран мира (США, Великобритания, Перу, Мозамбик, Филиппины и т. д.). Получены многообещающие результаты. Преимущество ПЦП состоит в том, что: — он позволяет в пределах каждой целевой программы сконцентрировать внимание на наиболее узловых, приоритетных мероприятиях программы, что обеспечивает повышение эффективности и минимизацию затрат при исполнении программных целей; — на основе ПЦП можно более полно объединять все имеющиеся ресурсы и использовать их для решения некоторых типов задач; — при правильном применении он обеспечивает большую гибкость, динамизм и адаптивность системы управления, создает обстановку, в которой повышается ответственность за выполнение возложенных задач, преодолевает отрицательные стороны функционального принципа строгой вертикальной иерархии. В применении к таможенному делу ПЦП получает широкое развитие в различных ситуациях. В таможенной системе ПЦП может быть эффективно использован при наличии проблемных ситуаций или задач, не находящих своего решения в инерционном режиме функционирования и развития. Иначе говоря, ПЦП может и должен быть использован, если проблема не устраняется или задача не может быть решена в процессе естественного функционирования таможенной службы, а ситуация, наоборот, обладает тенденцией к обострению. В этих условиях необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы или исполнения задачи в течение определенного срока. Как следует из этих положений, программно-целевой подход относится к категории проблемно-ориентированных, тесно связанных с решением задач любого характера (в том числе масштабных и долговременных). Программно-целевой подход характерен также и тем, что предусматривает постановку целей не только в виде главного целевого ориентира единственной цели. Этому подходу в управлении свойственно рассмотрение совокупности целей и целевых задач, образующих многоуровневую, иерархически построенную целевую систему, охватывающую все целевые элементы. При таком подходе достигается максимальная проработанность задачи, учитываются максимальные количества факторов, которые могут оказать влияние на решение основной задачи. Программно-целевой подход подразумевает не однонаправленное движение от заданных, заранее определенных, целей к целереализующим мерам и от них — к потребным ресурсам. В основу этого подхода в управлении положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств — к целям, которые могут быть достигнуты посредством их использования. Цель первична лишь в том отношении, что она вытекает из программной задачи или проблемы и задает общую направленность программных действий, их ориентацию на решение задачи или проблемы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня решения программных задач зависят от ресурсных возможностей программы, включая и такой ресурс, как время. Тем самым ПЦП не только ориентирует используемые средства на достижение программных целей таможенной службы, но и взаимно согласовывает, увязывает цели и средства. Связующим звеном служит совокупность необходимых мер, действий, направленных на решение программной проблемы. Благодаря логике ПЦП, выражаемой триединой формулой «цели — пути — средства», в нем удается органично сочетать принципы целенаправленности, ресурсообеспеченнос-ти, системного подхода, т. е. учета взаимосвязей и взаимодействий, свойственных процессам решения крупных комплексных проблем и управлению такими процессами. Таким образом, можно говорить об очень высокой эффективности при решении задач с применением ПЦП. Применение ПЦП в условиях таможенной службы требует как можно более высокого уровня конкретности, количественной определенности в постановке программных целей. В то же время ПЦП допускает постановку целей в их качественной формулировке, целей, не обладающих четким числовым выражением, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий. Еще одна характерная черта ПЦП в управлении, которая может быть эффективно использована при решении задач таможенной службы, заключается в его приспособленности к поиску эффективных, экономичных вариантов проблемных решений. В процессе взаимного согласования целей, программных мероприятий и ресурсных потребностей осуществляется не только их взаимное согласование, но и вариантный анализ путей решения проблемы и видов используемых для этого ресурсов. Такой анализ направлен на создание системы программных действий, удовлетворяющей одному из двух условий: 1) достижение заданных величин целевых ориентиров при минимально допустимых затратах ресурсов и в возможно более короткие сроки; 2) достижение максимально возможного целевого эффекта при заданном (ограниченном) уровне затрат на решение программной проблемы в определенные сроки. Программно-целевому подходу применительно к реализации задач развития таможенной службы свойственны также некоторые особенности планирования ресурсного обеспечения. 1. Обеспечение лучше осуществлять по принципу целевого распределения ресурсов, согласно которому потребности в ресурсах определяются, а сами ресурсы выделяются в непосредственной увязке с целями (распределение ресурсов «по целям» обычно предпочтительнее распространенного в управлении распределения ресурсов «по исполнителям», т. е. отраслям, регионам, организациям, объектам, которое должно быть вторичным, следовать за целевым распределением). 2. Поскольку целевая привязка ресурсов намного сложнее объектной, требуется разработка специальной системы нормативов расхода. Такой подход позволяет с большей полнотой и объективностью определить уровень потребных затрат на достижение цели. Поскольку в комплекс программных действий включаются все мероприятия по достижению намеченных целей, то при этом в полной мере учитываются и все потребные ресурсы, все виды затрат. Отсюда ПЦП при его последовательном применении в таможенной системе не свойственно возникновение типичной в начальной стадии выработки и принятия проблемных решений иллюзии «малых затрат», которая рассеивается по мере реализации полного круга задач, обеспечивающих разрешимость проблемной ситуации. При использовании непосредственной увязки целей и ресурсов, целевой ориентации затрат создаются предпосылки и условия объективной, укрупненной оценки эффективности использования ресурсов уже на начальных стадиях программирования развития таможенной службы. Поскольку эффективность по своей сути есть отношение конечного результата к обусловившим его затратам, а конечный результат ассоциируется с уровнем достижения цели, то сопоставление степени решения целевой задачи с общим объемом израсходованных ресурсов проще и эффективнее всего может быть осуществлено в условиях применения ПЦП. Кроме того, при отсутствии целевого распределения ресурсов, выделении ресурсов не «на цели», а «на объекты», при так называемом «общем» методе учета затрат объективное определение эффективности использования ресурсов существенно усложняется, а также повышается возможность ошибок и нецелевого использования средств. В то же время благодаря целевой ориентации ресурсного обеспечения программных действий расширяются возможности для анализа и поиска возможностей взаимозаменяемости ресурсов, их дифференцированного вариантного использования, что является важным условием отыскания наиболее эффективных (в пределе оптимальных) путей рационального использования ресурсного потенциала, сокращения затрат на решение целевой задачи. Усложнение институциональных условий функционирования и развития таможенной службы требует расширения сферы применения программно-целевых методов работы и проведения работ по внедрению методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Система БОР предполагает переход от управления расходами к управлению результатами; от сметного финансирования к целевому формированию бюджета (бюджетированию по программам), направленным на достижение измеримых конечных социально значимых результатов; от планирования на один бюджетный год к планированию на три года; переход к существенному расширению полномочий субъектов бюджетного планирования вместо существенного ужесточения контроля за конечными результатами их деятельности. Ключевым инструментом перехода к целевому планированию в рамках реформирования бюджетирования является документ, который называется «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности». Этот доклад готовят все субъекты бюджетного планирования, в том числе и ФТС России, на основании чего готовится сводный доклад, который является основой бюджета и сводным планом развития на предстоящие три года. Идея подготовки докладов субъектами бюджетного планирования не только заложила основу для переориентации бюджетных расходов ФТС России на конкретные цели и результаты, но и будет способствовать общему повышению эффективности системы федеральных органов исполнительной власти. Среди преимуществ многолетнего БОР следует отметить следующие: установление прочной связи между бюджетами и стратегическими планами (обычно составляемыми на период от трех до пяти лет); помощь министерствам в принятии решений, поскольку им известно, какими средствами они будут располагать в будущем. Кроме того, повышается эффективность использования средств, в особенности, если министерствам разрешают перенести остаток неизрасходованных средств на будущий год. Недостаток многолетнего бюджетирования заключается в том, что при таком подходе правительство не может изменить уровень расходов, поскольку он фиксируется на довольно длительный период времени. Кроме того, не исключено, что у министерств могут возникнуть проблемы, если ситуация резко изменится спустя три года. Однако от подобных проблем можно защититься, если заранее определить те статьи расходов, которые министерства не могут нивелировать, и не включать их в многолетний бюджет. Тогда в случае возникновения перемен, которые могут отразиться на данных расходах, правительство сможет изменять бюджет каждый год. Именно такой подход используется в Великобритании в отношении социальных выплат и ряда других расходов. В некоторых странах используется система непредвиденных расходов, и за счет специально отложенных бюджетных средств все эти расходы покрываются. В заключение можно сделать вывод о том, что комплексный механизм ПЦП и БОР можно эффективно использовать для решения задач, которые ставятся Президентом РФ и Правительством РФ перед ФТС России. При применении данных инструментов стратегического управления можно обеспечить реализацию стратегии развития таможенной службы России и решение поставленных задач с максимально-эффективным использованием имеющихся ресурсов. При использовании данного организационного механизма возможно максимально бережно и безболезненно вводить необходимые изменения в деятельность таможенной службы, оптимально согласовывать изменения в ее работе с деятельностью других государственных органов и функционированием участников внешнеэкономической деятельности. Таким образом, стратегия развития таможенной службы РФ, определенная Концепцией, реализуется поэтапно, посредством разработки и внедрения федеральных целевых и ведомственных программ развития. Каждый этап учитывает результаты реализации предыдущей программы, а также изменения внешней среды, оказывающие непосредственное влияние на содержание каждой последующей программы развития. Применение системы, методов и технологий стратегического управления в таможенной службе в конечном итоге будет способствовать развитию внешней торговли России, созданию эффективной системы таможенного контроля при реальном упрощении процедур таможенного оформления, увеличению внешнеторгового оборота и объема таможенных платежей, перечисляемых в федеральный бюджет. Контрольные вопросы 1. Дайте общую характеристику изменения внешней среды функционирования и развития таможенных органов России на современном этапе. 2. Проанализируйте причинно-следственные связи между состоянием таможенного администрирования, состоянием экономики и внешнеэкономической деятельности. Почему необходимо совершенствовать таможенное администрирование в современных условиях? 3. Какова роль таможенных органов в достижении социально-экономических целей государства? 4. Дайте краткую характеристику факторов, актуализирующих проблему управления в таможенных органах России. Какой из факторов оказывает наибольшее воздействие на таможенную систему? Почему? 5. Дайте определение терминам «управление» и «менеджмент», выделите общее и особенное. 6. Назовите и дайте краткую характеристику предмета, цели, задач изучаемой дисциплины «таможенный менеджмент». 7. В чем заключается особенность перехода менеджмента в государственной службе от традиционной бюрократической модели к новой модели управления? 8. Назовите наиболее яркие примеры успешного использования в государственной службе приемов менеджмента коммерческих организаций. 9. Каковы основные элементы интегративной модели менеджмента в государственной службе? 10. Дайте характеристики таможенного дела как объекта и субъекта управления. Почему таможенное дело можно рассматривать как открытую систему управления? 11. Определите предмет таможенного менеджмента и расскажите об особенностях его изучения. 12. Кто является специалистом по таможенному делу? Укажите на его особенности. 13. Определите модель специалиста, раскройте ее содержание, определите и охарактеризуйте принципы подготовки специалиста по таможенному делу. 14. Назовите основные параметры таможенного менеджмента как теории управления таможенным делом. Дайте им краткую характеристику. 15. Определите базовые понятия таможенного менеджмента. Дайте определения и приведите примеры их морфологической структуры. 16. Дайте развернутую характеристику базовой модели управления таможенными органами. Сравните ее с типовыми кибернетическими моделями. 17. Определите последовательность процесса управления таможенной системой. 18. Определите характерные особенности инновационной модели управления таможенными органами. 19. Определите факторы, актуализирующие проблему маркетинга таможенных услуг. 20. Раскройте проблемы теории и практики маркетинга таможенных услуг. 21. Раскройте сущность и основные положения концепции стратегического управления. Этапы стратегического управления. Рекомендуемая литература 1. Макрусев В. В., Дианова В. Ю. Таможенный менеджмент. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2009. 2. Общий и специальный менеджмент: учеб. пособие. В 2-х ч. / под общ. ред. A. JI. Гапоненко и А. П. Панкрухина. М., 1997. 3. Макрусев В. В. Основы системного анализа: учебник. М.: РИО РТА, 2006. 4. Мескон М.-Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 2006. 5. Дойль П. Маркетинг-менеджмент и стратегии. СПб.: Питер, 2002. 6. Макрусев В. В., Сафронов А. В. Государственные таможенные услуги. М.: Изд-во Российской таможенной академии, 2008.196 с. 7. Дианова В.Ю., Макрусев В.В. Маркетинг таможенных услуг: учебник. М.: РИО РТА, 2005. 8. Ершов А. Д., Макрусев В. В., Калинина О. В., Сизова К. А. Таможенные услуги в международной цепи поставки товаров: монография. М.: РИО РТА, 2007. |