Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин. Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005

• Название: Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005
• Анкор: Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин.doc
• Дата: 04.02.2018
• Размер: 1.54 Mb.
• Имя файла: Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин.doc
• Тип: Учебное пособие; #15212
• страница: 4 из 23

Раздел HI. ПРИНЦИПЫ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
18. Что такое «принципы права Европейского Союза» ?
Принципы — это предписания основополагающего характера, которые определяют сущность, содержание и порядок применения остальных норм правовой системы.

В праве Европейского Союза существует своя собственная, при­сущая ему совокупность принципов. Некоторые из них сходны с принципами других правовых систем (внутригосударственного и ме­ждународного права), а некоторые имеют оригинальную природу.

Общую совокупность принципов права Европейского Союза можно разделить на несколько групп, которые различаются своим на­значением и сферой действия:

— принципы верховенства и прямого действия права Европей­ского Союза, определяющие его соотношение с правовыми система­ми государств-членов;

— общие принципы права — исходные начала правового регу­лирования, которые действуют во всех сферах ведения Союза и при­сущи также другим демократическим правовым системам;

— специальные принципы права Европейского Союза, имею­щие силу в рамках отдельных отраслей или сфер его правового регулирования;

— принципы деятельности Европейского Союза, которые опре­деляют порядок реализации Союзом имеющейся у него компетенции.
19. Что означают принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза?
1. Принцип верховенства права Европейского Союза означает, что нормы данной правовой системы имеют большую юридическую силу, чем правила, установленные в рамках государств-членов.

Иными словами, в случае несоответствия (коллизии) между зако­ном или другим источником национального права, с одной стороны, и источниками права Европейского Союза — с другой, надлежит ру­ководствоваться последними.

Противоречия между предписаниями Европейского Союза и его государств-членов чаще всего обнаруживаются в национальных су­дах при рассмотрении конкретных дел. В подобных обстоятельствах судебные органы должны отдавать приоритет Договору о ЕС, регла­менту, директиве, другому источнику права Союза, при необходимо­сти «откладывая в сторону» противоречащий им внутригосударст­венный закон или подзаконный акт.

Если национальный суд испытывает трудности или сомнения, он может приостановить производство и направить преюдициальный запрос в Суд Европейских сообществ (см. вопрос № 55).
2. Принцип прямого действия означает, что право Европейского Союза наделяет субъективными правами и обязанностями не только государства-члены, но и непосредственно физических и юридиче­ских лиц. Последние могут основывать свои требования в нацио­нальных судах, «напрямую» ссылаясь на статьи учредительных до­кументов или правовых актов Союза.

При этом в доктрине и судебной практике различаются два вида прямого действия — горизонтальное и вертикальное:

а) горизонтальное прямое действие — это прямое действие в «горизонтальных» правоотношениях, т.е. отношениях между частны­ми лицами (например, обязательство из договора между двумя пред­приятиями-контрагентами);

б) вертикальное прямое действие — прямое действие в отноше­ниях «индивид — власть», т.е. в правоотношениях между частными лицами и государственными органами и учреждениями.

В отличие от принципа верховенства, принцип прямого действия не имеет универсального характера. Его реализация в жизнь зависит от вида источника права Европейского Союза, в котором закреплена соответствующая норма:

— нормы регламентов («законов» Союза) имеют прямое дейст­вие в полном объеме; более того, государствам-членам запрещено подменять регламенты своим внутренним законодательством (на­пример, издавать нормативные акты, воспроизводящие предписания регламентов);

— нормы учредительных договоров («конституции» Союза) имеют прямое действие, если они достаточно четко закрепляют субъ­ективное право или обязанность, в том числе обязанности госу­дарств-членов.
Например, ст. 23 Договора о ЕС 1957 г., отменяющая таможен­ные пошлины или эквивалентные сборы внутри Сообщества, позво­ляет любому хозяйствующему субъекту предъявлять судебные иски, если какое-либо государство или иной субъект потребует уплаты по­добного сбора.

С другой стороны, ст. 136 Договора о ЕС, согласно которой «Со­общество и государства-члены... ставят целями содействие занято­сти, улучшение условий жизни и труда...», не является нормой пря­мого действия, так как из нее невозможно вывести четкое субъектив­ное право, способное отстаиваться в судах.

Аналогичные условия действуют для норм, которые закреплены в соглашениях (международных договорах), заключенных ЕС с третьи­ми странами, в том числе с Россией;

— директивы (основы законодательства Союза), по общему пра­вилу, не имеют прямого действия, так как их нормы подлежат транс­формации в национальное законодательство (см. вопрос № 5). Ины-40

ми словами, директива действует «опосредованно», через изданные на ее основе нормативные акты государств-членов, в которых и за­крепляются соответствующие права и обязанности частных лиц.

Но как быть, если некоторое государство-член не приняло в уста­новленный срок (срок трансформации) необходимые меры в соот­ветствии с директивой ЕС? Суд Европейских сообществ постановил, что в подобных условиях физические и юридические лица вправе опираться на положения директивы в спорах с государственными ор­ганами и учреждениями.

Таким образом, при определенных обстоятельствах директивы все же могут непосредственно наделять людей субъективными права­ми. В то же время содержащиеся в директивах обязанности частных лиц приобретают законную силу только после их трансформации в национальное законодательство.

Итак, директивы, в отличие от регламентов и учредительных до­говоров, способны обладать только вертикальным, но не горизон­тальным прямым действием;

— в праве Европейского Союза существуют также источники, ко­торые вовсе не имеют прямого действия. К ним относятся акты, при­нимаемые в рамках второй и третьей опор: общей внешней политики и политики безопасности — ОВПБ, сотрудничества полиций и судеб­ных органов в уголовно-правовой сфере — СПСО (см. вопрос № 26).
20. Где закреплены принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза?
Принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза имеют прецедентное происхождение: не будучи прямо закре­пленными в учредительных договорах, они были установлены судеб­ной практикой — решениями Суда Европейских сообществ.

Сначала, в 1963 г., Суд признал принцип прямого действия (ре­шение по делу «Van Gend en Loos»), затем, в 1964 г., принцип верхо­венства (решение по делу «Costa»^. В последующие годы Суд Евро­пейских сообществ уточнил содержание и условия применения на­званных принципов, в том числе провозгласил приоритет предписаний Сообщества над конституциями государств-членов (ре­шение 1970 г. по делу «Internationale Handelsgesellschaft» и решение 1978 г. по делу «Simmenthal»)1.

\ «Van Gend en Loos» — голландская компания, «Costa» — итальянский граж­данин, выступавшие истцами по соответствующим делам.

2 Вопрос о соотношении права Сообщества, ныне Союза в целом, с конститу­циями государств-членов продолжает вызывать споры в европейской доктрине. На практике этих противоречий стараются избегать путем заблаговременного внесения поправок в основные законы, с тем чтобы конституция страны в даль­нейшем не противоречила ее обязанностям как государства — члена Европейско­го Союза.

В 1980-е гг. из принципа верховенства Суд вывел принцип лояль­ной интерпретации, называемый также принципом косвенного дей­ствия. Данный принцип требует от судебных органов государств-чле­нов осуществлять толкование национального законодательства в со­ответствии с правом ЕС, включая нормы, содержащиеся в директивах Сообщества'.

В 1990-е гг. Суд установил принцип имущественной ответствен­ности государств-членов перед физическими/юридическими лицами за ущерб, причиненный нарушением с их стороны норм права ЕС (принцип «Francovich», введенный Судом в решении 1991 г. по одно­именному делу).

В будущем принцип верховенства (примат) права Европейского Союза планируется закрепить в его Конституции. Прямое действие права Союза проектом Конституции, как и ныне действующими уч­редительными договорами, предусмотрено только для отдельных ви­дов источников (ныне — регламенты, в будущем — европейские за­коны). Для остальных категорий источников права Европейского Союза, включая саму Конституцию, условия прямого действия будут по-прежнему регулироваться нормами, выработанными судебной практикой Суда Европейских сообществ.
21. В чем заключаются общие принципы права?
Общие принципы права выражают основополагающие ценности, которыми Союз должен- руководствоваться в своей правотворческой и правоприменительной деятельности.

В качестве общих принципов права Сообщества (англ. general principles of Community law; франц. principes generaux du droit communautaire) они были сформулированы в решениях Суда Евро­пейских сообществ. Последний, в свою очередь, отталкивался от принципов, выработанных в правовых системах государств-членов (начиная с римского права), а также в международном публичном праве2.

В разные годы в качестве общих принципов Судом, в частности, были провозглашены:

— обязательность соблюдения основных прав личности и сами эти права (например, соблюдение права собственности как общий принцип права Сообщества). Таким путем Суд восполнял пробел в учредительных договорах, которые и в первоначальной, и в дейст вующей редакции не содержат полноценного «билля о правах» (см. вопрос № 84);
' См.: Monijal P-Y. Les normes de droit communautaire. Paris: PUF, 2002. P. 36, 41; Craig P., De Burca G. EC Law: texts, cases and materials. Oxford: Clarendon Press, 1997. P. 189-197.

2 Суд в то же время отказался перенести в правовую систему ЕС ряд принци­пов международного права, посчитав их несовместимыми с правопорядком Сооб­щества, который основан на ограничении суверенитета государств-членов. См.:

Rideau J. Droit institutionnel de 1'Union et des Communautes europeennes. P. 181.

— процессуальные права и гарантии применительно к делам, рассматриваемым наднациональными институтами (например, при наложении Комиссией штрафов на предприятия, нарушающие зако­нодательство ЕС о конкуренции): право на защиту, конфиденциальность общения с адвокатом, право быть заслушанным и др.;

— принцип правовой определенности, или правовой безопас­ности {англ. legal certainty; франц. securite juridique), согласно которо­му законодательство ЕС должно быть ясным и предсказуемым для всех субъектов. Данный принцип, в частности, не разрешает прида­вать обратную силу мерам, ухудшающим положение лиц по сравне­нию с действующим правовым регулированием.

В 1990-е гг. ряд основополагающих правовых принципов были закреплены непосредственно в Договоре о Европейском Союзе (ст. 6). Это принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод и принцип правового государства. В случае их «сущест­венного и устойчивого» нарушения (ст. 7) государство может быть привлечено к ответственности в виде лишения отдельных прав, вы­текающих из членства в Европейском Союзе (например, права голо­са его представителей в некоторых институтах и органах последнего).

В проекте Конституции Союза демократические принципы кон­ституционного строя закреплены в качестве его ценностей: «Союз ос­новывается на ценностях уважения человеческого достоинства, сво­боды, демократии, равенства, правового государства, а также соблю­дения прав человека. Эти ценности являются общими для государств-членов в демократическом обществе, характеризуемом плюрализмом, терпимостью, правосудием, солидарностью и отсутст­вием дискриминации» (ст. 2 «Ценности Союза»).
22. В чем заключаются специальные принципы права?
Специальные принципы права — это принципы, действующие s рамках отдельных сфер правового регулирования Европейского Союза'.

С учетом того, что исторически первой сферой интеграции в рам­ках Сообществ служила экономика, наиболее важными среди специ­альных принципов являются принципы, определяющие правовой режим внутреннего рынка ЕС: принципы свободы движения това­ров, лиц, услуг и капиталов (ст. 14 Договора о ЕС). Каждый из на­званных принципов закрепляет комплекс субъективных прав физи­ческих и юридических лиц (прежде всего, предприятий), поэтому их часто обозначают термином «свободы»: свобода движения товаров и т.д.'
' В отличие от общих, специальные принципы права- в западной доктрине не выделяются в особую категорию.

Существуют также принципы более узкой сферы действия: прин­ципы бюджетного права, например принцип сбалансированности доходной и расходной части союзного бюджета (ст. 268 Договора о ЕС); принципы экологического права, например принцип «загряз­нитель платит» (ст. 174 Договора о ЕС); принципы продовольствен­ного законодательства Сообщества, например «принцип предосто­рожности» (ст. 7 Регламента (ЕС) № 178/2002 Европейского парла­мента и Совета от 28 января 2002 г. «Об установлении общих принципов и общих предписаний продовольственного законода­тельства, об .учреждении Европейского органа по безопасности про­дуктов питания и о закреплении процедур, относящихся к безопас­ности продовольственных товаров»), и др.

23. Каковы важнейшие принципы деятельности Европейского Союза?

Принципы деятельности Европейского Союза — это основные начала, регулирующие функционирование данной организации.

Наиболее важные из этих принципов закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества (ст. 5):

— принцип законности, в соответствии с которым деятельность Сообщества и Союза в целом должна осуществляться в рамках пол­номочий и целей, зафиксированных в учредительных документах ор­ганизации;

— принцип субсидиарности, требующий от Сообщества воздер­живаться от вмешательства в те вопросы, которые государства-члены могут эффективно решать самостоятельно, собственными усилиями. Принцип субсидиарности, однако, не распространяется на сферы, отнесенные к исключительной компетенции ЕС (см. вопрос № 81);

— принцип пропорциональности, согласно которому действия Со­общества должны строго соответствовать (быть «пропорциональны») его целям.

Детальные условия реализации двух последних принципов закре­плены в специальном протоколе к Договору о ЕС: Протокол «О при­менении принципов субсидиарности и пропорциональности».

Проект Конституции Европейского Союза усиливает гарантии принципа субсидиарности, который служит барьером против «гипер­централизации» в современной Европе. Согласно новой редакции
' Ввиду основополагающего значения данных принципов (свобод), выходя­щего за рамки чисто хозяйственных отношений, многие ученые предпочитают от­носить их к категории «общие принципы права Сообщества» (см. предыдущий во­прос). Подробнее см.: Rideau J. Droit institutionnel de Г Union et des Communautes europeennes. P. 181—182.

упомянутого Протокола, подготовленной Европейским конвентом (см. вопрос № 17), национальные парламенты будут уполномочены ходатайствовать о пересмотре законопроектов Союза, когда по их мнению последние нарушают принцип субсидиарности. От имени своего парламента (или даже одной из его палат) любое государст­во-член должно получить возможность оспаривать в судах Союза ев­ропейские законы и другие правовые акты, изданные вопреки прин­ципу субсидиарности.

В отдельном разделе Конституции планируется также закрепить принципы, гарантирующие соблюдение демократических начал в деятельности Европейского Союза, в частности:

— принцип демократического равенства;

' — принцип представительной демократии;

— принцип демократии, основанной на участии, согласно кото­рому институты Союза обязаны предоставлять «гражданкам и граж­данам, представительным ассоциациям возможность ставить в из­вестность о своих мнениях и публично выражать их по всем сферам деятельности Союза»;

— принцип открытости, требующий максимальной гласности в принятии решений институтами Союза.

Раздел IV. ИСТОЧНИКИ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
24. Какие источники составляют первичное право Европейского Союза?
Первичное право Европейского Союза — это документы осново­полагающего характера, которые обладают высшей юридической си­лой в его правовой системе. Источники первичного права разрабаты­ваются и принимаются совместно государствами-членами и потому являются по форме международными договорами.

В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), До­говор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Эти документы (включая протоколы к ним) были рассмотрены выше в разделе II (см. вопрос № 15). Они составляют основное первичное право Союза.

Кроме учредительных договоров в первичное право Европейско­го Союза входят источники, которые содержат к ним изменения или дополнения, — дополнительное первичное право:

а) ревизионные договоры, посредством которых вносятся по­правки в Договор о Европейском Союзе и другие учредительные до­кументы.

Последним ревизионным договором, в редакции которого дейст­вуют ныне учредительные документы Союза, служит Ниццкий до­говор от 26 февраля 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Полное название этого источника: «Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские сооб­щества, и некоторые связанные с ними акты»;

б) договоры о присоединении, на основании которых в Евро­пейский Союз вступают новые государства-члены.

Подобные договоры заключаются с согласия Европейского пар­ламента между действующими государствами-членами, с одной сто­роны, и государствами-кандидатами на вступление — с другой. По­следний договор о присоединении, на основании которого в Евро­пейский Союз вступили 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья, был подписан 16 апреля 2003 г. и вступил в силу 1 мая 2004 г.

Составной частью каждого договора о присоединении выступает Акт об условиях присоединения, который вносит соответствующие по­правки в учредительные документы (например, об изменении чис­ленного состава «европейских» институтов) и устанавливает пере­ходный период для постепенной адаптации новых государств-членов к требованиям Европейского Союза.

К актам об условиях присоединения, как и к учредительным до­кументам, приложены многочисленные протоколы, являющиеся их составной частью. Всего существует более 80 подобных протоколов:

— 30 протоколов к Акту об условиях присоединения Великобри­тании, Дании и Ирландии (вступил в силу в 1973 г.): Протокол «О Фарерских островах», Протокол «О некоторых количественных ограничениях, интересующих Ирландию» и др.;

— семь протоколов к Акту об условиях присоединения Греции (вступил в силу в 1981 г.): Протокол «Об-обменах познаниями с Гре­ческой Республикой в области ядерной энергии», Протокол «Об эко­номическом и индустриальном развитии Греции» и др.;

— 25 протоколов к Акту об условиях присоединения Испании и Португалии (вступил в силу в 1986 г.): Протокол «О региональном развитии Испании», Протокол «Относительно импорта в Португа­лию автомобилей из третьих стран» и др.;

— 10 протоколов к Акту об условиях присоединения Австрии, Финляндии и Швеции (вступили в силу в 1995 г.): Протокол «Об Аландских островах», Протокол «Об использовании специфически австрийских терминов немецкого языка в рамках Европейского Союза» и др.;

— 10 протоколов к Акту об условиях присоединения Венгрии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Че­хии, Эстонии (в силе с 1 мая 2004 г.): Протокол «Об изменениях, вно­симых в Устав Европейского инвестиционного банка». Протокол «Об абортах на Мальте», Протокол «О Кипре», Протокол «О транзите лиц сухопутным путем между Калининградской областью и осталь­ными частями Российской Федерации».

Хотя большинство протоколов к Актам об условиях присоедине­ния носят узкоспециальный характер, по крайней мере некоторые подобные документы в силу важности вопросов, ими регулируемых, планируется оставить в силе, приложив их к будущей Конституции Европейского Союза (наряду с протоколами к нынешним учреди­тельным договорам);

в) Акт «Об избрании членов Европейского парламента прямым всеобщим голосованием» от 20 сентября 1976 г. (с изменениями и до­полнениями от 25 июня и 23 сентября 2002 r.)1. Данный Акт закреп­ляет основополагающие правила, в соответствии с которыми прохо­дят выборы в представительный институт Европейского Союза на всей его территории (см. вопрос № 35);

г) Решение «О системе собственных ресурсов Европейских со­обществ» от 29 сентября 2000 г., устанавливающее источники финан-
' В первоначальной редакции назывался «Акт об избрании представителей в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием».

сирования доходной части бюджета Сообществ (ныне — общего бюджета Европейского Союза) на базе сочетания международ­но-правовых и государственно-правовых подходов.

К «собственным ресурсам» Сообществ отнесены, в частности, та­моженные пошлины, сельскохозяйственные сборы и отчисления го­сударств-членов, соответствующие размеру их ВВП и доле взимаемо­го на их территории НДС.

Несмотря на свои названия, Акт 1976 г. и Решение 2000 г. на деле являются нормативным договорами, дополняющими текст Договора о ЕС 1957 г. Хотя проекты этих документов утвердил Совет Европей­ского Союза (в первом случае — по предложению Европейского пар­ламента), они вступили в силу лишь после ратификации всеми госу­дарствами -членами.
25. Из каких источников складывается вторичное право Европей­ского Союза?
Вторичное (или производное) право Европейского Союза — это документы, которые принимаются в соответствии с его учредитель­ными договорами и не должны им противоречить.

Несмотря на свое «второстепенное» положение по юридической силе, указанные документы выступают наиболее динамичным ком­понентом правовой системы Европейского Союза. Именно посред­ством регламентов, директив и других актов вторичного права надго-сударственные институты Союза осуществляют регулирование обще­ственных отношений по вопросам, отнесенным к компетенции этой интеграционной организации.

Вторичное право Европейского Союза, как и право первичное, складывается из двух частей. Главная — это правовые акты институ­тов, которые будут рассмотрены в следующем вопросе (вопрос № 26).

Другая часть — нормативные договоры, которые в зависимости от субъектов, их заключающих, подразделяются на три вида':

а) соглашения Европейского Союза с третьими странами. Это меж­дународные договоры, которые Союз заключает с иностранными го­сударствами или (реже) — с международными организациями.

1 Читателю следует иметь в виду, что нормативные договоры в Европейском Союзе могут относиться и к первичному, и ко вторичному праву. Об учредитель­ных и иных нормативных договорах, входящих в первичное право Союза, см. во­просы № 12 и № 20.

Нормативные договоры, о которых идет речь в настоящем вопросе, как и правовые акты институтов, имеют «вторичный» по своему происхождению и юри­дической силе характер. Некоторые из них даже уступают по силе регламентам, директивам и другим актам институтов Союза.

В связи с тем что Европейский Союз в его нынешнем виде состо­ит из трех частей-опор (см. вопрос № 14), он не имеет единой между­народной правосубъектности. В зависимости от предмета соглаше­ния стороной последнего может выступать как Союз в целом, так и Европейские сообщества, образующие его первую опору. На практи­ке встречаются несколько основных вариантов:

— соглашения «Европейский Союз — третья страна», например Соглашение между Европейским Союзом и Российской Федерацией «Об участии Российской Федерации в деятельности Полицейской миссии Европейского Союза в Боснии и Герцеговине» от 24 июля 2003 г., соглашения от 25 июня 2003 г. с США «По вопросам выдачи» и «По вопросам взаимной правовой помощи» и др.

Международные договоры от имени Союза в целом заключаются только в рамках его второй и третьей опор — ОВПБ (общая внешняя политика и политика безопасности) и СПСО (сотрудничество поли­ций и судебных органов в уголовно-правовой сфере);

— соглашения «ЕС (Европейское сообщество) — третья страна» или «Евратом — третья страна», например Соглашение между Пра­вительством РФ и Европейским сообществом «О сотрудничестве в области науки и технологий» от 31 декабря 2000 г., соглашения меж­ду РФ и Евратомом «О сотрудничестве в области ядерных реакций» и «О сотрудничестве в области ядерной безопасности» 2000 г.

Международные договоры от имени ЕС, Евратома, а также (ранее) ЕОУС заключаются в том случае, если они имеют своим предме­том общественные отношения, входящие в компетенцию того или иного из Европейских сообществ. Поскольку наибольшим объемом компетенции располагает ЕС, то соглашения с третьими странами чаще всего заключает именно оно.

Суд Европейских сообществ, кроме того, постановил, что полно­мочия ЕС заключать международные договоры носят исключитель­ный характер, т.е. когда некоторый вопрос предусмотрен его учреди­тельным документом или законодательством, то международное со­глашение по данному вопросу должно подписывать ЕС, но не государства-члены в отдельности;

— соглашения «Европейские сообщества — третья страна», на­зываемые также «совместные соглашения». Подобные соглашения заключаются от имени сразу нескольких Сообществ в том случае, ко­гда их предмет относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС).

Примером может служить первое соглашение Сообществ с на­шей страной 1989 г. «О торговом и коммерческом и экономическом сотрудничестве» (ныне не действует). Его заключили, с одной сторо­ны, СССР, с другой — Европейское сообщество и Евратом, вместе взятые;

4. 11097. Кашккн ^9

— соглашения «[Европейские сообщества плюс все государст­ва-члены] — третья страна», известные в доктрине как «смешанные соглашения». Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением компетенции в современной Европе: весь­ма часто возникает ситуация, когда часть вопросов, по которым на­мечено заключить договор с третьей страной, подведомственна Ев­ропейским сообществам, а другая часть находится в компетенции го­сударств-членов.

Чтобы не делить текст международных договоров на отдельные блоки (соответственно для национальной и наднациональной ком­петенции), стали заключаться «смешанные соглашения», в качестве стороны которых наряду с Европейскими сообществами выступают все их государства-члены. Для вступления в силу «смешанное согла­шение» нуждается в одобрении не только институтов Сообществ, но и компетентных органов каждого государства-члена.

В форме «смешанного соглашения» заключен базовый договор, закладывающий правовые,основы взаимоотношений нашей страны с Европейским Союзом, — Соглашение о партнерстве и сотрудничест­ве от 24 июня 1994 г. Его участниками выступают, с одной стороны, Российская Федерация, с другой — Европейские сообщества и их го­сударства-члены, вместе взятые;

— еще одну разновидность международных договоров Европей­ского Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют статус юридического лица: соглашения Европола, Евроюста, Европейского инвестиционного банка и др. (см. вопрос № 42). Одним из примеров таких документов служит соглашение ме­жду Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.;

б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были уполномочены издавать нормативные акты, государ­ства-члены иногда заключали между собой специальные дополни­тельные конвенции. Возможность подписания такого рода докумен­тов до сих пор предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и До­говоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34).

Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат: Конвенция от 19 июня 1980 г. «О праве, применимом к дого­ворным обязательствам», Конвенция от 25 июля 1995 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)», Конвенция от 26 июля 1995 г. «О защите финансовых интересов Ев­ропейских сообществ», Конвенция от 29 мая 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-члена­ми Европейского Союза», а также Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза. 50

Необходимо отметить, что большинство из свыше 20 подписан­ных в разные годы дополнительных конвенций не вступили в силу, так как не были ратифицированы государствами-членами. Такая судьба постигла, например, очень прогрессивную для своего времени Брюссельскую конвенцию от 29 февраля 1968 г. о взаимном призна­нии хозяйственных обществ, которая осталась «на бумаге» ввиду со­противления Нидерландов1.

В настоящее время практика заключения дополнительных кон­венций между государствами-членами в основном сошла на нет, а подписанные ранее конвенции (как вступившие, так и не вступив­шие в силу) постепенно заменяются нормативными актами институ­тов Европейского Союза2;

в) межинституционные соглашения — нормативные договоры, за­ключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения от­дельных положений учредительных документов (как правило, проце­дурных норм). Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института:

Европейский парламент, Совет и Комиссию. Примером может слу­жить Межинституционное соглашение от 6 мая 1999 г. «О бюджет­ной дисциплине и совершенствовании бюджетной процедуры».

Аналогичные соглашения способны заключать также другие ор­ганы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, по­священное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством.
26. Какие виды правовых актов издают институты Европейского Союза?
Правовые акты — важнейшая разновидность источников вторич­ного права Европейского Союза, основная форма нормотворческой деятельности его институтов. Наличие полномочий издавать норматив­ные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации стра­нами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными го­сударствами, а его правовую систему — с «федеральным правом».

Помимо уже рассмотренных выше регламентов, директив, ра­мочных решений (см. вопрос № 5), институты Европейского Союза издают множество предписаний в других формах, которые не всегда
' См.: Ripert G., Roblot R. Droit commercial. Tome 1. Paris: LGDJ, 1996. P. 1262. 2 В то же время по некоторым вопросам, специально предусмотренным учре­дительными документами, государства-члены продолжают заключать договорен­ности, оформляемые в виде их коллективных решений. Примером может служить «Решение, принятое по общему согласию представителями государств-членов, за­седающими на уровне глав государств или правительств, о размещении местона­хождений некоторых ведомств и агентств Европейского Союза» от 13 декабря 2003 г.
вписываются в традиционную классификацию «нормативный — индивидуальный» акт. Эти документы могут носить как обязатель­ный, так и рекомендательный характер.

Действующая система правовых актов наднациональных инсти­тутов имеет комплексную природу, что обусловлено «опорным» строением организации Европейский Союз. Она подразделяется на три подсистемы, которые соответствуют трем опорам Союза: Евро­пейские сообщества (первая опора), общая внешняя политика и по­литика безопасности (вторая опора), сотрудничество полиций и су­дебных органов в уголовно-правовой сфере (третья опора).

Правовые акты Европейских сообществ (ЕС и Евратом) издаются на основании «римских договоров» 1957 г. — Договора об учрежде­нии Европейского сообщества (Договор о ЕС) и Договора об учреж­дении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Ев­ратоме). Согласно Договору о ЕС (ст. 249) видами правовых актов Европейского сообщества служат':

— регламент и директива — нормативные акты, выступающие в качестве «закона» (регламент) или «основ законодательства» (директива) ЕС (см. вопрос № 5);

— решение (англ. decision; франц. decision), которое в рамках Со­общества, как правило, служит индивидуальным актом. «Решение обязательно во всех своих элементах для адресатов, которых оно ука­зывает» (ст. 249). Например, в форме решений Европейская комис­сия налагает штрафы на предприятия или санкционирует объедине­ние крупных компаний.

В некоторых случаях посредством решений Сообщества устанав­ливаются нормативные предписания, обычно по организационным вопросам. Такие акты в доктрине называют решения sui generis (осо­бого рода), например совместное Решение Европейского парламен­та, Совета, Комиссии, Суда, Счетной палаты, Экономического и со­циального комитета, Комитета регионов и Омбудсмана от 25 июля 2002 г. «О создании Ведомства по подбору персонала Европейских сообществ»;

— рекомендация и заключение — акты, не имеющие обязатель­ной силы.

Рекомендация (англ. recommendation; франц. recommandation) слу­жит формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес госу­дарств-членов, физических и юридических лиц, например Рекомен­дация Европейской комиссии от 16 мая 2002 г. «Независимость бух­галтерских ревизоров в Европейском Союзе: общие принципы» или

Аналогичные положения для Евратома содержит ст. 161 его учредительного она.

договора

Рекомендация того же института от 11 марта 2002 г. «Об общеевро­пейской модели curriculum vitae».

Если, как в приведенных примерах, рекомендации содержат по­ложения общего характера, то в западной доктрине их рассматрива­ют в качестве источников «мягкого права» (англ. soft law) Европей­ского Союза. Нормы последнего хотя и не сопровождаются санкция­ми, тем не менее добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками общественных отношений.

Заключение (англ. opinion; франц. a vis)' — это акт, отражающий официальную позицию заинтересованного института или органа ЕС по конкретному вопросу, например Заключение Европейского цен­трального банка от 19 сентября 2003 г. «О проекте Договора, учреж­дающего Конституцию для Европы», где ЕЦБ высказал свои оценки, замечания и предложения по будущей Конституции Европейского Союза.

Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов, директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейских сообществ постановил, что судебные власти государств-членов долж­ны принимать их во внимание при уяснении смысла других источни­ков права Сообщества, т.е. рекомендации и заключения могут счи­таться обязательными как акты толкования юридических норм ЕС.

Правовые акты, изданные в рамках Европейских сообществ, пуб­ликуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ЕС» — Европейское сообщество (англ. ЕС; франц. СЕ)2 или «Евра­том» (Euratom).

Правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза — ОВПБ (вторая опора) издаются на основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. «По­ложения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 13-15).

Поскольку ОВПБ обращена «за пределы» Союза, т.е. касается его отношений с третьими странами и международными организациями, то институты Союза в данной области не могут регулировать поведе­ние иностранных государств посредством нормативных и индивиду­альных актов, не вправе приказывать им, как вести себя в отношении собственных граждан или на международной арене.

По этой причине система юридических инструментов ОВПБ за­метно отличается от той, которая сложилась в Европейских сообще­ствах (первая опора). Правовые акты ОВПБ устанавливают программу, позиции или конкретные мероприятия Союза внешнеполитиче­ской направленности. Они являются обязательными для государств-членов и для самого Союза, но как таковые непосредственно не по­рождают прав и обязанностей для физических и юридических лиц (не обладают прямым действием):

— общая стратегия (англ. common strategy; франц. strategic commune) — документ, устанавливающий программу действий Ев­ропейского Союза по отношению к определенной стране или геогра­фическому региону.

1 В дословном переводе с английского — «мнение».

2 Англ. European Community; франц. Communaute europeenne. Акты, принятые до 1 ноября 1993 г., имеют шифр ЕЭС — Европейское экономическое сообщество (прежнее название ЕС).

Европейский Союз издает общие стратегии с 1999 г., и первым актом такого рода явилась Общая стратегия от 4 июня 1999 г. «По от­ношению к России». Позднее были-утверждены общие стратегии по отношению к Украине и к Средиземноморскому региону;

— общая -позиция (англ. common position; франц. position commune) — правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой подход к конкретной внешнеполитической проблеме. Например, в Общей позиции от 11 июня 2001 г. «О Меж­дународном уголовном суде» Европейский Союз поддержал создание этого нового органа международного правосудия и обязался поддер­живать его деятельность.

В настоящее время на основании общих позиций устанавливают­ся санкции Европейского Союза по отношению к иностранным го­сударствам и их руководителям, в том числе запрет въезда последних на территорию государств-членов. Актами подобного рода служат, к примеру, Общая позиция от 18 февраля 2002 г. «Об ограничительных мерах в отношении Зимбабве» и Общая позиция от 27 февраля 2003 г. «Об ограничительных мерах в отношении руководителей Приднестровской области (Республика Молдова)»;

— общая акция (англ. joint action; франц. action commune) — пра­вовой акт, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические действия на международной арене, в том числе воен­ные операции. Примерами этого, вида документов выступают Общая акция от 31 марта 2002 г. «О полицейской миссии Европейского Союза» (в Боснии и Герцеговине), Общая акция от 25 июня 2003 г. «О вкладе Европейского Союза в процесс урегулирования конфликта в Грузии/Южной Осетии», Общая акция от 27 января 2003 г. «О во­енной операции Европейского Союза в бывшей югославской Рес­публике Македония»;

— как и в рамках Европейских сообществ, по вопросам ОВПБ издаются решения, которые служат здесь мерами по исполнению об­щих стратегий, позиций, акций, а также принципов и ориентиров ОВПБ.

Например, на основании и во исполнение Общей акции от 27 ян­варя 2003 г. («О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония») 18 марта того же года было принято Решение «О начале военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония», которое определило начальную дату и предельный срок осуществления данного меро­приятия.

Правовые акты, изданные в рамках общей внешней политики и политики безопасности, публикуются в Официальном журнале Ев­ропейского Союза с шифром «ОВПБ» (англ. CFSP; франц. PESC)'.

Правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных орга­нов в утоловно-правовой сфере — СПСО (третья опора) издаются со­гласно разделу VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положе­ния о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-пра-вовой сфере» (ст. 34).

С учетом предмета третьей опоры акты, принимаемые института­ми Союза в этой области, касаются только вопросов борьбы с пре­ступностью. Как и акты ОВПБ, они тоже не имеют прямого дейст­вия. Это означает, в частности, что граждане не могут быть непосред­ственно привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных правовыми актами Европейского Союза. Во всех случаях необходимо принятие национального «транс­формирующего» закона, например поправок в уголовный кодекс го­сударства-члена:

— наиболее важным правовым актом Союза в рамках третьей опоры служит рамочное решение — «основы законодательства» в уго-ловно-правовой сфере (см. вопросы № 155 и № 157);

— по вопросам СПСО правовые акты издаются также в форме решений, имеющих юридически обязательный характер.

Решения СПСО обычно содержат организационные положения, например Решение от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в це­лях усиления борьбы с тяжкой преступностью». Они также служат основой для практических мероприятий Союза и государств-членов в сфере борьбы с преступностью, например Решение от 27 июля 2002 г. «О совместном использовании офицеров по связи, откоман­дированных карательными органами государств-членов»;

— как и в сфере ОВПБ, по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере Союз может принимать общие позиции, определяющие его подход к определенной проблеме. Общие позиции СПСО издаются в том случае, когда вопрос выходит за рамки Европейского Союза, носит общеевропейский или глобаль­ный характер. Например, посредством общих позиций СПСО уста навливается единый подход государств-членов к готовящимся новым международным соглашениям по борьбе с преступностью.

1 Англ. Common Foreign and Security Policy; франц. Politique etrangere et de securite commune.

Правовые акты, изданные в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, публикуются в Офи­циальном журнале Европейского Союза с шифром «ПВД» — право­судие и внутренние дела (англ. JHA; франц. JAI)1.
27. Как изменится система правовых актов институтов Евро­пейского Союза после принятия Конституции?
Существующая ныне система правовых актов Европейского Союза является достаточно сложной и имеет ряд других недостатков (не всегда адекватные наименования документов, отсутствие четкого деления на законы и подзаконные акты и др.).

В этой связи проект будущей Конституции, подготовленный Ев­ропейским конвентом (см. вопрос № 17), предполагает ее существен­ное упрощение и видоизменение. После вступления в силу этого доку­мента исчезнет деление Союза на опоры, и его институты, как предпо­лагается, во всех сферах будут издавать следующие документы:

— законодательные акты двух видов: европейские законы и евро­пейские рамочные законы (т.е. основы законодательства);

— незаконодательные акты: юридически обязательные европей­ские регламенты (нормативные акты) и европейские решения (акты индивидуального характера или служащие основой для практических мер, в том числе в сфере внешней политики), а также не имеющие обязательной силы рекомендации и заключения.
28. Каковы источники прецедентного права Европейского Союза?
Еще на этапе становления Европейского Союза в его правовой системе появилась третья, особая группа источников, состоящая из решений наднациональных судов (главным образом. Суда Европей­ских сообществ).

Совокупность этих решений в западной доктрине обозначают терминами «прецедентное право» (англ. case law) — в странах англо­саксонской правовой семьи (Великобритания, Ирландия)2 или «су дебная практикам (франц. jurisprudence) — в странах континенталь­ной Европы (остальные государства-члены)'.
' Англ. Justice and Home Affairs; франц. Justice et affaires interieures. 2 Термин «case law» дословно переводится как «казуальное право», т.е. право, созданное решениями судов, которые вынесены по конкретным делам. Однако британские юристы рассматривают понятия «case law» и «judicial precedent» (су­дебный прецедент) как синонимы. См.: Wade E.C.S.; Bradley A.W. Constitutional and administrative law. London: Longman, 1991. P. 12—13.
Прецедентное право/судебная практика Европейского Союза создается в ходе толкования Судом положений учредительных до­кументов и других источников первичного и вторичного права орга­низации. Давая официальное толкование. Суд, однако, не только разъясняет смысл действующих правоположений, но и весьма часто выводит из них новые принципы и нормы.

Именно таким путем были сформулированы принципы верхо­венства и прямого действия права Европейского Союза (см. вопрос № 20), многие «общие принципы права Сообщества» (см. вопрос № 21), а также значительное число более специальных норм, действующих в рамках отдельных отраслей права Союза.

Установленные Судом правила в дальнейшем служат источни­ком, который используется при разрешении дел судебными органа­ми всех государств-членов. Суд Европейских сообществ, со своей стороны, также руководствуется принципами и нормами, установ­ленными им ранее. По этой причине в новых решениях Суда посто­янно можно встретить ссылки на «сложившееся Прецедентное пра­во», «установившуюся судебную практику». В то же время Суд фор­мально не связан своими правовыми позициями, может изменять их. Правда, он делает это обычно весьма осторожно и постепенно, в эво­люционном порядке.

Существующее ныне Прецедентное право Союза останется в силе после принятия Конституции, о чем прямо говорится в ее проекте. Можно предполагать, что роль этой группы источников продолжит возрастать в связи с планируемым расширением юрисдикции союз­ных судов.

Пришедшее из латинского языка понятие «jurisprudence» (дословно: юрис­пруденция) в современном западном правоведении, в частности французском, используется для обозначения «серии совпадающих решений [судов], вынесен­ных по определенному правовому вопросу». В этой связи по аналогии с англий­ским «case law» сложилась категория «droitjurisprudentiel» — право, созданное су­дебными органами. См.: Starck В., Roland H., Boyer L. Introduction au droit. Paris:

Litec, 2000. P. 327.