Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин. Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005
![]()
|
Раздел HI. ПРИНЦИПЫ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 18. Что такое «принципы права Европейского Союза» ? Принципы — это предписания основополагающего характера, которые определяют сущность, содержание и порядок применения остальных норм правовой системы. В праве Европейского Союза существует своя собственная, присущая ему совокупность принципов. Некоторые из них сходны с принципами других правовых систем (внутригосударственного и международного права), а некоторые имеют оригинальную природу. Общую совокупность принципов права Европейского Союза можно разделить на несколько групп, которые различаются своим назначением и сферой действия: — принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза, определяющие его соотношение с правовыми системами государств-членов; — общие принципы права — исходные начала правового регулирования, которые действуют во всех сферах ведения Союза и присущи также другим демократическим правовым системам; — специальные принципы права Европейского Союза, имеющие силу в рамках отдельных отраслей или сфер его правового регулирования; — принципы деятельности Европейского Союза, которые определяют порядок реализации Союзом имеющейся у него компетенции. 19. Что означают принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза? 1. Принцип верховенства права Европейского Союза означает, что нормы данной правовой системы имеют большую юридическую силу, чем правила, установленные в рамках государств-членов. Иными словами, в случае несоответствия (коллизии) между законом или другим источником национального права, с одной стороны, и источниками права Европейского Союза — с другой, надлежит руководствоваться последними. Противоречия между предписаниями Европейского Союза и его государств-членов чаще всего обнаруживаются в национальных судах при рассмотрении конкретных дел. В подобных обстоятельствах судебные органы должны отдавать приоритет Договору о ЕС, регламенту, директиве, другому источнику права Союза, при необходимости «откладывая в сторону» противоречащий им внутригосударственный закон или подзаконный акт. Если национальный суд испытывает трудности или сомнения, он может приостановить производство и направить преюдициальный запрос в Суд Европейских сообществ (см. вопрос № 55). 2. Принцип прямого действия означает, что право Европейского Союза наделяет субъективными правами и обязанностями не только государства-члены, но и непосредственно физических и юридических лиц. Последние могут основывать свои требования в национальных судах, «напрямую» ссылаясь на статьи учредительных документов или правовых актов Союза. При этом в доктрине и судебной практике различаются два вида прямого действия — горизонтальное и вертикальное: а) горизонтальное прямое действие — это прямое действие в «горизонтальных» правоотношениях, т.е. отношениях между частными лицами (например, обязательство из договора между двумя предприятиями-контрагентами); б) вертикальное прямое действие — прямое действие в отношениях «индивид — власть», т.е. в правоотношениях между частными лицами и государственными органами и учреждениями. В отличие от принципа верховенства, принцип прямого действия не имеет универсального характера. Его реализация в жизнь зависит от вида источника права Европейского Союза, в котором закреплена соответствующая норма: — нормы регламентов («законов» Союза) имеют прямое действие в полном объеме; более того, государствам-членам запрещено подменять регламенты своим внутренним законодательством (например, издавать нормативные акты, воспроизводящие предписания регламентов); — нормы учредительных договоров («конституции» Союза) имеют прямое действие, если они достаточно четко закрепляют субъективное право или обязанность, в том числе обязанности государств-членов. Например, ст. 23 Договора о ЕС 1957 г., отменяющая таможенные пошлины или эквивалентные сборы внутри Сообщества, позволяет любому хозяйствующему субъекту предъявлять судебные иски, если какое-либо государство или иной субъект потребует уплаты подобного сбора. С другой стороны, ст. 136 Договора о ЕС, согласно которой «Сообщество и государства-члены... ставят целями содействие занятости, улучшение условий жизни и труда...», не является нормой прямого действия, так как из нее невозможно вывести четкое субъективное право, способное отстаиваться в судах. Аналогичные условия действуют для норм, которые закреплены в соглашениях (международных договорах), заключенных ЕС с третьими странами, в том числе с Россией; — директивы (основы законодательства Союза), по общему правилу, не имеют прямого действия, так как их нормы подлежат трансформации в национальное законодательство (см. вопрос № 5). Ины-40 ми словами, директива действует «опосредованно», через изданные на ее основе нормативные акты государств-членов, в которых и закрепляются соответствующие права и обязанности частных лиц. Но как быть, если некоторое государство-член не приняло в установленный срок (срок трансформации) необходимые меры в соответствии с директивой ЕС? Суд Европейских сообществ постановил, что в подобных условиях физические и юридические лица вправе опираться на положения директивы в спорах с государственными органами и учреждениями. Таким образом, при определенных обстоятельствах директивы все же могут непосредственно наделять людей субъективными правами. В то же время содержащиеся в директивах обязанности частных лиц приобретают законную силу только после их трансформации в национальное законодательство. Итак, директивы, в отличие от регламентов и учредительных договоров, способны обладать только вертикальным, но не горизонтальным прямым действием; — в праве Европейского Союза существуют также источники, которые вовсе не имеют прямого действия. К ним относятся акты, принимаемые в рамках второй и третьей опор: общей внешней политики и политики безопасности — ОВПБ, сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере — СПСО (см. вопрос № 26). 20. Где закреплены принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза? Принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза имеют прецедентное происхождение: не будучи прямо закрепленными в учредительных договорах, они были установлены судебной практикой — решениями Суда Европейских сообществ. Сначала, в 1963 г., Суд признал принцип прямого действия (решение по делу «Van Gend en Loos»), затем, в 1964 г., принцип верховенства (решение по делу «Costa»^. В последующие годы Суд Европейских сообществ уточнил содержание и условия применения названных принципов, в том числе провозгласил приоритет предписаний Сообщества над конституциями государств-членов (решение 1970 г. по делу «Internationale Handelsgesellschaft» и решение 1978 г. по делу «Simmenthal»)1. \ «Van Gend en Loos» — голландская компания, «Costa» — итальянский гражданин, выступавшие истцами по соответствующим делам. 2 Вопрос о соотношении права Сообщества, ныне Союза в целом, с конституциями государств-членов продолжает вызывать споры в европейской доктрине. На практике этих противоречий стараются избегать путем заблаговременного внесения поправок в основные законы, с тем чтобы конституция страны в дальнейшем не противоречила ее обязанностям как государства — члена Европейского Союза. В 1980-е гг. из принципа верховенства Суд вывел принцип лояльной интерпретации, называемый также принципом косвенного действия. Данный принцип требует от судебных органов государств-членов осуществлять толкование национального законодательства в соответствии с правом ЕС, включая нормы, содержащиеся в директивах Сообщества'. В 1990-е гг. Суд установил принцип имущественной ответственности государств-членов перед физическими/юридическими лицами за ущерб, причиненный нарушением с их стороны норм права ЕС (принцип «Francovich», введенный Судом в решении 1991 г. по одноименному делу). В будущем принцип верховенства (примат) права Европейского Союза планируется закрепить в его Конституции. Прямое действие права Союза проектом Конституции, как и ныне действующими учредительными договорами, предусмотрено только для отдельных видов источников (ныне — регламенты, в будущем — европейские законы). Для остальных категорий источников права Европейского Союза, включая саму Конституцию, условия прямого действия будут по-прежнему регулироваться нормами, выработанными судебной практикой Суда Европейских сообществ. 21. В чем заключаются общие принципы права? Общие принципы права выражают основополагающие ценности, которыми Союз должен- руководствоваться в своей правотворческой и правоприменительной деятельности. В качестве общих принципов права Сообщества (англ. general principles of Community law; франц. principes generaux du droit communautaire) они были сформулированы в решениях Суда Европейских сообществ. Последний, в свою очередь, отталкивался от принципов, выработанных в правовых системах государств-членов (начиная с римского права), а также в международном публичном праве2. В разные годы в качестве общих принципов Судом, в частности, были провозглашены: — обязательность соблюдения основных прав личности и сами эти права (например, соблюдение права собственности как общий принцип права Сообщества). Таким путем Суд восполнял пробел в учредительных договорах, которые и в первоначальной, и в дейст вующей редакции не содержат полноценного «билля о правах» (см. вопрос № 84); ' См.: Monijal P-Y. Les normes de droit communautaire. Paris: PUF, 2002. P. 36, 41; Craig P., De Burca G. EC Law: texts, cases and materials. Oxford: Clarendon Press, 1997. P. 189-197. 2 Суд в то же время отказался перенести в правовую систему ЕС ряд принципов международного права, посчитав их несовместимыми с правопорядком Сообщества, который основан на ограничении суверенитета государств-членов. См.: Rideau J. Droit institutionnel de 1'Union et des Communautes europeennes. P. 181. — процессуальные права и гарантии применительно к делам, рассматриваемым наднациональными институтами (например, при наложении Комиссией штрафов на предприятия, нарушающие законодательство ЕС о конкуренции): право на защиту, конфиденциальность общения с адвокатом, право быть заслушанным и др.; — принцип правовой определенности, или правовой безопасности {англ. legal certainty; франц. securite juridique), согласно которому законодательство ЕС должно быть ясным и предсказуемым для всех субъектов. Данный принцип, в частности, не разрешает придавать обратную силу мерам, ухудшающим положение лиц по сравнению с действующим правовым регулированием. В 1990-е гг. ряд основополагающих правовых принципов были закреплены непосредственно в Договоре о Европейском Союзе (ст. 6). Это принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод и принцип правового государства. В случае их «существенного и устойчивого» нарушения (ст. 7) государство может быть привлечено к ответственности в виде лишения отдельных прав, вытекающих из членства в Европейском Союзе (например, права голоса его представителей в некоторых институтах и органах последнего). В проекте Конституции Союза демократические принципы конституционного строя закреплены в качестве его ценностей: «Союз основывается на ценностях уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства, а также соблюдения прав человека. Эти ценности являются общими для государств-членов в демократическом обществе, характеризуемом плюрализмом, терпимостью, правосудием, солидарностью и отсутствием дискриминации» (ст. 2 «Ценности Союза»). 22. В чем заключаются специальные принципы права? Специальные принципы права — это принципы, действующие s рамках отдельных сфер правового регулирования Европейского Союза'. С учетом того, что исторически первой сферой интеграции в рамках Сообществ служила экономика, наиболее важными среди специальных принципов являются принципы, определяющие правовой режим внутреннего рынка ЕС: принципы свободы движения товаров, лиц, услуг и капиталов (ст. 14 Договора о ЕС). Каждый из названных принципов закрепляет комплекс субъективных прав физических и юридических лиц (прежде всего, предприятий), поэтому их часто обозначают термином «свободы»: свобода движения товаров и т.д.' ' В отличие от общих, специальные принципы права- в западной доктрине не выделяются в особую категорию. Существуют также принципы более узкой сферы действия: принципы бюджетного права, например принцип сбалансированности доходной и расходной части союзного бюджета (ст. 268 Договора о ЕС); принципы экологического права, например принцип «загрязнитель платит» (ст. 174 Договора о ЕС); принципы продовольственного законодательства Сообщества, например «принцип предосторожности» (ст. 7 Регламента (ЕС) № 178/2002 Европейского парламента и Совета от 28 января 2002 г. «Об установлении общих принципов и общих предписаний продовольственного законодательства, об .учреждении Европейского органа по безопасности продуктов питания и о закреплении процедур, относящихся к безопасности продовольственных товаров»), и др. 23. Каковы важнейшие принципы деятельности Европейского Союза? Принципы деятельности Европейского Союза — это основные начала, регулирующие функционирование данной организации. Наиболее важные из этих принципов закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества (ст. 5): — принцип законности, в соответствии с которым деятельность Сообщества и Союза в целом должна осуществляться в рамках полномочий и целей, зафиксированных в учредительных документах организации; — принцип субсидиарности, требующий от Сообщества воздерживаться от вмешательства в те вопросы, которые государства-члены могут эффективно решать самостоятельно, собственными усилиями. Принцип субсидиарности, однако, не распространяется на сферы, отнесенные к исключительной компетенции ЕС (см. вопрос № 81); — принцип пропорциональности, согласно которому действия Сообщества должны строго соответствовать (быть «пропорциональны») его целям. Детальные условия реализации двух последних принципов закреплены в специальном протоколе к Договору о ЕС: Протокол «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности». Проект Конституции Европейского Союза усиливает гарантии принципа субсидиарности, который служит барьером против «гиперцентрализации» в современной Европе. Согласно новой редакции ' Ввиду основополагающего значения данных принципов (свобод), выходящего за рамки чисто хозяйственных отношений, многие ученые предпочитают относить их к категории «общие принципы права Сообщества» (см. предыдущий вопрос). Подробнее см.: Rideau J. Droit institutionnel de Г Union et des Communautes europeennes. P. 181—182. упомянутого Протокола, подготовленной Европейским конвентом (см. вопрос № 17), национальные парламенты будут уполномочены ходатайствовать о пересмотре законопроектов Союза, когда по их мнению последние нарушают принцип субсидиарности. От имени своего парламента (или даже одной из его палат) любое государство-член должно получить возможность оспаривать в судах Союза европейские законы и другие правовые акты, изданные вопреки принципу субсидиарности. В отдельном разделе Конституции планируется также закрепить принципы, гарантирующие соблюдение демократических начал в деятельности Европейского Союза, в частности: — принцип демократического равенства; ' — принцип представительной демократии; — принцип демократии, основанной на участии, согласно которому институты Союза обязаны предоставлять «гражданкам и гражданам, представительным ассоциациям возможность ставить в известность о своих мнениях и публично выражать их по всем сферам деятельности Союза»; — принцип открытости, требующий максимальной гласности в принятии решений институтами Союза. Раздел IV. ИСТОЧНИКИ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА 24. Какие источники составляют первичное право Европейского Союза? Первичное право Европейского Союза — это документы основополагающего характера, которые обладают высшей юридической силой в его правовой системе. Источники первичного права разрабатываются и принимаются совместно государствами-членами и потому являются по форме международными договорами. В качестве источников первичного права Союза выступают, в первую очередь, его учредительные документы (договоры): Договор об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. Эти документы (включая протоколы к ним) были рассмотрены выше в разделе II (см. вопрос № 15). Они составляют основное первичное право Союза. Кроме учредительных договоров в первичное право Европейского Союза входят источники, которые содержат к ним изменения или дополнения, — дополнительное первичное право: а) ревизионные договоры, посредством которых вносятся поправки в Договор о Европейском Союзе и другие учредительные документы. Последним ревизионным договором, в редакции которого действуют ныне учредительные документы Союза, служит Ниццкий договор от 26 февраля 2001 г. (вступил в силу 1 февраля 2003 г.). Полное название этого источника: «Ниццкий договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе, договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые связанные с ними акты»; б) договоры о присоединении, на основании которых в Европейский Союз вступают новые государства-члены. Подобные договоры заключаются с согласия Европейского парламента между действующими государствами-членами, с одной стороны, и государствами-кандидатами на вступление — с другой. Последний договор о присоединении, на основании которого в Европейский Союз вступили 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья, был подписан 16 апреля 2003 г. и вступил в силу 1 мая 2004 г. Составной частью каждого договора о присоединении выступает Акт об условиях присоединения, который вносит соответствующие поправки в учредительные документы (например, об изменении численного состава «европейских» институтов) и устанавливает переходный период для постепенной адаптации новых государств-членов к требованиям Европейского Союза. К актам об условиях присоединения, как и к учредительным документам, приложены многочисленные протоколы, являющиеся их составной частью. Всего существует более 80 подобных протоколов: — 30 протоколов к Акту об условиях присоединения Великобритании, Дании и Ирландии (вступил в силу в 1973 г.): Протокол «О Фарерских островах», Протокол «О некоторых количественных ограничениях, интересующих Ирландию» и др.; — семь протоколов к Акту об условиях присоединения Греции (вступил в силу в 1981 г.): Протокол «Об-обменах познаниями с Греческой Республикой в области ядерной энергии», Протокол «Об экономическом и индустриальном развитии Греции» и др.; — 25 протоколов к Акту об условиях присоединения Испании и Португалии (вступил в силу в 1986 г.): Протокол «О региональном развитии Испании», Протокол «Относительно импорта в Португалию автомобилей из третьих стран» и др.; — 10 протоколов к Акту об условиях присоединения Австрии, Финляндии и Швеции (вступили в силу в 1995 г.): Протокол «Об Аландских островах», Протокол «Об использовании специфически австрийских терминов немецкого языка в рамках Европейского Союза» и др.; — 10 протоколов к Акту об условиях присоединения Венгрии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии, Эстонии (в силе с 1 мая 2004 г.): Протокол «Об изменениях, вносимых в Устав Европейского инвестиционного банка». Протокол «Об абортах на Мальте», Протокол «О Кипре», Протокол «О транзите лиц сухопутным путем между Калининградской областью и остальными частями Российской Федерации». Хотя большинство протоколов к Актам об условиях присоединения носят узкоспециальный характер, по крайней мере некоторые подобные документы в силу важности вопросов, ими регулируемых, планируется оставить в силе, приложив их к будущей Конституции Европейского Союза (наряду с протоколами к нынешним учредительным договорам); в) Акт «Об избрании членов Европейского парламента прямым всеобщим голосованием» от 20 сентября 1976 г. (с изменениями и дополнениями от 25 июня и 23 сентября 2002 r.)1. Данный Акт закрепляет основополагающие правила, в соответствии с которыми проходят выборы в представительный институт Европейского Союза на всей его территории (см. вопрос № 35); г) Решение «О системе собственных ресурсов Европейских сообществ» от 29 сентября 2000 г., устанавливающее источники финан- ' В первоначальной редакции назывался «Акт об избрании представителей в Европейский парламент прямым всеобщим голосованием». сирования доходной части бюджета Сообществ (ныне — общего бюджета Европейского Союза) на базе сочетания международно-правовых и государственно-правовых подходов. К «собственным ресурсам» Сообществ отнесены, в частности, таможенные пошлины, сельскохозяйственные сборы и отчисления государств-членов, соответствующие размеру их ВВП и доле взимаемого на их территории НДС. Несмотря на свои названия, Акт 1976 г. и Решение 2000 г. на деле являются нормативным договорами, дополняющими текст Договора о ЕС 1957 г. Хотя проекты этих документов утвердил Совет Европейского Союза (в первом случае — по предложению Европейского парламента), они вступили в силу лишь после ратификации всеми государствами -членами. 25. Из каких источников складывается вторичное право Европейского Союза? Вторичное (или производное) право Европейского Союза — это документы, которые принимаются в соответствии с его учредительными договорами и не должны им противоречить. Несмотря на свое «второстепенное» положение по юридической силе, указанные документы выступают наиболее динамичным компонентом правовой системы Европейского Союза. Именно посредством регламентов, директив и других актов вторичного права надго-сударственные институты Союза осуществляют регулирование общественных отношений по вопросам, отнесенным к компетенции этой интеграционной организации. Вторичное право Европейского Союза, как и право первичное, складывается из двух частей. Главная — это правовые акты институтов, которые будут рассмотрены в следующем вопросе (вопрос № 26). Другая часть — нормативные договоры, которые в зависимости от субъектов, их заключающих, подразделяются на три вида': а) соглашения Европейского Союза с третьими странами. Это международные договоры, которые Союз заключает с иностранными государствами или (реже) — с международными организациями. 1 Читателю следует иметь в виду, что нормативные договоры в Европейском Союзе могут относиться и к первичному, и ко вторичному праву. Об учредительных и иных нормативных договорах, входящих в первичное право Союза, см. вопросы № 12 и № 20. Нормативные договоры, о которых идет речь в настоящем вопросе, как и правовые акты институтов, имеют «вторичный» по своему происхождению и юридической силе характер. Некоторые из них даже уступают по силе регламентам, директивам и другим актам институтов Союза. В связи с тем что Европейский Союз в его нынешнем виде состоит из трех частей-опор (см. вопрос № 14), он не имеет единой международной правосубъектности. В зависимости от предмета соглашения стороной последнего может выступать как Союз в целом, так и Европейские сообщества, образующие его первую опору. На практике встречаются несколько основных вариантов: — соглашения «Европейский Союз — третья страна», например Соглашение между Европейским Союзом и Российской Федерацией «Об участии Российской Федерации в деятельности Полицейской миссии Европейского Союза в Боснии и Герцеговине» от 24 июля 2003 г., соглашения от 25 июня 2003 г. с США «По вопросам выдачи» и «По вопросам взаимной правовой помощи» и др. Международные договоры от имени Союза в целом заключаются только в рамках его второй и третьей опор — ОВПБ (общая внешняя политика и политика безопасности) и СПСО (сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере); — соглашения «ЕС (Европейское сообщество) — третья страна» или «Евратом — третья страна», например Соглашение между Правительством РФ и Европейским сообществом «О сотрудничестве в области науки и технологий» от 31 декабря 2000 г., соглашения между РФ и Евратомом «О сотрудничестве в области ядерных реакций» и «О сотрудничестве в области ядерной безопасности» 2000 г. Международные договоры от имени ЕС, Евратома, а также (ранее) ЕОУС заключаются в том случае, если они имеют своим предметом общественные отношения, входящие в компетенцию того или иного из Европейских сообществ. Поскольку наибольшим объемом компетенции располагает ЕС, то соглашения с третьими странами чаще всего заключает именно оно. Суд Европейских сообществ, кроме того, постановил, что полномочия ЕС заключать международные договоры носят исключительный характер, т.е. когда некоторый вопрос предусмотрен его учредительным документом или законодательством, то международное соглашение по данному вопросу должно подписывать ЕС, но не государства-члены в отдельности; — соглашения «Европейские сообщества — третья страна», называемые также «совместные соглашения». Подобные соглашения заключаются от имени сразу нескольких Сообществ в том случае, когда их предмет относится к компетенции и ЕС, и Евратома (ранее также и ЕОУС). Примером может служить первое соглашение Сообществ с нашей страной 1989 г. «О торговом и коммерческом и экономическом сотрудничестве» (ныне не действует). Его заключили, с одной стороны, СССР, с другой — Европейское сообщество и Евратом, вместе взятые; 4. 11097. Кашккн ^9 — соглашения «[Европейские сообщества плюс все государства-члены] — третья страна», известные в доктрине как «смешанные соглашения». Появление данного вида соглашений обусловлено сложным разграничением компетенции в современной Европе: весьма часто возникает ситуация, когда часть вопросов, по которым намечено заключить договор с третьей страной, подведомственна Европейским сообществам, а другая часть находится в компетенции государств-членов. Чтобы не делить текст международных договоров на отдельные блоки (соответственно для национальной и наднациональной компетенции), стали заключаться «смешанные соглашения», в качестве стороны которых наряду с Европейскими сообществами выступают все их государства-члены. Для вступления в силу «смешанное соглашение» нуждается в одобрении не только институтов Сообществ, но и компетентных органов каждого государства-члена. В форме «смешанного соглашения» заключен базовый договор, закладывающий правовые,основы взаимоотношений нашей страны с Европейским Союзом, — Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г. Его участниками выступают, с одной стороны, Российская Федерация, с другой — Европейские сообщества и их государства-члены, вместе взятые; — еще одну разновидность международных договоров Европейского Союза образуют соглашения, заключаемые органами Союза, которые имеют статус юридического лица: соглашения Европола, Евроюста, Европейского инвестиционного банка и др. (см. вопрос № 42). Одним из примеров таких документов служит соглашение между Россией и Европолом о сотрудничестве 2003 г.; б) дополнительные конвенции между государствами-членами. В прошлом в отношении ряда вопросов, по которым институты Союза не были уполномочены издавать нормативные акты, государства-члены иногда заключали между собой специальные дополнительные конвенции. Возможность подписания такого рода документов до сих пор предусмотрена в Договоре о ЕС 1957 г. (ст. 295) и Договоре о Европейском Союзе 1992 г. (ст. 34). Наиболее известными примерами дополнительных конвенций служат: Конвенция от 19 июня 1980 г. «О праве, применимом к договорным обязательствам», Конвенция от 25 июля 1995 г. «О создании Европейского полицейского ведомства (Конвенция о Европоле)», Конвенция от 26 июля 1995 г. «О защите финансовых интересов Европейских сообществ», Конвенция от 29 мая 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского Союза», а также Шенгенские соглашения, которые первоначально не входили в правовую систему Европейского Союза. 50 Необходимо отметить, что большинство из свыше 20 подписанных в разные годы дополнительных конвенций не вступили в силу, так как не были ратифицированы государствами-членами. Такая судьба постигла, например, очень прогрессивную для своего времени Брюссельскую конвенцию от 29 февраля 1968 г. о взаимном признании хозяйственных обществ, которая осталась «на бумаге» ввиду сопротивления Нидерландов1. В настоящее время практика заключения дополнительных конвенций между государствами-членами в основном сошла на нет, а подписанные ранее конвенции (как вступившие, так и не вступившие в силу) постепенно заменяются нормативными актами институтов Европейского Союза2; в) межинституционные соглашения — нормативные договоры, заключаемые институтами Союза в целях уточнения и дополнения отдельных положений учредительных документов (как правило, процедурных норм). Межинституционные соглашения чаще всего носят трехсторонний характер, связывают три политических института: Европейский парламент, Совет и Комиссию. Примером может служить Межинституционное соглашение от 6 мая 1999 г. «О бюджетной дисциплине и совершенствовании бюджетной процедуры». Аналогичные соглашения способны заключать также другие органы Европейского Союза, например Соглашение от 13 декабря 2001 г. между Европолом и Европейским центральным банком, посвященное их сотрудничеству в борьбе с фальшивомонетничеством. 26. Какие виды правовых актов издают институты Европейского Союза? Правовые акты — важнейшая разновидность источников вторичного права Европейского Союза, основная форма нормотворческой деятельности его институтов. Наличие полномочий издавать нормативные, а также индивидуальные акты, не подлежащие ратификации странами-участницами, сближает Европейский Союз с федеративными государствами, а его правовую систему — с «федеральным правом». Помимо уже рассмотренных выше регламентов, директив, рамочных решений (см. вопрос № 5), институты Европейского Союза издают множество предписаний в других формах, которые не всегда ' См.: Ripert G., Roblot R. Droit commercial. Tome 1. Paris: LGDJ, 1996. P. 1262. 2 В то же время по некоторым вопросам, специально предусмотренным учредительными документами, государства-члены продолжают заключать договоренности, оформляемые в виде их коллективных решений. Примером может служить «Решение, принятое по общему согласию представителями государств-членов, заседающими на уровне глав государств или правительств, о размещении местонахождений некоторых ведомств и агентств Европейского Союза» от 13 декабря 2003 г. вписываются в традиционную классификацию «нормативный — индивидуальный» акт. Эти документы могут носить как обязательный, так и рекомендательный характер. Действующая система правовых актов наднациональных институтов имеет комплексную природу, что обусловлено «опорным» строением организации Европейский Союз. Она подразделяется на три подсистемы, которые соответствуют трем опорам Союза: Европейские сообщества (первая опора), общая внешняя политика и политика безопасности (вторая опора), сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (третья опора). Правовые акты Европейских сообществ (ЕС и Евратом) издаются на основании «римских договоров» 1957 г. — Договора об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС) и Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии (Договор о Евратоме). Согласно Договору о ЕС (ст. 249) видами правовых актов Европейского сообщества служат': — регламент и директива — нормативные акты, выступающие в качестве «закона» (регламент) или «основ законодательства» (директива) ЕС (см. вопрос № 5); — решение (англ. decision; франц. decision), которое в рамках Сообщества, как правило, служит индивидуальным актом. «Решение обязательно во всех своих элементах для адресатов, которых оно указывает» (ст. 249). Например, в форме решений Европейская комиссия налагает штрафы на предприятия или санкционирует объединение крупных компаний. В некоторых случаях посредством решений Сообщества устанавливаются нормативные предписания, обычно по организационным вопросам. Такие акты в доктрине называют решения sui generis (особого рода), например совместное Решение Европейского парламента, Совета, Комиссии, Суда, Счетной палаты, Экономического и социального комитета, Комитета регионов и Омбудсмана от 25 июля 2002 г. «О создании Ведомства по подбору персонала Европейских сообществ»; — рекомендация и заключение — акты, не имеющие обязательной силы. Рекомендация (англ. recommendation; франц. recommandation) служит формой для выдвижения предложений, пожеланий в адрес государств-членов, физических и юридических лиц, например Рекомендация Европейской комиссии от 16 мая 2002 г. «Независимость бухгалтерских ревизоров в Европейском Союзе: общие принципы» или Аналогичные положения для Евратома содержит ст. 161 его учредительного она. договора Рекомендация того же института от 11 марта 2002 г. «Об общеевропейской модели curriculum vitae». Если, как в приведенных примерах, рекомендации содержат положения общего характера, то в западной доктрине их рассматривают в качестве источников «мягкого права» (англ. soft law) Европейского Союза. Нормы последнего хотя и не сопровождаются санкциями, тем не менее добровольно используются в качестве стандартов поведения участниками общественных отношений. Заключение (англ. opinion; франц. a vis)' — это акт, отражающий официальную позицию заинтересованного института или органа ЕС по конкретному вопросу, например Заключение Европейского центрального банка от 19 сентября 2003 г. «О проекте Договора, учреждающего Конституцию для Европы», где ЕЦБ высказал свои оценки, замечания и предложения по будущей Конституции Европейского Союза. Хотя рекомендации и заключения ЕС, в отличие от регламентов, директив и решений, не имеют обязательной силы, Суд Европейских сообществ постановил, что судебные власти государств-членов должны принимать их во внимание при уяснении смысла других источников права Сообщества, т.е. рекомендации и заключения могут считаться обязательными как акты толкования юридических норм ЕС. Правовые акты, изданные в рамках Европейских сообществ, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ЕС» — Европейское сообщество (англ. ЕС; франц. СЕ)2 или «Евратом» (Euratom). Правовые акты по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Европейского Союза — ОВПБ (вторая опора) издаются на основании Раздела V Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения об общей внешней политике и политике безопасности» (ст. 13-15). Поскольку ОВПБ обращена «за пределы» Союза, т.е. касается его отношений с третьими странами и международными организациями, то институты Союза в данной области не могут регулировать поведение иностранных государств посредством нормативных и индивидуальных актов, не вправе приказывать им, как вести себя в отношении собственных граждан или на международной арене. По этой причине система юридических инструментов ОВПБ заметно отличается от той, которая сложилась в Европейских сообществах (первая опора). Правовые акты ОВПБ устанавливают программу, позиции или конкретные мероприятия Союза внешнеполитической направленности. Они являются обязательными для государств-членов и для самого Союза, но как таковые непосредственно не порождают прав и обязанностей для физических и юридических лиц (не обладают прямым действием): — общая стратегия (англ. common strategy; франц. strategic commune) — документ, устанавливающий программу действий Европейского Союза по отношению к определенной стране или географическому региону. 1 В дословном переводе с английского — «мнение». 2 Англ. European Community; франц. Communaute europeenne. Акты, принятые до 1 ноября 1993 г., имеют шифр ЕЭС — Европейское экономическое сообщество (прежнее название ЕС). Европейский Союз издает общие стратегии с 1999 г., и первым актом такого рода явилась Общая стратегия от 4 июня 1999 г. «По отношению к России». Позднее были-утверждены общие стратегии по отношению к Украине и к Средиземноморскому региону; — общая -позиция (англ. common position; франц. position commune) — правовой акт, посредством которого Европейский Союз определяет свой подход к конкретной внешнеполитической проблеме. Например, в Общей позиции от 11 июня 2001 г. «О Международном уголовном суде» Европейский Союз поддержал создание этого нового органа международного правосудия и обязался поддерживать его деятельность. В настоящее время на основании общих позиций устанавливаются санкции Европейского Союза по отношению к иностранным государствам и их руководителям, в том числе запрет въезда последних на территорию государств-членов. Актами подобного рода служат, к примеру, Общая позиция от 18 февраля 2002 г. «Об ограничительных мерах в отношении Зимбабве» и Общая позиция от 27 февраля 2003 г. «Об ограничительных мерах в отношении руководителей Приднестровской области (Республика Молдова)»; — общая акция (англ. joint action; франц. action commune) — правовой акт, на основании которого Европейский Союз осуществляет практические действия на международной арене, в том числе военные операции. Примерами этого, вида документов выступают Общая акция от 31 марта 2002 г. «О полицейской миссии Европейского Союза» (в Боснии и Герцеговине), Общая акция от 25 июня 2003 г. «О вкладе Европейского Союза в процесс урегулирования конфликта в Грузии/Южной Осетии», Общая акция от 27 января 2003 г. «О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония»; — как и в рамках Европейских сообществ, по вопросам ОВПБ издаются решения, которые служат здесь мерами по исполнению общих стратегий, позиций, акций, а также принципов и ориентиров ОВПБ. Например, на основании и во исполнение Общей акции от 27 января 2003 г. («О военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония») 18 марта того же года было принято Решение «О начале военной операции Европейского Союза в бывшей югославской Республике Македония», которое определило начальную дату и предельный срок осуществления данного мероприятия. Правовые акты, изданные в рамках общей внешней политики и политики безопасности, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ОВПБ» (англ. CFSP; франц. PESC)'. Правовые акты в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в утоловно-правовой сфере — СПСО (третья опора) издаются согласно разделу VI Договора о Европейском Союзе 1992 г. «Положения о сотрудничестве полиций и судебных органов в уголовно-пра-вовой сфере» (ст. 34). С учетом предмета третьей опоры акты, принимаемые институтами Союза в этой области, касаются только вопросов борьбы с преступностью. Как и акты ОВПБ, они тоже не имеют прямого действия. Это означает, в частности, что граждане не могут быть непосредственно привлечены к уголовной ответственности за совершение преступлений, предусмотренных правовыми актами Европейского Союза. Во всех случаях необходимо принятие национального «трансформирующего» закона, например поправок в уголовный кодекс государства-члена: — наиболее важным правовым актом Союза в рамках третьей опоры служит рамочное решение — «основы законодательства» в уго-ловно-правовой сфере (см. вопросы № 155 и № 157); — по вопросам СПСО правовые акты издаются также в форме решений, имеющих юридически обязательный характер. Решения СПСО обычно содержат организационные положения, например Решение от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы с тяжкой преступностью». Они также служат основой для практических мероприятий Союза и государств-членов в сфере борьбы с преступностью, например Решение от 27 июля 2002 г. «О совместном использовании офицеров по связи, откомандированных карательными органами государств-членов»; — как и в сфере ОВПБ, по вопросам сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере Союз может принимать общие позиции, определяющие его подход к определенной проблеме. Общие позиции СПСО издаются в том случае, когда вопрос выходит за рамки Европейского Союза, носит общеевропейский или глобальный характер. Например, посредством общих позиций СПСО уста навливается единый подход государств-членов к готовящимся новым международным соглашениям по борьбе с преступностью. 1 Англ. Common Foreign and Security Policy; франц. Politique etrangere et de securite commune. Правовые акты, изданные в рамках сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, публикуются в Официальном журнале Европейского Союза с шифром «ПВД» — правосудие и внутренние дела (англ. JHA; франц. JAI)1. 27. Как изменится система правовых актов институтов Европейского Союза после принятия Конституции? Существующая ныне система правовых актов Европейского Союза является достаточно сложной и имеет ряд других недостатков (не всегда адекватные наименования документов, отсутствие четкого деления на законы и подзаконные акты и др.). В этой связи проект будущей Конституции, подготовленный Европейским конвентом (см. вопрос № 17), предполагает ее существенное упрощение и видоизменение. После вступления в силу этого документа исчезнет деление Союза на опоры, и его институты, как предполагается, во всех сферах будут издавать следующие документы: — законодательные акты двух видов: европейские законы и европейские рамочные законы (т.е. основы законодательства); — незаконодательные акты: юридически обязательные европейские регламенты (нормативные акты) и европейские решения (акты индивидуального характера или служащие основой для практических мер, в том числе в сфере внешней политики), а также не имеющие обязательной силы рекомендации и заключения. 28. Каковы источники прецедентного права Европейского Союза? Еще на этапе становления Европейского Союза в его правовой системе появилась третья, особая группа источников, состоящая из решений наднациональных судов (главным образом. Суда Европейских сообществ). Совокупность этих решений в западной доктрине обозначают терминами «прецедентное право» (англ. case law) — в странах англосаксонской правовой семьи (Великобритания, Ирландия)2 или «су дебная практикам (франц. jurisprudence) — в странах континентальной Европы (остальные государства-члены)'. ' Англ. Justice and Home Affairs; франц. Justice et affaires interieures. 2 Термин «case law» дословно переводится как «казуальное право», т.е. право, созданное решениями судов, которые вынесены по конкретным делам. Однако британские юристы рассматривают понятия «case law» и «judicial precedent» (судебный прецедент) как синонимы. См.: Wade E.C.S.; Bradley A.W. Constitutional and administrative law. London: Longman, 1991. P. 12—13. Прецедентное право/судебная практика Европейского Союза создается в ходе толкования Судом положений учредительных документов и других источников первичного и вторичного права организации. Давая официальное толкование. Суд, однако, не только разъясняет смысл действующих правоположений, но и весьма часто выводит из них новые принципы и нормы. Именно таким путем были сформулированы принципы верховенства и прямого действия права Европейского Союза (см. вопрос № 20), многие «общие принципы права Сообщества» (см. вопрос № 21), а также значительное число более специальных норм, действующих в рамках отдельных отраслей права Союза. Установленные Судом правила в дальнейшем служат источником, который используется при разрешении дел судебными органами всех государств-членов. Суд Европейских сообществ, со своей стороны, также руководствуется принципами и нормами, установленными им ранее. По этой причине в новых решениях Суда постоянно можно встретить ссылки на «сложившееся Прецедентное право», «установившуюся судебную практику». В то же время Суд формально не связан своими правовыми позициями, может изменять их. Правда, он делает это обычно весьма осторожно и постепенно, в эволюционном порядке. Существующее ныне Прецедентное право Союза останется в силе после принятия Конституции, о чем прямо говорится в ее проекте. Можно предполагать, что роль этой группы источников продолжит возрастать в связи с планируемым расширением юрисдикции союзных судов. Пришедшее из латинского языка понятие «jurisprudence» (дословно: юриспруденция) в современном западном правоведении, в частности французском, используется для обозначения «серии совпадающих решений [судов], вынесенных по определенному правовому вопросу». В этой связи по аналогии с английским «case law» сложилась категория «droitjurisprudentiel» — право, созданное судебными органами. См.: Starck В., Roland H., Boyer L. Introduction au droit. Paris: Litec, 2000. P. 327. |