ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ РОССИИ. Учебник Под общей редакцией дра полит, наук, профессора В. А. Черных Допущено

• Название: Учебник Под общей редакцией дра полит, наук, профессора В. А. Черных Допущено
• Анкор: ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ РОССИИ.doc
• Дата: 02.03.2017
• Размер: 16.38 Mb.
• Имя файла: ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ ОРГАНАМИ РОССИИ.doc
• Тип: Учебник; #3293
• страница: 12 из 28

2.2. Организационные основы управления таможенными органами

В управлении государственными органами важнейшее место занимают функции управления, так как они раскрывают сущность и содержание управленческой деятельности на всех уровнях управления. Поэтому разработку организационных структур управления, применение методов и технических средств управления, подбор, подготовку и расстановку кадров следует осуществлять с учетом состава и конкретного содержания функций управления.

В наиболее общей форме функция управления определяется как вид деятельности, с помощью которого субъект управления оказывает воздействие на управляемый объект.
Возникновение функций управления — результат разделения и специализации труда в сфере управления. Образование системы функций является необходимым процессом, порождаемым сложностью и разнообразием служебной деятельности и управления ею.
Концепция функционального разделения управления основывается на положении, что функции управления объективны и постоянны по отношению к их исполнителям.
Большинство авторов — это специалисты по управлению, которые под функцией управления понимают сложную деятельность, характеризующуюся определенной однородностью и стабильностью воздействий на объект и субъект управления, в результате которых данная система уравновешивается со средой в процессе преобразования последней. Функция управления — это вид управленческой деятельности и обязанность.
Признаками функций управления, как правило, являются: объективность, конкретность, целенаправленность, стабильность и повторяемость, обособленность и самостоятельность, составная, специализированная часть управленческой деятельности, единство и однородность содержания, продукт процесса разделения и специализации управленческого труда.
Несмотря на наличие различных подходов к классификации функции управления, для управления в системе таможенных органов представляется более рациональным разделить их на общие функции управления, отражающие стадии процесса управления, и специфические (конкретные) по видам оперативно-служебной деятельности таможенных органов.
Общие функции управления раскрывают сущность управления, они универсальны, так как характеризуют процесс управления любым объектом.
При определении состава общих функций управления следует учитывать их диалектическое единство, а также единство управляющей и управляемой систем. Состав функций управления должен обеспечивать эффективность реагирования управляющей системы на любое изменение состояния управляемой системы.
К общим функциям управления целесообразно отнести: анализ, планирование, организацию, регулирование, учет и контроль.
Такая классификация функций управления в государственных, некоммерческих системах управления несколько отличается от функций менеджмента, который, как правило, отражает функции управления коммерческими организациями.
Большинство зарубежных авторов к функциям управления относят: планирование, организацию, мотивацию и контроль.

Таможенный менеджмент США относит к основным четыре функции: планирование, организацию, управление и контроль и, кроме того, три об­щих (непрерывных) функции: анализ проблемы, принятие решения и ком­муникации.

Рассмотрим подробнее общие функции управления (рис. 2.1).

Объективные возможности социально-экономической системы могут быть выявлены на основе анализа как одной из важнейших функций управ­ления. Расчленяя систему на части, выявляя ее структуру, анализ позволяет не только зафиксировать состояние компонентов системы, но и выяснить их взаимоотношения и взаимозависимость. При этом анализ в системе уп­равления распространяется не только на нее в целом, но и на каждый ком­понент управленческого цикла. Анализ использует результаты контроля. Планирование — это основная функция управления, посредством ко­торой в таможенных органах вырабатываются организационные начала предстоящей деятельности. С помощью планирования определяются цели и направления движения системы, разрабатываются методы, с помощью которых это движение обеспечивается, определяются темп движения, ма­териальные источники, обеспечивающие это движение.

Результатом планирования являются различные планы, которые в науке управления носят название организационных планов.
Планирование в системе управления решает следующие задачи: выработка цели, прогнозирование, моделирование и программирование, которые решаются планированием на всех уровнях управления, соответствуют установившимся циклам функционирования системы и соответствуют стратегическому (перспективному) периоду, текущему (годовому, квартальному и месячному) периоду и оперативному (суточному) периоду.
Сам по себе готовый и утвержденный план еще не свидетельствует о том, что он будет выполнен. Для этого нужны соответствующие условия, их создает функция управления — организация. Под организацией понимается основная функция управления, посредством реализации которой создаются условия для выполнения разработанных в процессе планирования организационных планов.
Под регулированием следует понимать основную функцию управления, посредством реализации которой возрастает эффективность деятельности подчиненных или устраняются отклонения от параметров, заданных при планировании.
Регулирование осуществляется на основании результатов обратной связи. Оно может осуществляться путем поддержания взаимодействия, координации, перераспределения усилий, а также мотивацией и стимулированием отдельных сотрудников и коллективов.
Сущность функции учета состоит в накоплении, систематизации и первичной обработке информации о текущем состоянии управляемой системы, направлении и темпах ее движения.
Для того чтобы определить, правильно ли выполняются планы, каковы условия и результаты их выполнения, существует контроль.
Контроль — это основная функция управления, посредством реализации которой осуществляется сбор данных о ходе, условиях, состоянии и результатах деятельности подчиненных в тот или иной момент времени.
Главной задачей контроля является выявление положительных моментов, дальнейшее развитие которых может существенно повысить эффективность всей деятельности; второй задачей контроля является выявление отклонений от параметров, заданных при планировании, и определение причин, их порождающих.
Для того чтобы реализовать ту или иную функцию управления, необходимо выполнить ряд операций (управленческих работ). При этом под операцией понимается совокупность устойчиво повторяющихся действий, необходимых для реализации функции управления, но недостаточных для обеспечения управляемости объекта управления.
Если полная реализация основной функции управления, например планирования, приводит к тому, что какая-либо деятельность переходит в новое качество, то выполнение отдельной управленческой работы, например анализа исходных данных, еще недостаточно для того, чтобы эта деятельность перешла в новое качественное состояние.
Реализация каждой конкретно взятой основной функции управления осуществляется строго определенным количеством конкретных (только для этой функции) управленческих работ.
Так, например, функция «планирование» реализуется выполнением таких управленческих работ, как: анализ исходных данных; определение цели управления; выявление проблемы, мешающей достижению цели; выработка и принятие решения о достижении поставленной цели; разработка организационного плана реализации принятого решения; согласование разработанного плана в вышестоящих инстанциях; утверждение плана старшим начальником.
Функция «организация» реализуется посредством выполнения следующих управленческих работ: постановка задач на выполнение разработанного плана; подготовка исполнителей, включающая их обучение, инструктажи, прием зачетов и др.; создание необходимых запасов материально-технических средств; подготовка техники и объектов.
Реализация функции «регулирование» напоминает реализацию других функций и включает исполнение таких управленческих работ, как: анализ результатов контроля; принятие решения на регулирование; доведение решения в виде задач до исполнителей; организация регулирования; проведение регулирования; проверка действенности регулирования.
Для реализации функции «контроль» требуется выполнить следующие управленческие работы: определить объекты, сроки, методы контроля; определить исполнителей контроля и подготовить их; подготовить объект контроля; осуществить контроль; обработать данные контроля.
Специфические (конкретные) функции управления. К этим функциям управления в таможенных органах относятся: функции управления таможенной, финансово-экономической, социальной и административно-хозяйственной деятельностью.
В управлении таможенными органами при достижении основных целей и задач функционирования всей таможенной системы используется весь арсенал методов управления.
Наиболее часто в управлении применяются общие и локальные методы. Общие — направлены на решение главным образом задач перспективного, стратегического развития таможенной службы, локальные — используются преимущественно в системах текущего оперативного управления.
Если полная реализация основной функции управления, например планирования, приводит к тому, что какая-либо деятельность переходит в новое качество, то выполнение отдельной управленческой работы, например анализа исходных данных, еще недостаточно для того, чтобы эта деятельность перешла в новое качественное состояние.
Реализация каждой конкретно взятой основной функции управления осуществляется строго определенным количеством конкретных (только для этой функции) управленческих работ.
Так, например, функция «планирование» реализуется выполнением таких управленческих работ, как: анализ исходных данных; определение цели управления; выявление проблемы, мешающей достижению цели; выработка и принятие рещения о достижении поставленной цели; разработка организационного плана реализации принятого решения; согласование разработанного плана в вышестоящих инстанциях; утверждение плана старшим начальником.
Функция «организация» реализуется посредством выполнения следующих управленческих работ: постановка задач на выполнение разработанного плана; подготовка исполнителей, включающая их обучение, инструктажи, прием зачетов и др.; создание необходимых запасов материально-технических средств; подготовка техники и объектов.
Реализация функции «регулирование» напоминает реализацию других функций и включает исполнение таких управленческих работ, как: анализ результатов контроля; принятие решения на регулирование; доведение решения в виде задач до исполнителей; организация регулирования; проведение регулирования; проверка действенности регулирования.
Для реализации функции «контроль» требуется выполнить следующие управленческие работы: определить объекты, сроки, методы контроля; определить исполнителей контроля и подготовить их; подготовить объект контроля; осуществить контроль; обработать данные контроля.
Специфические (конкретные) функции управления. К этим функциям управления в таможенных органах относятся: функции управления таможенной, финансово-экономической, социальной и административно-хозяйственной деятельностью.
В управлении таможенными органами при достижении основных целей и задач функционирования всей таможенной системы используется весь арсенал методов управления.
Наиболее часто в управлении применяются общие и локальные методы. Общие — направлены на решение главным образом задач перспективного, стратегического развития таможенной службы, локальные — используются преимущественно в системах текущего оперативного управления.
В зависимости от форм воздействия в таможенной системе применяются методы прямого и косвенного воздействия.
Методы прямого воздействия опираются на волю и авторитет государства. К ним относятся правовые методы и организационно-распорядительные.
К методам косвенного воздействия относятся социально-психологические, экономические и экономико-математические методы.
Правовые методы представляют собой совокупность юридических средств и способов воздействия на элементы социально-экономической системы и отношения между ними в процессе управления.
К правовым методам относятся: правовые нормы, правовые отношения, правовые акты.
Правовые нормы устанавливают место всех таможенных органов в таможенной системе и определяют методы руководства ими, характер и содержание отношений, в которые они вступают с другими организациями.
Подобными правовыми нормами являются ТК РФ, Положение о ФТС России, положения о таможенных органах РФ и ряд других.
В процессе таможенной деятельности возникают разнообразные правоотношения. Таможенные правоотношения — это регулируемые нормами таможенного законодательства общественные отношения, возникающие в процессе или по поводу перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ.
Выделяются две группы таможенных правоотношений — первичные и вторичные.
Первичные таможенные правоотношения непосредственно связаны с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу.
Вторичные таможенные правоотношения производны от первичных и соотносятся с фактором перемещения предметов таможенного регулирования через таможенную границу опосредованно, т. е. отношения по уплате таможенных налогов, по которым предоставлена отсрочка или рассрочка; отношения по переоформлению товаров, хранящихся ца таможенных складах, в связи с ликвидацией склада и др.
Деятельность управленческого аппарата таможенных органов регламентируется правовыми актами трудового, хозяйственного и некоторых других законодательств.
Анализ показывает, что в процессе реализации в таможенных органах таких функций управления, как организация и регулирование, с помощью организационно-распорядительных (административных) методов формируются организационные отношения, которые включают такие аспекты деятельности сотрудников и коллективов, как долг, полномочия, ответственность, дисциплинарные требования и др.
Содержанием организационных отношений является механизм использования организационно-распорядительных методов.
Особенности организационно-распорядительных методов в таможенных органах как военизированных и правоохранительных состоят в том, что они выражают прямое директивное воздействие на систему в целом или на ее элементы в отдельности; дают возможность руководителю таможенного органа принимать однозначное решение; основаны на обязательности нормативных и директивных документов.
В таможенных органах применяются три группы организационно-распорядительных методов: организационные, распорядительные и дисциплинарные. Ведущее место отводится методам организационного воздействия. Они представляют собой долговременное закрепление организационных связей в системе, служащее основой ее управления, и включают: регламентирование, нормирование и инструктирование.
Регламентирование представляет собой жесткий тип организационного воздействия. Оно устанавливает в таможенных органах основу организации системы и процессов, протекающих в них, и заключается в разработке и введении в действие организационных положений, к которым относятся: положения общеорганизационного характера, устанавливающие организационную обособленность и порядок функционирования таможенной системы в целом; положения, определяющие и устанавливающие внутренний порядок работы, организационный статус различных подразделений, их задачи, функции, полномочия; типовые структуры подразделений; должностное регламентирование, осуществляемое штатными расписаниями и должностными инструкциями.
Несмотря на очевидную значимость этого метода, ряд руководителей таможенных органов его недооценивает, требования руководства и коллегии ФТС России по этим вопросам зачастую выполняются не полностью.
Нормирование — это менее жесткий тип организационного воздействия, который заключается в установлении норм и нормативов, служащих ориентировкой в деятельности, устанавливающих ее границы по верхним и нижним пределам. В практике управления таможенными органами используются некоторые нормы времени, нормативы соотносительности и др. Однако нормы выработки, нормы численности и ряд других важных норм разрабатываются крайне медленно, решения коллегий, приказы, указания и распоряжения ФТС России по этим вопросам зачастую выполняются не полностью.
Организационное нормирование определяет пути и порядок выполнения функций и обязанностей, необходимые нормы, правила действий и взаимодействий в таможенной системе, поэтому более четкому внедрению этого метода в управление таможенными органами должен быть дан новый импульс, который потребовал бы от руководителей всех рангов его более интенсивного внедрения.
Таким импульсом могло бы стать усиление контроля.
Инструктирование всегда имеет форму методической и информационной помощи, направленной на успешное выполнение работы.
Второй группой организационно-распорядительных методов управления являются методы распорядительного воздействия. Это методы текущей организационной работы, базирующиеся на организации, сформированной путем организационного воздействия.
В основе методов распорядительного воздействия в таможенной системе лежат полномочия и обязанности. В их состав входят: решения коллегии ФТС России, приказы, указания, распоряжения и резолюции.
Распорядительное воздействие по форме может быть устным или документально оформленным.
Приказы в таможенной системе издают только линейные руководители, распоряжения — их заместители и руководители функциональных служб в пределах предоставленных прав и компетенций.
В ФТС России правом подписи приказов пользуются и заместители председателя комитета в пределах полномочий, предоставленных им руководителем ФТС России.
Третьей группой организационно-распорядительных методов управления являются методы дисциплинарного воздействия.
Суть этих методов в таможенных органах состоит в установлении ответственности. Предназначены они для поддержания стабильности организационных связей в системе управления посредством дисциплинарных требований и системы ответственности. Выделяют личную, коллективную, материальную, моральную и служебную ответственность.
Указанные три группы организационно-распорядительных методов используются в таможенной системе как раздельно, так и совместно, дополняя и обогащая друг друга.
Социально-психологические методы управления занимают важное место среди методов управления в таможенной системе, поэтому существует тесная зависимость между социальными характеристиками коллектива, экономическими и организационными показателями его деятельности. Так, эффективность служебной деятельности таможенных органов в значительной мере зависит, например, от текучести кадров, которая часто вызывается социальными и психологическими условиями труда в таможне, а также от таких факторов, как дисциплинированность, добросовестность, психологический климат в коллективе и др.
Социально-психологические методы управления представляют собой конкретные способы и приемы воздействия на процесс формирования и развития коллектива, на социальные процессы, проистекающие внутри его.
Целью социально-психологических методов является обеспечение растущих социальных потребностей сотрудников, их всестороннего гармонического развития и повышение на этой основе служебной активности личности и эффективной деятельности коллективов. Эти методы управления основаны на использовании социального механизма, действующего в коллективе, в состав которого входят неформальные группы, роль и статус личности, система взаимоотношений в коллективе, социальные потребности и другие социальные аспекты.
К социально-психологическим методам относятся социальные и психологические методы управления. Эти методы включают широкий спектр методов социального нормирования, социального регулирования, а также методы комплектования малых групп и коллективов, гуманизации труда, психологического побуждения, профессионального отбора и обучения.
Таким образом, совершенствование методологии использования в управлении таможенными органами методов управления представляет собой органическую и значительную часть всей проблемы повышения эффективности системы управления таможенной деятельностью.
Под организационной структурой таможенного органа следует понимать совокупность структурных подразделений, составляющих таможенный орган, порядок их соподчиненности, а также формы распределения между ними функций.
Центральным органом, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в РФ, является федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела. В его ведении находятся основные вопросы таможенного дела, соответствующие управления, отделы, службы, иные структурные подразделения аппарата, а также региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.
Непосредственное руководство заключается, в частности, в том, что все основные вопросы таможенного дела постоянно находятся в центре внимания руководства этого органа, его коллегии, управлений и отделов, а также руководителей непосредственно подчиненных ему нижестоящих таможенных органов, функционально и организационно глубоко связанных и действующих под его руководством. Одним из направлений такого непосредственного руководства, помимо систематических организационных мероприятий, является нормативно-правовая деятельность, которая весьма обширна и охватывает, по существу, все элементы и участки таможенного дела.
Организационная структура существенно сказывается на реализации таможенным органом своих функций, что определяется главным образом степенью жесткости или устойчивости структуры. Так, орган управления с большой степенью жесткости организационной структуры способен функционировать лишь в строго заданных параметрах. Поэтому органы с устойчивой, узкоспециализированной структурой создаются тогда, когда заранее известны все те функции, для осуществления которых они предназначаются.
Однако если социальные процессы, нуждающиеся в упорядочении, представляются неопределенно изменяющимися, то, создавая соответствующую управляющую систему, нельзя задавать ей жесткую организационную структуру. В противном случае созданный орган (структурное подразделение) не сможет функционировать с необходимой эффективностью, поскольку жесткая организационная структура не позволит ему быть в достаточной мере восприимчивым к этим неопределенно изменяющимся процессам. Следовательно, чем сложнее и вероятнее поведение объекта управления, тем универсальнее, «свободнее» должна быть структура органа управления.
Но универсализация организационной структуры таможенного органа может осуществляться до определенного предела. Это обусловлено тем обстоятельством, что вместе с универсальностью организационной структуры органы управлении приобретают своеобразную расплывчатость, аморфность, в результате чего возникают дополнительные трудности в определении взаимоотношений между структурными подразделениями органов как «по вертикали», так и «по горизонтали».
Таким образом, в зависимости от того, насколько ход управляемых процессов поддается предсказанию, создаются органы управления с узкоспециализированной (жесткой) либо универсальной организационной структурой. Гибкость организационной структуры позволяет максимально эффективно осуществлять те функции, для реализации которых предназначен орган управления.
Деятельность по реализации функций управления вызывает необходимость четкого организационного построения системы, создания организационной структуры таможенного органа, т. е. согласованности составляющих его элементов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования данного органа.
Структура любого таможенного органа формируется в результате сознательной деятельности. На ее становлении непосредственно сказывается влияние тех целей, которые сотрудники рассчитывают достичь, создавая структуру конкретного органа. И это очевидно, ибо каждая структурная единица (подразделение) таможенного органа обеспечивает выполнение запрограммированных функций. Именно необходимость выполнения определенных функций обусловливает создание того или иного органа или его структурного подразделения.
Таким образом, в процессе проектирования таможенного органа путем сознательного предвидения функций, для осуществления которых он предназначается, формируется его организационная структура.
В федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном в области таможенного дела, РТУ и таможнях, являющихся частями организационной структуры таможенной системы, в соответствии с видами осуществляемых ими функций существуют три вида структурных подразделений:
а) оперативные (таможенного оформления и таможенного контроля, экономической работы и правоохранительной деятельности);
б) функциональные (кадровые, финансово-плановые, правовые, информационного обеспечения, хозяйственные, материально-технического снабжения и обеспечения и др.);
в) штабные (организационно-инспекторские, организационно-аналитические, оперативно-дежурные и др.)
Следует отметить, что такая классификация структурных подразделений является наиболее общей. Она позволяет получить представление лишь о первичном распределении функций среди структурных подразделений таможенного органа. Однако, как уже отмечалось, объективно существующий процесс разделения труда вызывает необходимость последующего, более детального и глубокого расчленения основных функций и функций управления и закрепления их за соответствующими подразделениями.
Вместе с тем необходимо обратить внимание на следующие обстоятельства. Между функциями и организационной структурой существуют тесная взаимосвязь и взаимообусловленность, исходя из которых по общему правилу конкретная функция закрепляется за структурным подразделением таможенного органа. Для успешного осуществления этой функции данное подразделение наделяется соответствующими правами и несет ответственность за ее реализацию. Однако если некоторые функции тесно связаны между собой и близки по своему содержанию, то вовсе не обязательно для реализации каждой из них создавать самостоятельное подразделение.
Решение вопросов об организации структуры таможенного органа должно опираться на соблюдение таких важнейших требований к структуре органа управления, как простота и экономичность. При этом важную роль играет система категорирования таможенных органов.
Очевидно, что чрезмерно сложная организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения в таможенных органах создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях.
Необходимость структурной перестройки может обусловливаться различными факторами, главнейшими из которых являются: а) изменения в объеме и характере решаемых задач и осуществляемых функций; б) усиление технической базы и профессиональной подготовки личного состава; в) изменение социально-экономической и административно-территориальной характеристик обслуживаемой территории; г) повышение требований к оперативности и обоснованности принимаемых решений. Эти, а также некоторые иные факторы необходимо учитывать и для правильного построения организационной структуры вновь создаваемых структурных подразделений.
На практике под влиянием рассматриваемых факторов создается положение, когда в структуре таможенных органов, находящихся на одном уровне иерархии, имеются определенные отличия. Однако следует иметь в виду, что любая индивидуальная структура разрабатывается на основе типовых (примерных) структур, которые позволяют при создании органов исключить необоснованный «разнобой», лишние звенья, должности, а также служат своеобразным препятствием на пути необоснованной перестройки организационной структуры.
Сказанное убеждает в том, что проблема совершенствования структуры любого органа управления является весьма сложной. Наиболее выпукло сложность ее решения подтверждается наличием двух противоречивых тенденций: с одной стороны, структура должна быть, по возможности, достаточно простой и экономичной; с другой стороны, развитие нашего общества предъявляет к таможенным органам все новые и возрастающие требования (улучшение стиля работы, повышение ее эффективности, освоение новых форм и методов оперативно-служебной деятельности и т. д.), что зачастую вызывает необходимость создания новых структурный подразделений. Однако при создании организационной структуры и ее перестройке совершенно недопустимо отдавать предпочтение какой-либо из этих тенденций в ущерб другой. Задача состоит в том, чтобы проблема организационной структуры во всех случаях решалась на строго научной, а не на субъективной основе. Поэтому совершенствование структуры органа управления одновременно предполагает исключение как организационного консерватизма, так и постоянного стремления к необоснованным организационным перестройкам.
Следует выделить социально-психологические методы управления таможенной деятельностью, с помощью которых оказывается воздействие на взаимоотношения между таможенными специалистами.
Специфика этих методов заключается в том, что используются неформальные факторы, учитывающие интересы и потребности работников таможни. Спектр этих методов также включает в себя:
— методы сплочения таможенных коллективов с учетом способностей, темперамента, черт характера, других социально-психологических особенностей работников таможни;
— способы становления и развития социальных норм поведения, в том числе путем поддержания таможенных традиций;
— способы социального регулирования с учетом согласования интересов и потребностей таможенников, их единства и разнообразия.
Социальное регулирование включает в себя:
использование обязательств, установление порядка распределения каких-либо благ, очередности их получения и т. д.
способы социального стимулирования, призванные создавать социаль-но-психологическую заинтересованность в выполнении какой-либо работы, в достижении определенных результатов.
Важным компонентом управления в таможенных органах являются кадры управления, от эффективности деятельности которых зависит вся деятельность таможенных организаций.
Кадры управления — это сотрудники, осуществляющие функции управления или способствующие их осуществлению, т. е. сотрудники, профессионально участвующие в процессе управления и входящие в аппарат управления.
Управленческие кадры должны обладать глубокими знаниями в области не только таможенного дела, но и психологии, права и особенно внешнеэкономической деятельности и внутренней экономики страны. Только полное овладение всеми достижениями науки управления и системное их использование в практике управленческой деятельности может дать требуемый эффект.
2.3. Организационная структура таможенных органов
Систему таможенных органов РФ составляют:
а) Федеральная таможенная служба, уполномоченная в области таможенного дела;
б) РТУ;
в) таможни;
г) таможенные посты.
Региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты действуют на основании положений, утвержденных ФТС России.
Типовые структуры таможенных органов утверждены приказом ФТС России от 16.05.2006 № 443.
В систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными органами учреждения, которые находятся в ведении федеральной службы, уполномоченной в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов.
Непосредственное руководство таможенным регулированием осуществляет ФТС России, все составные части таможенного дела постоянно находятся в центре внимания руководства этого органа, его коллегии, управлений и отделов, а также непосредственно подчиненных ему нижестоящих таможенных органов, функционально и организационно глубоко связанных и действующих под его руководством.
В соответствии с ТК РФ и постановлением Правительства РФ от 26.07.2006 № 459 «О Федеральной таможенной службе» на этот орган возложены многие функции и задачи, из которых можно сгруппировать четыре взаимосвязанных блока: экономический; правоохранительный; информационно-аналитический; социальной защиты должностных лиц.
Для выполнения этих функций ФТС России определяет особенности правового регулирования таможенных режимов; ограничивает или запрещает ввоз отдельных категорий товаров в свободные таможенные зоны либо помещает их на свободные склады; участвует в разработке и организует соблюдение разрешительного порядка перемещения отдельных товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ.
Деятельность по реализации функций управления вызывает необходимость четкого организационного построения системы, создания организационной структуры таможенного органа, т. е. согласованности составляющих его элементов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования даннрго органа.
Региональные таможенные управления являются промежуточным звеном между ФТС России и таможнями. РТУ входят в единую систему таможенных органов и осуществляют оперативное руководство таможенным делом на территории подведомственных регионов.
Таможня входит в единую систему таможенных органов РФ и осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС России и непосредственным руководством регионального таможенного управления, которому она подчинена. При этом отдельные таможни по решению ФТС России могут быть подчинены ей непосредственно, как, например, Внуковская, Домодедовская и Шереметьевская таможни.
Территория региона деятельности (подведомственного региона) таможни определяется ФТС России по представлению либо с учетом мнения РТУ. В порядке, определяемом ФТС России, РТУ вправе изменять подведомственный регион непосредственно подчиненной таможни.
Пределы подведомственного таможне региона могут как совпадать, так и не совпадать с административными границами субъектов РФ.
С позиции местонахождения региона деятельности таможни условно подразделяются на пограничные и внутренние.
Пограничные таможни располагаются на таможенной границе, как правило, совпадающей с государственной границей, и связаны с крупными транспортными узлами (порты, аэропорты, приграничные железнодорожные станции). Примерами таких таможен могут служить Балтийская, Белгородская, Благовещенская, Калининградская, Краснодарская, Мурманская, Пыталовская и Уссурийская. К внутренним относятся, в частности, Брянская, Владимирская, Ивановская, Казанская, Магнитогорская, Нижегородская и Ростовская таможни.
Создание, реорганизацию и ликвидацию таможен осуществляет ФТС России. Создание, реорганизацию и ликвидацию таможен, непосредственно подчиненных РТУ, осуществляют по представлению либо с учетом мнения РТУ.
В непосредственном подчинении таможни находятся расположенные на территории подведомственного региона таможенные посты, за исключением непосредственно подчиненных вышестоящим таможенным органам.
Таможни решают основную часть задач в сфере таможенного дела. Эти задачи они осуществляют через непосредственно подчиненные (нижестоящие) таможенные посты, а также во взаимодействии с территориальными органами других федеральных округов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. Правовой статус таможни определяется Общим положением о таможне.
Специальными нормативными актами ФТС России может определять как специфические особенности деятельности отдельных таможен, так и деятельность специализированных таможен.
Специализированные таможни выполняют специальные таможенные операции либо осуществляют таможенный контроль за перемещением через таможенную границу отдельных (специфических) товаров. Примером такой таможни является Центральная энергетическая таможня РФ (далее — ЦЭТ РФ), Центральная акцизная таможня (далее — ЦАТ РФ), которые подчинены Непосредственно ФТС России. С точки зрения специфики действий, которые проводят таможенные органы и их должностные лица в отношении товаров и транспортных средств при таможенном оформлении, различаются таможни сухопутные, морские, воздушные, речные.
Основные функции таможни продиктованы возложенными на нее задачами. В Общем положении указано 65 функций. Специфика деятельности заключается в том, что по вопросам работы с кадрами таможня ведет работу по подбору, расстановке кадров таможни и нижестоящих таможенных постов; формирует резерв кадров для выдвижения на руководящие должности и проводит их обучение; проводит аттестацию своих сотрудников и сотрудников нижестоящих таможенных постов; обеспечивает их первичную профессиональную подготовку и переподготовку, повышение их квалификации.
Таможня вправе распределять и перераспределять между структурными подразделениями и нижестоящими таможенными постами штатную численность в пределах выделяемого ФТС России фонда оплаты труда и общей (предельной) штатной численности таможни и нижестоящих таможенных постов; утверждать и вносить изменения в структуру таможни и нижестоящих таможенных постов с учетом типовой структуры таможни и таможенного поста.
Структуру, штатную численность таможни и фонд оплаты труда утверждает ФТС России. Вышестоящий таможенный орган вправе вносить дополнения и изменения в структуру таможни и численность ее структурных подразделений, а также устанавливать общую (предельную) штатную численность таможни.
Таможню возглавляет начальник, назначаемый на должность и освобождаемый от должности приказом ФТС России. Начальник таможни, подчиненный РТУ, назначается на должность и освобождается от должности по представлению либо с учетом мнения начальника этого управления.
Первый заместитель начальника таможни, главный бухгалтер (начальник отдела бухгалтерского учета и контроля) таможни назначаются на должность и освобождаются от должности приказами ФТС России. В отношении таможни, подчиненной РТУ, указанные лица назначаются на должность и освобождаются от нее по представлению начальника РТУ, которому таможня непосредственно подчинена.
Заместители начальника таможни назначаются и освобождаются от должности приказами вышестоящего таможенного органа по представлению начальника таможни и по согласованию с соответствующими функциональными подразделениями ФТС России.
Начальники иных самостоятельных структурных подразделений таможни назначаются на должность и освобождаются от должности приказами таможни по согласованию с соответствующим функциональным подразделением вышестоящего таможенного органа.
Начальники иных самостоятельных структурных подразделений таможни назначаются на должность и освобождаются от нее приказами таможни по согласованию с соответствующим функциональным подразделением вышестоящего таможенного органа.
Начальники и сотрудники подразделений собственной безопасности таможни назначаются на должности и освобождаются от должности на основании отдельных правовых актов ФТС России.
Начальник таможни руководит деятельностью таможни на основе принципа единоначалия; он осуществляет общее руководство деятельностью таможенных постов и контроль за ними; несет персональную ответственность за выполнение возложенных на таможню задач и функций; распределяет обязанности между своими заместителями и устанавливает степень их ответственности; на основе и во исполнение законодательства подписывает (утверждает) приказы и иные правовые акты и документы, организует проверки их исполнения; представляет таможню в государственных органах; утверждает положения о структурных подразделениях таможни; назначает на должность и освобождает от должности сотрудников таможни, а в установленных случаях — и нижестоящих таможенных постов и т. д.
Таможенный пост входит в единую систему таможенных органов РФ и осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС России и РТУ и под непосредственным руководством таможни либо РТУ (в случае непосредственного подчинения управлению).
Решение о непосредственном подчинении таможенного поста тому или иному РТУ принимает ФТС России, в том числе по представлению либо с учетом мнения соответствующего управления. Отдельные таможенные посты могут быть по решению ФТС России подчинены непосредственно ей. ФТС России определяет и территорию региона деятельности (подведомственного региона) таможенного поста, которая входит в состав подведомственного таможне региона, в непосредственном подчинении которой находится данный таможенный пост. И, наконец, ФТС России осуществляет создание, реорганизацию и ликвидацию таможенного поста.
Структура таможенного поста и его штатная численность утверждается ФТС России.
Таможенный пост возглавляет начальник, назначение на должность и освобождение от должности которого осуществляется: приказом ФТС России — в отношении таможенного поста, являющегося юридическим лицом; приказом РТУ — в отношении таможенного поста, подчиненного непосредственно управлению; приказом РТУ по представлению начальника таможни и по согласованию с соответствующими функциональными подразделениями управления — в отношении таможенного поста, подчиненного непосредственно таможне; приказом таможни — в отношении таможенного поста, подчиненного таможне, непосредственно подчиненной ФТС России.
Иные должностные лица таможенного поста со статусом юридического лица назначаются на должность и освобождаются от нее приказом таможенного поста, а не имеющие статус юридического лица — приказом таможни.
Начальник таможенного поста руководит деятельностью таможенного поста на основе принципа единоначалия.
Структура управления в организации направлена на установление четких взаимосвязей между ее отдельными подразделениями, на распределение между ними прав и ответственности. Она определяет состав и систему подчинения в общей структуре иерархии управления. При этом наилучшей считается структура, которая оптимальным образом позволяет организации эффективно взаимодействовать с внешней средой, продуктивно распределять и направлять усилия своих сотрудников на достижение общей цели.
Существуют два основных типа оргструктур: бюрократические (или иерархические) и адаптивные. К настоящему времени таможенные органы России сложились в иерархическую структуру, представляющую собой четырехуровневую систему управления.
Большинство организаций переходят сегодня к адаптивным структурам управления. Существуют три типа таких структур: матричные, трехмерные, виртуальные.
Вопросы совершенствования организационной структуры штатной численности таможенных органов занимают важное место в совершенствовании управления.
В ФТС России, Центральном, Западном, Северо-Западном таможенных управлениях, в ряде таможенных учреждений и отделов, таких как Санкт-Петербургский и Ростовский филиалы Российской таможенной академии, отделы Иркутской, Краснодарской, Тамбовской, Ростовской, Таганрогской таможен, Южной таможенной лаборатории совместно с Северо-Кавказским НИИ экономических и специальных проблем проводились исследовательские и практические работы по определению структуры таможен, загруженности и штатной численности таможенных органов, трудовых нормативов и нормативной численности работников таможенных органов, в результате которых были разработаны рекомендации и предложения по совершенствованию организационно-штатной структуры таможенных органов.
Вместе с тем в настоящее время в таможенных органах РФ отсутствуют единые научно-методические и нормативные документы, устанавливающие трудовые нормативы и нормативы численности работников по видам таможенной деятельности. В связи с этим возникают определенные трудности при обосновании распределения, перераспределения, а также выделения дополнительной штатной численности, при определении оптимальной структуры подразделений таможен, при прогнозировании загрузки таможенных органов и конкретных подразделений, при сравнении структурных подразделений таможен и выявлении менее эффективных, а также нуждающихся в реорганизации.
Выбор структуры управления и постоянное ее совершенствование является актуальной задачей для таможенных органов, так как во многом от нее будет зависеть достижение ими своих целей. Структура меняется и совершенствуется при изменении внешней среды, задач организации и т. д. Таким образом, деятельность по реализации функций управления вызывает необходимость четкого организационного построения системы, создания организационной структуры таможенного органа, т. е. согласованности составляющих его элементов, налаживания устойчивой связи между ними, чем обеспечивается устойчивость функционирования данного органа.
На становление единой системы таможенных органов существенно повлияли определенные политические, экономические, социальные условия и предпосылки, складывающиеся в стране и в мире. В этой связи формирование и развитие единой системы таможенных органов РФ, обеспечение ее дееспособности прошли ряд этапов, имеющих свои особенности.
Переломным моментом в формировании структуры таможенных органов по праву можно считать принятие Федерального закона «О службе в таможенных органах", определяющего порядок прохождения службы в таможенных органах.
Проводимая в стране административная реформа также самым непосредственным и радикальным образом отразилась на системе, структуре, задачах, функциях и правомочиях таможенных органов.
Лейтмотивом данных преобразований является задача успешного осуществления таможенного дела, которая возлагает на таможенные органы обязанности разрабатывать и внедрять в практику своей деятельности прогрессивные таможенные технологии, проводить кадровую политику, направленную на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами и оптимизацию ее организационной структуры ит. д.
Необходимо отметить, что в условиях глобализации мировой экономики, интеграции российской экономики в международное экономическое пространство, присоединения к ВТО возрастают роль и значение таможенного регулирования как элемента государственного управления внешнеторговой деятельностью. ВТО также считает показателями высокого развития таможенной службы наличие современного законодательства, новейших информационных технологий, развитой инфраструктуры и высококвалифицированных кадров.
Это означает, что будут реализовываться мероприятия, направленные на изменение структуры, расширение и укрепление системы таможенных органов (оптимизация их количества и мест нахождения), совершенствование организации и функционирования таможенных органов, укрепление кадрового потенциала таможенных органов и социального статуса их сотрудников.
В этой связи кадровая работа направлена на укомплектование таможенных органов высококвалифицированными специалистами, способными эффективно решать задачи, стоящие перед ФТС России на современном этапе, при этом особое внимание будет уделяться профессиональной подготовке кадрового состава таможенных постов.
Таким образом, современная организация таможенного дела не сводится к количественному росту таможенных органов, увеличению их штатной численности. Все большее значение приобретает совершенствование организационной структуры таможенных органов, адекватной их функциональному назначению. Эти факторы оказывают решающее воздействие на качественное состояние организации таможенного дела, результативность и последствия его осуществления.
Совершенствование организационной структуры — это последовательный, сложный и динамичный процесс. Суть проблемы состоит в том, чтобы эта структура организационно обеспечивала успешную реализацию функций, закрепленных за каждым звеном и всей системой таможенных органов. Под этим углом следует рассматривать проблему распределения полномочий и функций между таможенными органами. В этой связи совершенствование организации единой системы таможенных органов является решающим условием и средством эффективности осуществления таможенного дела.
Контрольные вопросы
1. Система управления в таможенных органах. Субъекты и объекты управления.
2. Особенности управления в таможенных органах.
3. Общие принципы управления.
4. Частные принципы управления в таможенных органах.
5. Организационно-технологические принципы управления.
6. Требования, предъявляемые к управлению в таможенных органах.
7. Классификация методов управления и их основное содержание.
8. Основные функции управления.
9. Специфические функции управления таможенными органами.
10. Управление таможенной деятельностью.
11. Понятие о процессе управления в таможенных органах и его аспектах.
12. Основные проблемы совершенствования организационных структур управления.
13. Направления совершенствования управления в таможенных органах.
Рекомендуемая литература
1. Теория управления: учебник / под общ. ред. A. J1. Гапоненко, А. П. Пан-крухина. М: Изд-во РАГС, 2005.
2. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: Системный подход: учебник. М.: ИКЦ «Март», 2007.
3. Основы таможенного дела: учеб. пособие. Т. 1. М.: РИО РТА, 2005.