Политология-учебникСазонова-хх. Учебное пособие для студентов высших учебных заведений. Харьков фолио, 2001
 Скачать 4.56 Mb.
|
|
Федерализм - важнейшая часть плюралистической модели североамериканской демократии. Разделение (713) власти на центральную и осуществляемую штатами насто-лько глубоко, что американцы по сути имеют "двойное гражданство", ими управляет центральное (федеральное, национальное) правительство и правительство штата. Эта система установилась и развивается в результате политического маневрирования власт-ных структур и противоборства двух концепций. Первая - "двойственный федерализм". Вторая - "кооперативный федерализм". Обе концепции базируются на политическом плю-рализме, но трактуют его по-разному, исходя из своей общемировоззренческой позиции. Концепция "двойственного федерализма" развивалась и отстаивалась консервато-рами. В центре ее была модель "полноправных штатов". Двойной федерализм стремится к децентрализации, признает важность частных интересов и поощряет разнообразие стандартов. Такое разнообразие позволяет людям если и не влиять на политику, то выбирать образ жизни. Политолога описывают двойной федерализм с ломощью метафоры - "слоеный федерализм", или "слоеный пирог. В этой интерпретации полномочия и функции нацио-нального правительства и правительства штатов разделены так же, как слои в пироге. Каждое правительство полномочно в пределах своего "слоя", в своей сфере деятельности; все слои отделены друг от друга и Конституцией определены полномочия каждого слоя. Такое понятие федерализма доминировало и в политике и в умах в течение более сотни лет (конец XVIII - начало XX в.). Концепция "кооперативного федерализма" основана на идее двойного гражданства, идее о том, что люди являются одновременно и гражданами государства, и гражданами штатов. Кооперативный федерализм, в отличие от двойного федерализма, не различает полномочия государства и штатов. Для описания этого федерализма используется метафора "мраморный кекс". Эти две концепции в чистом виде не что иное, как мифы, ибо конкретная политическая практика была доминантна и как бы самодостаточна по сравнению с теорией и использовала в разное время требования то одной, то другой концепции. Степень же реализации зависела от существующих социально-культурных условий развития, характера требований общества к государству. Если штаты во взаимодействии с федеральным правительством делали упор на том, что они его создатели, (714) то федеральное правительство, обосновывая свою более высокую значимость, ссылается, как правило, на законодательство и финансовые возможности, которые идентифицируются им с "кнутом" и "пряником". Действие федералышх законов в качестве "кнута" обусловлено конститущетонно, ибо Основной закон отдает приоритет федеральному закону над законами штатов. Кроме того, "эластичная" фраза Конституции (ст. 1, п. 8) предоставляет федеральному правителзьетву полномочия в издании законов, которые являются, но его мнению, необходимыми в разумными. Это означает наличие не только обозначенных Конституцией, но и скрытых дополнительных полнгомочий у национального правительства. Вашингтон в борьбе за объем полномочий широко использует финансовую помощь штатам. Во второй половине XX в. финансовый "пряник" даже соперничает с законодательным "кнутом*. С 60-х годов правительство штатов и местные правительства все чаще обращаются к национальному правягежьству за финансовой поддержкой. Она оказывается в виде грантов - денежных сумм, выплачи-ваемых правительством одного уровня правительству другого уровня и предназначенных для конкретной цели, а также выплат на общие цели, когда получатели средств свободно распоряжаются ими. Если в I960 г. федеральное правительство дало 15% фондов, потраченных местными правительствами, то к 1980 г. - уже 23% от общего финансиро-вания {См.: Janda Kenneth, Вепу Jeffrey, Goldman Jerry. Указ. соч.-С.121]. Эта редистрибу-тивная деятельность федерального правительства не только усиливала позиции федераль-ной власти, но и в конечном счете была на пользу штатам, так как гранты позволили устранить значительное неравенство среди штатов и их граждан. Два представления о федерализме США отражали постоянную борьбу политических сил, одна из которых (консерваторы) акцентировала внимание на свободе, что предпола-гало расширение прерогатив штатов, другая (либералы) - на необходимости и ценности порядка, предполагавшего увеличение объема полномочий федерального правительства. В политической борьбе федералистов и антифедералистов (последний термин условен, так как и сторонники "слоеного пирога" признавали федеративную форму правления) функцию третейского судьи выполнял Верховный Суд, который был (715) и остается доныне главным арбитром федеральной системы И если в прошлом веке он чаще стано-вился на сторону штатов, то в нынешнем больше отстаивает общенациональные интересы, "кнут" толкования законов чаще действовал в пользу федеральной власти. Нынешнее время тем не менее отмечено продолжающейся борьбой национального правительства и штатов за объем полномочий. Концепция двойного федерализма словно обрела второе дыхание. Президенты Ричард Никсон, Джимми Картер и Рональд Рейган в последней трети XX столетия отстаивают идею "нового федерализма". Р. Никсон, придя к власти в 1969 г., обещал изменить систему правления, которую он характеризовал как "чересчур централизованную, гипербюрократизированную, безответственную и неэффек-тивную". Р. Никсон говорил, что направит власть, средства и полномочия органам управ-ления, которые ближе всего к народу. Дж. Картер в 1976 г. участвовал в избирательной кампании на пост президента, предложив уменьшить размеры и финансирование федерального правительства. Он победил и кое-что реализовал из своей программы... Р. Рейган пришел к власти в 1981 г., пообещав, что "его программа нового федерализма восстановит надлежащие конституционные отношения между правительствами разных уровней". Он осудил существовавшую концепцию федерализма, заявив, что "федеральная система потеряла свою форму" [Там же. - С. 131]. Значит, маятник качнулся в сторону штатов? Не совсем так. Точнее, совсем не так. Программа Р. Никсона по передаче полномочий штатам не имела успеха. Предусмотрен-ная Р. Рейганом передача в ведомство штатов 44 программ, финансировавшихся правительством, не состоялась. Денег центральное правительство не нашло, штаты, в свою очередь, их не изыскали. Программы были закрыты. Амбициозные усилия Р. Рейгана тоже не принесли ожидаемых результатов. Правда, идея переоценки роли государства в обществе, которое до прихода Р. Рейгана к власти выступало за экономическое равенство, проводимое в жизнь путем перераспределения доходов, была поддержана и в определенной мере реализована. Однако всеобщей реорганизации федеральной системы, как это было заявлено, администрация Рейгана не осуществила. В целом XX век, особенно его вторая половина, несмотря на усилия названных президентов, отмечены (776) изменением баланса властей в пользу национального правительства. Для этого были веские основания, к числу которых относятся: 1) увеличение роли государства в экономике, особенно в период "великой депрессии"; 2) осуществление правительством политики, направленной на повышение благосостояния населения; 3) борьба с бедностью и расизмом; 4) определенное изменение позиции Верховного Суда, все чаще отдающего предпочтение общенациональным интересам; 5) овладение умами политиков мысли, что Конституция, а следовательно, и само государс-тво создавались тринадцатью штатами, а 37 штатов созданы правительством; 6) известная коррекция политики правительств штатов, которые стали более профессиональны и выявили заинтересованность в обеспечении порядка, а не только в защите свободы. Вместе с тем и в 90-е годы противоборство федеральной власти и штатов продолжается. Исход этой конфликтной ситуации будет определять не теория, а политическая деятельность. Американская конституция в явной форме оговаривает лишь национальное правительство и правительства штатов. Однако федеральная система США включает еще множество местных органов управления. По последним подсчетам их число превысило 82 тысячи. Следовательно, являясь гражданами государства и штата, американцы попадают также под юрисдикцию других органов управления. Функции государства, правительства штата и органов управления города или округа часто перекрывают друг друга. Иногда их практически невозможно разделить, применяя критерии Мэдисона, касающиеся значите-льных совместных и частных интересов. Основными структурами местных органов управ-ления являются: муниципальные правления, правления городов и админи-стративных округов. Кроме того, большинство американцев живут в школьных округах, ответствен-ных за управление начальным и средним образованием. В дополнение к этому могут существовать один или несколько особых районов или органов управления, созданных для выполнения особых функций, частд в тех случаях, когда данные функции должны выполняться без учета границ юрисдикции отдельных округов. Примером этому может служить Портовое управление Нью-Йорка или оздоровительный район Чикаго и др. (717) Местные органы управления создаются правительством штата в соответствии с его Конституцией, либо законодательным путем. Это приводит к тому, что их структура, полномочия, ответственность и эффективность значительно изменяются от штата к штату. 40 штатов создали разнообразные формы местных кодексов, дающих им право проводить в жизнь законы в том или ином административном округе. Предоставляя местным правительствам возможность самоуправления, местные кодексы дают городам большую свободу действий, чем они бы имели в другом случае. Множественность правительств повышает эффективность управления в обществе. Она дает возможность государству отвечать на разнообразие условий в различных частях страны. Штаты и города сильно различаются по числу населения, размерам, экономическим ресурсам, климату и др. Национальное правительство, кроме того, оставляя за собой решающие прерогативы власти, оказывается ближе к народу, предоставляя ему возможность участвовать в политическом процессе и прямо влиять на проводимую политику. В конечном счете федеральную систему управления в США можно метафорически изобразить как "забор из штакетника", где три горизонтальные линии показывают уровни правительства: федеральный, штатов и местный, а вертикальные линии - интересы социальных групп и лобби как внутри, так и снаружи правительства, а также функции правительства. Взаимодействие Президента и Конгресса. На вопрос о том, каков характер этого процесса, можно было бы ответить: сотрудничество и конфликт. Эта формула, хотя и довольно емкая, но излишне краткая. Чтобы стать ясной и понятной, она должна быть раскрыта и прокомментирована. Для этого необходимо прежде всего охарактеризовать прерогативы Конгресса и Президента и только затем показывать, как специфическая реализация их трансформируется в единый политический процесс, во многом отличный от политических процессов других западных демократий. Конституция США возлагает на Конгресс "всю полноту власти". Она одновременно ограничивает ее конкретными (восемнадцатью) полномочиями и расширяет "эластичным параграфом". При достаточно широком перечне полномочий наибольшая власть Конгресса заключается в правах принимать законы, напрямую обя (718) зывающих граждан страны распоряжаться казной державы и контролировать деятельность правите-льства. Наличие таких полномочий превращает Конгресс в источник важнейших инициа-тив. За Конгрессом, скорее, нежели за президентом или избирателями, остается последнее слово в политике. Конгресс США отличает глубокая и постоянная связь с электоратом. Конгрессмены проявляют большую личную привязанность к своим избирательным округам. Будучи однажды избранными, они обнаруживают тенденцию как можно дольше оставаться в занимаемых креслах Конгресса. У них относительно высокие оклады, значительные дополнительные привилегии, великолепное пенсионное обеспечение. К тому же в избирательных округах есть влиятельные группы, финансирующие их избирательную кампанию. В Конгрессе депутаты обретают большую автономность от своих партийных лидеров. Чтобы сохранить занимаемое положение, парламентарии внимательно следят за нуждами своих избирателей и активно отстаивают их. Конгресс США отличается высоким профессионализмом. Его члены - это, как правило, выходцы из среднего класса, люди высокообразованные, с большим опытом политической деятельности. У Конгресса, естественно, есть и слабые стороны. Это прежде всего: узость его социальной базы, излишний бюрократизм и неоправданная эмоциональность во время принятия отдельных решений. Конгрессмены выступают часто не как депутаты, отражающие интересы всего общества, а как делегаты, пекущиеся о нуждах избирателей своего округа. А ведь еще во времена принятия Конетитуции в споре о статусе членов Конгресса: депутат так делегат - победила первая точка зрения. Она доминирует и сегодня. Парламентарии сами критикуют Капитолий как бюрократическое учреждение. Например, член Палаты представителей республиканец Ньют Гинрич сравнил 100-ю сессию Конгресса (1987-1989 гг.) с "деспотическим учреждением... Современный Конгресс стал наиболее непредставительным и коррумпированным учреждением нынешней эры. Это Конгресс, который страстно желает власти, но избегает ответственности за свои действия" [Разделенная демократия. - М., 1994. - С. 77]. Определяющее влияние на принятие решений в Конгрессе стали оказывать председатели постоянных (719) комитетов, которые возникают здесь в 1789 г. К 1810 г. в Палате представителей их было десять, а в Сенате за первые 25 лет было создано четыре комитета. В 1913 г. их насчитывалось соответственно 71 и 74. Роль руководителей постепенно стала настолько весомой, что Вудро Вильсон в 1885 г. охарактеризовал власть в Конгрессе как "власть глав постоянных комитетов" [Вiче.-1998.- № 11. -С. 146]. С целью уменьшения подобной бюрократизации во второй половине текущего столетия осуществлено реформирование комитетской системы Конгресса, которое, как ожидается, должно усилить принцип представительности. Законодатели чаще, чем представители исполнительной власти, руководствуются не холодным расчетом и разумом, а собствен-ными эмоциями. Не случайно один из отцов-основателей государства Мэдисон сделал вывод о том, что в законодательных учреждениях "страсть никогда не упускает случая вырвать скипетр у разума" [Разделенная демократия. - С. 29]. Если Конгресс США по сравнительным стандартам является мощнейшим законо-творческим институтом в мире, то и президентство в этой стране отличается высочайшим авторитетом. К тому же оно на протяжении двухсот лет последовательно, по Лельшинству оценок, расширяло круг своих прерогатив. Здесь довольно редкий случай, когда обе взаимодействующие ветви власти сильные, а усиление какой-либо из них, как правило, не сопровождается соответственным ослаблением другой. Президент, как и Конгресс, по Конституции обладает большим объемом полномочий. Основные из них названы выше. Взаимодействие законодательной и исполнительной властей осуществляется на базе всех выполняемых ими функций. Но в первую очередь на основе законодательства и контроля правительства. В отличие от законодательных собраний других стран мира Конгресс США - рабочий орган, который предписывает обязательные нормы, вырабатывает и утверждает законы. Он сам совершенствует процедуры их принятия, полагаясь в значите-льной степени на собственные ресурсы и средства. Важный аспект взаимодействий двух ветвей власти - надзор за соблюдением законности. Это сложная задача, так как в отдельные периоды законов принимается довольно много. Контроль деятельности исполнительной власти осуществляется законодателями в различных формах. Это и полномочия Конгресса создавать агент (720)ства и департаменты для исполнительной власти, и утверждение Сенатом кандидатур членов кабинета, послов, судей и прокуроров до занятия ими своих кресел. Это и всевозможные слушания типа "Иран-контрас" и многое другое. Но самый драматический, а потому и редко используемый способ контроля за деятельностью президента - импичмент. Правда, за всю историю США только трижды применялась эта процедура, по отношению к президентам: Эндрю Джексону (не хватило одного голоса для формального приговора), Биллу Клинтону (не было необходимых 2/3 голосов в Сенате) и Ричарду Никсону (в связи с начавшейся процедурой импичмента подал в отставку). Угроза импичмента - серьезное сдерживающее начало для главы исполнительной власти. Основные принципы взаимодействия двух ветвей власти были заложены "отцами-основателями". Они реализовали план, по которому, с одной стороны, сохраняется прин-цип политического представительства, исходя из идеи Мэдисона, что "законодательные полномочия обязательно доминируют", с другой – создается сильное национальное прави-тельство, способное контролировать те полномочия, которыми могут злоупотреблять законодатели, а также достаточно изолированное от народа, обеспечивая тем самым политическую стабильность. Это был по существу выбор сбалансированной власти, когда "всевластных" законодателей сдерживают сильные исполнительные ведомства. Возмож-ность сдерживания обусловливалась широкими полномочиями правительства, особенно в таких сферах как налогообложение, коммерция, оборонная и внешняя политика. В этом же направлении действует Сенат, избираемый косвенно и на шесть лет. Палате представителей запрещено предпринимать какие-либо действия без согласия Сената и Президента. Присущим представительному органу стремительности, переменчивости и излишествам как будто бы был поставлен надежный заслон. Однако, несмотря на конституционную расстановку всех точек над "i" относительно взаимодействия двух ветвей власти, политическая практика в США колеблется по широ-кой амплитуде: от "арестованного правительства" и "закованного президента" до "законо-дательного президентства". Конституционный узел разделенной власти между прези-дентом и Конгрессом остается. Выработка и реализация политики, отвечающей крите-(721)риям оптимальности, предполагает если и не вовсе разрубить этот конституционный узел, то хотя бы более четко определить роли Конгресса и президента. Конгрессу, как считают многие специалисты, следовало бы совершенствовать контроль за исполни-тельной властью и практику представления интересов, с тем чтобы они были услышаны. XX век характеризуется продолжением поисков оптимального взаимодействия законодательной и исполнительной власти, особенно в периоды спадов и подъемов то одной, то другой. "Великая депрессия" способствовала формированию режима "нового курса" фр. Рузвельта, протянувшегося до Р. Никсона, когда демократию спасли экспансия бюрократического государства - более "жесткое" регулирование бизнеса и повышение социальной ответственности правительства. Вмеете с тем усилия исполнительной власти, направленные на развитие демократии и экономики, предпринятые в первой половине XX в., оказались недостаточными для его второй половины. 60-70-е годы выдались весьма бурными для американского общества: террор, жертвами которого стали многие государственные и общественные деятели; гражданское неповиновение, когда многие города были охвачены расовыми и другими конфликтами, возникшее ощущение "общего недомогания" нации, в связи с поражением во Вьетнаме, "Уотергейтом" и т. п. Рождается новое мировоззрение, связанное с самовосприятием нации как дрейфующего общества, потерявшего свои исторические ориентиры. В этой ситуации растет понимание недостатков "президентского империализма". Законодательная власть "берет реванш". В 1973 г. был принят закон о военных полно-мочиях, в 1974 г. - Акт о бюджете. Они привнесли существенные перемены в процесс реализации власти, помогли Конгрессу "отнять" у президента часть полномочий, утерян-ных в прошлые десятилетия. К тому же в 70-е годы были проведены институционные реформы, которые привели к децентрализации и сделали действия Конгресса более демократичными и...менее эффективными в законодательной сфере. Похоже, что конец столетия открыл новую страницу истории взаимодействия двух ветвей власти США. Операции "Буря в пустыне" и "Лиса в пустыне", военные действия против Югославии, а также неудавшийся (722) импичмент президенту Б. Клинтону, видимо, приведут к новой экспансии исполнительной власти, учитывающей всю совокупность перемен внутри страны и в современном мире. Однако будущее здесь не за "доминирующим президентом" и не за "агрессивным конгрессом". Отношения между ветвями власти скорее будут характеризоваться содержанием, хорошо передаваемым ан- тичной эпиграммой Марциала: "Я не могу жить с тобой, но и без тебя не могу тоже". |