Уголовно-исполнительное право - учебник (Трунов). Учебник под редакцией доктора юридических наук, кандидата экономических наук, академика раен
 Скачать 2.66 Mb.
|
|
§ 2. Международное пенитенциарное право: закономерности развития и общая характеристика Анализ международно-правовых документов, практики проведения международных конгрессов по вопросам обращения с заключенными позволяет сделать вывод, что в международной правовой системе сложилась самостоятельная совокупность норм (подотрасль) - международное пенитенциарное право. Становление МПП как подотрасли международного уголовного права началось после принятия Всеобщих правил и норм обращения с заключенными, которые впервые были разработаны Международной уголовной и пенитенциарной комиссией, а затем одобрены Лигой Наций в 1934 г. Эта Комиссия была распущена в 1951 г., когда Организация Объединенных Наций возглавила международные усилия по содействию работам в этой области. Перед тем как передать свои полномочия Организации Объединенных Наций, Комиссия пересмотрела текст Правил и представила его на рассмотрение Первому конгрессу (ООН) по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, проходившему в Женеве в 1955 году. Конгресс единогласно принял новые Правила и представил их на одобрение Экономическому и социальному совету ООН. После последовавшего обсуждения Совет одобрил эти Минимальные стандартные правила обращения с заключенными, принятые Первым конгрессом. Эти Правила отображают все то, что соответствует общепризнанным принципам и практике обращения с заключенными. Они определяют минимальные условия, рассматриваемые ООН как удовлетворительные, и в качестве таковых могут служить защитой от плохого обращения, особенно в случаях дисциплинарного принуждения и использования средств укрощения в пенитенциарных учреждениях. Участники IV Конгресса (Нью-Йорк, 26 - 29 сентября 1972 г.) подчеркнули, что в настоящее время Правила являются важным документом, своего рода "Великой хартией" прав заключенных. Делегаты V Конгресса пришли к выводу, что Правила должны быть включены в учебные программы для подготовки работников пенитенциарных учреждений в учебных заведениях, а также на различных курсах повышения квалификации. 25 мая 1984 г. Экономический и социальный совет ООН (Резолюция 1984/47) одобрил порядок эффективного применения Минимальных стандартных правил обращения с заключенными и рекомендовал государствам-членам принять его к сведению для использования Правил, а также при подготовке периодических докладов ООН об их выполнении. Генеральному секретарю ООН было предложено оказывать помощь правительствам по их просьбе в вопросах, связанных с выполнением этих Правил с учетом новой процедуры. На IX Конгрессе ООН (Каир, 29 апреля - 8 мая 1995 г.) государствам были предложены практические руководства "Как обеспечить соблюдение Стандартных правил" для надлежащего их выполнения и широкого распространения среди администрации тюрем государств - членов ООН <1>. -------------------------------- <1> Нормы Минимальных стандартных правил обращения с заключенными, принятых 30 августа 1955 г. I Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями... стали составной частью российского уголовно-исполнительного законодательства... практически они "вплетены в правовую ткань" УИК РФ. См.: Мелентьев М.П. Новый этап в развитии российского пенитенциарного законодательства // Комментарий к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации и Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными / Под общ. ред. П.Г. Мищенкова. М.: Экспертное бюро-М, 1997. С. 9. Для России признание новой подотрасли международного уголовного права - МПП - выражается в следующем. Реформирование УИС России еще продолжается, о чем свидетельствуют правовые гарантии ее практического завершения: Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциарной) системы МВД России (на период 2005 г.), одобренная Президентом РФ 13 января 1996 г. Предметом МПП являются специфические общественные отношения, складывающиеся в результате реализации интересов государств, унификации правил в пенитенциарной сфере. Это особые, общественно значимые, фактические отношения людей, объективно нуждающиеся в правовом регулировании: правовое положение заключенных и осужденных; сотрудничество государств по пенитенциарным вопросам; пенитенциарная политика государства, правотворчество; деятельность органов, должностных лиц, сотрудников пенитенциарных учреждений, общее управление данными заведениями; деятельность государственных органов и общественных организаций по социально-психологической реабилитации осужденных; международное общественное движение по защите прав заключенных и осужденных. МПП не обладает стройной системой и высокой степенью кодификации нормативного материала, и принципы отрасли не систематизированы и отдельно не сформулированы. Источники МПП - установленные в соответствии с международным правом, в результате согласования воль субъектов международного права, правовые формы, в которых выражены правила поведения субъектов международных отношений в пенитенциарной сфере. Общественная значимость (отношений) регулирования выражается в том, что МПП преследует в высшей степени гуманную цель - условия жизни заключенных не должны унижать человеческого достоинства. "Мы должны стремиться к обращению с заключенными так, как мы бы хотели, чтобы обращались с нашими братьями или отцами, если бы они оказались в тюрьме", - так начальник американской тюрьмы Франк Вуд объяснял своим сотрудникам сущность необходимого подхода к гуманной организации тюрьмы. К основным предпосылкам образования новой отрасли МПП относятся: 1) общее повышение роли международного права в жизни государств, в частности, в определении направлений их пенитенциарной политики; 2) признание приоритета договорных норм международного права над национальным законодательством (в том числе и Россией (ч. 4 ст. 15 Конституции 1993 г.)); 3) повышение активности государств в совместном решении вопросов в пенитенциарной сфере; 4) региональная интеграция государств, в том числе и для соединения усилий в пенитенциарной практике (единое гражданство Европейского союза с предоставлением права обращения с петициями в Европарламент (ст. 8 "d" Договора о ЕС 1992 г.; Европейские тюремные правила 1987 г., Бенилюкс, Скандинавские страны)). Значение признания новой отрасли международного права - МПП - заключается в том, что государства в своем стремлении более эффективно соблюдать права человека смогут обеспечить это в отношении заключенных на основе не только принятых международных документов, но и посредством выработки универсальных рекомендаций в ходе обмена информацией, участия в совместных научно обоснованных практических проектах, посредством стимулирования проведения научных исследований в области исполнения уголовных наказаний, а также способствовать внедрению результатов исследований и международного опыта в деятельность пенитенциарных учреждений; будет способствовать более направленной внутригосударственной политике государств в обеспечении нормальных условий содержания осужденных в пенитенциарных учреждениях на основе унифицированных норм МПП. Обеспечит скоординированный порядок представления индивидуальных жалоб и петиций осужденных в межгосударственные органы по защите прав человека в случае нарушений (незаконных ограничений) прав осужденных, а также откроет возможность международным неправительственным организациям беспрепятственно осуществлять свою правозащитную деятельность в отношении заключенных (осужденных). Учитывая универсальность и региональное значение норм международного права среди указанных источников, можно выделить: международные акты всеобщего (универсального) характера - принятые под эгидой ООН; региональные - принятые в рамках Совета Европы и субрегиональные - стран СНГ. Таким образом, можно предположить, что в рамках МПП сложились самостоятельные институты: Европейское ПП и ПП стран СНГ <1>. -------------------------------- <1> 2 ноября 1996 г. был принят Модельный уголовно-исполнительный кодекс СНГ (см.: Международные правовые акты государств - участников СНГ в области борьбы с преступностью: Сборник документов / Сост. Н.Б. Слюсарь. М.: ООО "Интел универсал", 1999). Региональное международное пенитенциарное право можно представить на примере Европейских пенитенциарных правил (Резолюция Парламентской Ассамблеи Совета Европы N R(87)3). Правила представляют собой кодекс стандартов и практических мер, основанных на взаимном консенсусе всех стран, которые приняли Правила в качестве предмета политики или правового регулирования. В соответствии с общей концепцией Правил они относятся не столько к предоставлению прав отдельным лицам, сколько к представителям исполнительной власти, ответственным за обеспечение минимальных стандартов режима содержания и управления. В некоторых случаях Правила были включены в национальные пенитенциарные законодательства. Для других характерны прямые ссылки на них, частичное упоминание либо полное его отсутствие. В последнем случае тем не менее Правила могут быть отражены в той или иной форме в правилах внутреннего распорядка мест лишения свободы полностью или частично. Принципы Правил также получили отражение в таких документах, как Международная конвенция гражданских и политических свобод ООН, Конвенции МОТ по принудительному труду, Венская конвенция по консульским отношениям, Конвенция Совета Европы по передаче осужденных лиц, а также многочисленные двусторонние соглашения по передаче осужденных. В имплементационном механизме Правил предусмотрена система пятилетних отчетов об их реализации в адрес Генерального секретаря Совета Европы. Развивающиеся тенденции в европейской пенитенциарной теории и практике, такие как ресоциализация, усиление внимания к контактам с внешним миром, поэтапная подготовка к освобождению осужденных, современные принципы управления пенитенциарными учреждениями, планирование режима содержания, роль персонала, стандартные условия проживания, труд и обучение в местах лишения свободы, режим содержания специальных категорий заключенных и роль общественного мнения, нашли свое отражение в таких документах, как: Резолюция (77)26 о статусе, найме и обучении персонала пенитенциарных учреждений; Резолюция (68)254 о статусе, отборе и обучении руководящего состава персонала пенитенциарных учреждений; Резолюция (73)17 по обращению со взрослыми преступниками, отбывающими краткосрочные заключения; Резолюция (75)25 по труду в местах лишения свободы; Резолюция (76)2 по обращению с заключенными, отбывающими длительные сроки наказания; Резолюция (78)62 по детской преступности и социальным переменам; Рекомендация N R(80)11 по содержанию подследственных в местах лишения свободы; Рекомендация N R(82)16 по предоставлению отпусков заключенным; Рекомендация N R(82)17 по содержанию под стражей и обращению с особо опасными преступниками; Рекомендация N R(84)12 относительно заключенных-иностранцев. Таким образом, можно сделать вывод о становлении на настоящий момент новой отрасли европейского права - европейского пенитенциарного права (ЕПП) - это комплексная отрасль европейского права, включающая в себя совокупность принципов и норм, устанавливающих на основе европейских правовых стандартов в области прав человека основы правового статуса осужденного, а также регулирующих порядок сотрудничества государств и их органов в пенитенциарной сфере. § 3. Имплементация норм международного пенитенциарного права Как показывает практика, провозглашение международных договоров верховным правом страны - отнюдь не гарантия от нарушения международных договорных норм. Необходим внутригосударственный юридический механизм исполнения норм международного права. Вопрос о применении норм международного права, направленных на борьбу с преступностью в России, не может быть решен без рассмотрения проблем, связанных с механизмом их имплементации (осуществления), с изучением всех элементов этой сложной системы. В международном праве для обозначения понятия "осуществление" норм международного права широкое распространение приобрел термин "имплементация". Имплементация (корень - "имплемент") как юридическое понятие означает осуществление, выполнение (в переводе с англ., латинского, исп.), а глагол to implement с англ. означает "проводить в жизнь"). Терминология же в международно-правовых актах затрагивает не только область правотворчества - юридической техники, но и сам процесс сотрудничества государств в борьбе с преступностью. Совершенствование механизма имплементации норм международного права - главная цель, которую должна преследовать Россия, интегрируя в международное сообщество. Осознавая себя частью мирового сообщества, причем весомой его частью, в России, и на это надо обратить внимание государствоведам и теоретикам права, необходимо признать такую функцию государства, как имплементация норм международного права. Эффективность этой функции государства может быть достигнута только посредством решения двух, на наш взгляд, наиболее важных задач: 1) достижение мобильности механизмов интеграции посредством правовых и организационных инструментов; 2) совершенствование методов "вживания" международных стандартов в России по всем направлениям (право, экономика, культура, сознание). Эти элементы являются составными частями правовой системы России (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), а правовая система отдельного государства, понимаемая в широком смысле, помимо нормативной стороны, состоящей из юридических норм, институтов, отраслей права, также включает в себя организационную сторону (совокупность правовых учреждений) и правовую культуру (совокупность правовых взглядов, представлений, идей). Под понятием "имплементация" мы понимаем не только узкий ее смысл, то есть инкорпорацию (перенос, включение в свой состав) норм международного права в национальное законодательство с целью их применения во внутригосударственных отношениях, но и более широкий. Так, с целью создания условий для осуществления норм международного права в правовой системе Российской Федерации наряду с указанными правовыми мерами должны использоваться международные и национальные организационные инструменты. Процесс имплементации норм международного пенитенциарного права, механизм их действия не получили необходимого исследования. Научно обоснованный подход к вопросу имплементации международных норм дает возможность активно влиять и управлять внутригосударственными уголовно-исполнительными отношениями; реализация же предписаний норм международного пенитенциарного права находится в плоскости внутригосударственного права. Проблема осуществления норм международного пенитенциарного права в России состоит в формировании соответствующей научно-практической концепции. Практика свидетельствует, что, во-первых, имплементация норм международного права не сводится лишь к правотворческой деятельности государства в лице его органов, а предполагает, помимо этого, проведение широкого комплекса мер организационного (правоприменительного) характера, обеспечивающих непосредственную (материальную) реализацию предписаний международно-правовых норм. И во-вторых, имплементация норм международного права вовсе не ограничивается лишь внутригосударственной правотворческой либо правоприменительной деятельностью. С ростом роли и значения международных межправительственных организаций государства все чаще прибегают к их использованию в качестве органов имплементации многосторонних международных договоров путем участия в деятельности международных организаций по борьбе с преступностью. Таким образом, механизм имплементации международно-правовых стандартов основан на двух уровнях - национальном и международном, каждый из которых, в свою очередь, включает систему правовых и организационно-правовых инструментов. "Имплементация" по своему содержанию гораздо шире, нежели применяемое в отношении внутреннего права понятие "осуществление". Так, деятельность субъектов внутреннего права по реализации своих субъективных прав и обязанностей представляет собой опосредованную правом совокупность организационно-оперативных мер, как правило не связанных с правотворчеством. На национальном уровне механизм имплементации - это система правовых инструментов, способствующих закреплению и отражению во внутригосударственном законодательстве тех международно-правовых норм, которые признаны государствами в качестве стандартов. Национальный механизм имплементации норм международного права основывается на Конституции РФ, Законе РФ "О международных договорах РФ" и др., то есть те нормативные акты, которые определяют место международного права в национальной правовой системе, решают вопрос о соотношении этих двух систем. Нормы отраслевого законодательства (ч. 2 ст. 1, ч. ч. 3, 4 ст. 11, ч. ч. 2, 3 ст. 12 и ч. 2 ст. 13 УК РФ, ст. 3 УИК РФ и др.), основываясь на общих имплементационных нормах, закрепляют место норм международного права в своих сферах. Важное значение в механизме национально-правовой имплементации норм права имеют постановления Верховного Суда РФ, которые, воздействуя на правосознание (путем разъяснения и толкования законодательных норм), способствуют более эффективной реализации правовых норм. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" <1> содержатся разъяснения и рекомендации судам и правоохранительным органам по применению общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации: положения официально опубликованных международных договоров РФ, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно; в иных случаях наряду с международным договором РФ следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора. -------------------------------- <1> См.: Российская газета. 2003. 2 дек. Одной из основных задач национального механизма имплементации норм международного права является установление и поддержание как можно более тесного взаимодействия между внутригосударственной системой имплементации и международной. Если система национально-правовых инструментов способствует "гармонизации" национального законодательства (то есть приведению его в соответствие с международными стандартами в части их регламентации), то воплощение происходит в результате усилий второго звена механизма имплементации - системы организационно-правовых средств и методов. Система национальных организационно-правовых инструментов состоит из конститутивных органов РФ - парламент, Правительство, Президент, суд, которые в своей деятельности так или иначе обеспечивают имплементацию норм международного права в нашей стране. В каждом государстве также могут быть созданы специальные органы, способствующие повышению мобильности механизма имплементации международных стандартов в России (например, Комитет по правам человека при Президенте РФ, Комитет по защите женщин и т.д.). Особое место в имплементации норм международного права занимают правоохранительные органы, такие как прокуратура, органы внутренних дел, таможенные органы, налоговая полиция и др. В соответствии с местом и ролью международного права в национальной правовой системе также должны решаться проблемы признания и исполнения решений как иностранных, так и международных судебных (например, Международного военного трибунала по Югославии, в будущем - Международного уголовного суда) и правоохранительных органов (роль в борьбе с международной преступностью НЦБ Интерпола, вступление в нее России, совместная работа с МВД и Минюстом). Система международно-правовых инструментов имплементации международных стандартов включает в себя сами международные соглашения, содержащие правовые нормы, которые подлежат обязательному исполнению государствами. А многосторонние конвенции представляют собой не только инструменты сотрудничества, но и упрощения: одна такая конвенция может заменить десятки двусторонних соглашений, заключаемых между государствами-членами. К международным организационно-правовым инструментам имплементации следует отнести деятельность статутных органов организаций, например ООН, Совета Европы, соответственно Совет Безопасности и Европейский суд по правам человека. К возможным способам оценки эффективности имплементации норм международного права, кроме методов судебной статистики, можно отнести: 1) достаточные знания руководителями (всех уровней) государственных судебных, правоохранительных и других органов норм международного права и практики его применения; 2) наличие ресурсов (необходимого потенциала) в программах социально-экономического развития, например, есть ли статьи расходов, учитывающие международно-правовые обязательства; 3) уровень общественного сознания. Не только в интересах теории, но прежде всего в интересах практики необходима научная разработка оптимальной модели внутригосударственного и международного организационно-правового механизма имплементации норм международного права, основных принципов взаимодействия, способов и форм их функционирования. Удовлетворительное разрешение этих проблем едва ли возможно в рамках одной лишь юридической науки. Поэтому выдвигается потребность в проведении исследований на стыке нескольких юридических наук, в частности уголовного, уголовно-исполнительного права, криминологии, международного публичного, конституционного права и общей теории права. Согласно общему правилу для реализации положений международного договора существует две возможности: или государство принимает национально-правовые нормы с целью реализации первых, или же оно санкционирует применение самих положений договора для регулирования соответствующих отношений с участием индивидов. В первом случае (национально-правовой инкорпорации) на основе и во исполнение положений договора издаются новые нормы национального права, изменяются либо отменяются существующие. Во втором случае для реализации положений международного договора в национальном праве применяются отсылочные нормы, санкционирующие применение международного договора. Условия применения норм уголовно-исполнительного права России (норм, вытекающих из международно-правовых актов) содержатся в нормах международного права. Инкорпорация таких норм в национальное право, независимо от способа, не изменяет характера нормы как нормы международного права, а лишь обусловливает действие ее во внутригосударственной сфере, то есть обязывает национальные суды применять норму международного права, а физических лиц - исполнять ее. Следует отметить, что содержание реципированной нормы от этого не меняется, поскольку не изменяется сама норма международного права (то есть правило поведения), которая начинает действовать также и на территории государства. Рассмотрим два способа инкорпорации норм международного права. Первый - рецепция (в переводе с латинского receptio - заимствование и приспособление данным обществом социальных форм, возникших в другой стране, другой правовой системе), этот универсальный способ применяется для обозначения точного воспроизведения во внутригосударственных правовых актах формулировок международно-правовых актов путем принятия государством норм национального права, направленных на исполнение международных обязательств. Следующий способ исполнения требований международного права принято называть отсылкой, когда государство включает в свое национальное право норму (группу норм, правовой институт), отсылающую к международному праву и санкционирующую применение правил международного договора или обычая для регулирования конкретных национальных отношений). Отсылка - использование согласно предписанию или дозволению внутригосударственного права для урегулирования каких-либо внутригосударственных отношений правил, установленных международными договорами или обычаями. Отсылочная норма лишь санкционирует применение норм "чужой" правовой системы в сфере действия данной системы права. Практически отсылка к международно-правовому договору есть не что иное, как отсылка к содержащимся в нем правилам. Сами международно-правовые правила (например, Европейская конвенция о надзоре за условно осужденными или условно освобожденными правонарушителями от 30 ноября 1964 г.) должны толковаться во внутригосударственных отношениях на основе и в соответствии с общепризнанными принципами, нормами международного права и существующей международной практикой. И в каждом конкретном деле правоприменитель должен выразить согласованную волю государств, предшествующую принятию этих правил. Так, при толковании реципированных норм, или норм международного права, к которым отсылает национальное право, надлежит учитывать их международный характер и необходимо содействовать достижению единообразия их применения. Спорным является сам термин "отсылка" как способ инкорпорации норм международного права, поскольку внутреннее право может отослать только к такой международной норме, которая признана государством в той или иной форме, действующей как национальная норма, восполняющая пробелы национального права. Другими словами, и при бланкетном (отсылочном) способе инкорпорации норм международного права речь идет о фактической рецепции (заимствовании) их положений национальным уголовно-исполнительным правом. Ввиду того что и рецепция, и отсылка по сути есть одно и то же явление - инкорпорация реципированного (заимствованного для национальной правовой системы) международного права, речь должна вестись лишь о двух технических способах такой инкорпорации норм международного права, которые в рамках российской уголовно-исполнительной правовой системы начинают действовать вне зависимости от того, каким способом они были инкорпорированы в своей совокупности. Эти нормы являются реципированным правом (по форме и способу действия - национальным), а по сущности (юридической природе, материальным источникам) - международным). В этом случае актуальной становится оценка понятия "источник правовой нормы" в двух значениях: 1) в смысле правотворческого решения и 2) в смысле фактического местопребывания норм права. Приведение внутреннего уголовно-исполнительного законодательства в соответствие с международными обязательствами принципиально возможно в двух основных формах: 1) путем создания, изменения или отмены нормы национального права, объективированной в УИК РФ, 2) а также путем создания нормы национального права, объективированной по крайней мере в двух частичных источниках, один из которых - международный договор РФ, а другой - УИК РФ. Это так называемая бланкетная формула, или отсылка и реципированное право, которое при толковании также отсылает к международной правовой системе. Из этого следует, что международный договор при отсылочном правотворчестве в национальном праве должен быть признан источником внутреннего уголовно-исполнительного права. То есть источниками унифицированной таким образом нормы следует признать национальный закон, в котором содержится бланкетная формула или реципированные нормы, и международный договор, в котором изложено правило поведения. Каждый из указанных актов предлагается именовать частичным источником унифицированной нормы и, следовательно, уголовного права. |