Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин. Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005

• Название: Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005
• Анкор: Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин.doc
• Дата: 04.02.2018
• Размер: 1.54 Mb.
• Имя файла: Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин.doc
• Тип: Учебное пособие; #15212
• страница: 9 из 23

62. Как организована деятельность судов Европейского Союза?
Суд Европейских сообществ (а равно Трибунал) функционирует на постоянной основе. Дважды в год он уходит на «судебные каникулы» — рождественские (18 декабря — 10 января) и летние (15 июля — 15 сентября). В этот период продолжают работать канцелярия и Председатель либо исполняющий его обязанности. В случае неот­ложной необходимости последний может вызвать судей и генераль­ных адвокатов на заседания и в период каникул.

Разбирательство дел всегда производится в нечетном составе, а решения принимаются простым большинством голосов.

Независимо от того, в каком составе рассматривается дело — пленум, Большая или обычные палаты, единолично (в Трибуна­ле), — государство-член, являющееся стороной, не может требовать присутствия своего гражданина или, напротив, исключения судьи по причине его национального гражданства. Данное условие свиде­тельствует о высокой степени независимости судов Европейского Союза, члены которых не являются представителями государств и служат беспристрастными вершителями правосудия. Оно также от­личает суды Союза от Европейского суда по правам человека, где в разбирательстве дела обязательно участие судьи от того государства Совета Европы, действия (бездействие) которого обжалуются. 116

63. Допускаются ли в судах Европейского Союза особые мнения судей?
Нет: В отличие от российских судов, а также от Европейского суда по правам человека, в Суде Европейских сообществ и Трибунале первой инстанции принцип тайны совещательной комнаты доведен до своего логического предела: решения судов Союза выносятся от имени всех участвующих судей, а последним категорически запрещено раз­глашать или комментировать ход их обсуждения.

Каждый судья при вступлении в должность приносит клятву «ни в чем не разглашать тайну разбирательств» (ст. 2 Статута), а ее нару­шение может служить основанием для досрочного освобождения су­дьи от своих функций.

Таким образом, решения судов Союза всегда обезличены, выносятся от имени коллегии, но не отдельных судей (кроме некоторых дел, раз­решаемых в индивидуальном порядке судьями Трибунала). Запрет выражать особые мнения на первый взгляд является недемократич­ным ограничением для судей, так как «подавляет» их индивидуаль-. ность (подобное мнение высказывали некоторые американские пра­воведы).

Однако на деле указанный запрет служит очень важной гаранти­ей их независимости, прежде всего от собственных государств-чле­нов. Благодаря ему последние не в состоянии проконтролировать по­ведение «своего» судьи, а значит, оказывать на него давление.
64. В каком порядке возбуждаются дела в судах Европейского Союза?
Возбуждение дел в Суде и Трибунале (в будущем и в судебных па­латах) осуществляется путем подачи заявления (англ. application;

франц. requete) на имя секретаря. Секретарь проверяет соответствие заявления установленным требованиям и направляет его ответчику, который в месячный срок представляет свой отзыв (англ. defence;

франц. memoire en defence).

В сроки, установленные Председателем, истец может направить ответчику письменную реплику (англ. reply; франц. replique), а ответ­чик, в свою очередь, — ответ на реплику (англ. rejoinder; франц. duplique).

Заявление и реплика истца, отзыв и ответ на реплику ответчика имеют ключевое значение для сторон, так как именно в этих до­кументах (или приложениях к ним) должны быть представлены или указаны доказательства, на которых они будут основывать свои,тре­бования в ходе судебного разбирательства. Представление в дальней­шем сторонами новых доказательств запрещено, если только Пред­седатель в порядке исключения не разрешит сделать это.

Особый порядок предусмотрен для возбуждения дел косвенной юрис­дикции, рассматриваемых по запросам национальных судов (см. во-117

прос № 55). Эти запросы поступают в форме определений судебных ор­ганов государств-членов, посредством которых они приостанавлива­ют разбирательство дела и формулируют правовые вопросы в адрес Суда Европейских сообществ.

Документы, полученные от сторон, национальных судов или иных лиц, переводятся затем на французский язык, который служит рабочим языком для аппарата Суда и Трибунала и на котором проект решения будет обсуждаться в совещательной комнате. Разбиратель­ство дела может производиться на любом из 20 официальных языков Союза (плюс ирландский) в соответствии со специальными предпи­саниями Статута Суда (см. вопрос № 6).

О заявлениях и преюдициальных запросах публикуется сообще­ние в Официальном журнале Европейского Союза (см. вопрос № 7).
65. Разрешается ли участие третьих лиц в делах, рассматривае­мых судами Европейского Союза?
Да, причем государства-члены и институты Союза могут вступить в любое дело искового производства, рассматриваемое Судом или Трибуналом. Таким же правом обладают другие лица, если они докажут наличие «интереса в разрешении спора», за исключением дел по спорам между государствами-членами и институтами (ст. 40 Статута).

Для того чтобы вступить в дело, заинтересованный субъект дол­жен обратиться с ходатайством к Председателю Суда/Трибунала. Ходатайство должно быть подано в течение трех месяцев с момента опубликования сообщения о деле в Официальном журнале Европей­ского Союза.

Цель вступления в дело во всех случаях состоит в поддержке требо­ваний одной из сторон. Например, когда Европейский центральный банк ограничил возможности для проведения в отношении себя ад­министративных расследований Европейским ведомством по борьбе с мошенничеством (см. вопрос № 38), Комиссия предъявила в Суд иск об аннулировании соответствующего решения ЕЦБ (иск был удовлетворен). На стороне истца в этом деле участвовали два других института Союза (Европейский парламент и Совет), а также Нидерланды.

Необходимо отметить, что понятие «третье лицо» {франц. Ie tiers), известное российскому процессуальному праву, в праве Европейского Союза употребляется в ином смысле', для обозначения лиц (в том чис­ле государств-членов и институтов), которые не участвовали в рас­смотрении дела, возможно, затрагивающего их права или интересы. Если же лицо вступает в дело, осуществляет процессуальную «интер­венцию», то оно официально именуется «сторона, вступившая в де­ло», или «интервент» (франц. partie intervenante/intervenant).

В делах «косвенной юрисдикции» процессуальная интервенция невоз­можна, так как Суд в этом случае не разбирает спор, а отвечает на преюдициальный запрос со стороны органа правосудия государст­ва-члена. По этим делам государства-члены, институты и другие за­интересованные лица (в том числе стороны по делу, разбираемому в национальном суде, который обратился с запросом) могут представ­лять Суду Европейских сообществ памятные записки или письмен­ные замечания.
66. Из каких стадий складывается разбирательство дел в судах Европейского Союза?
«Процедура в Суде состоит из двух стадий: письменной и устной» (ст. 20 Статута Суда).

1. Письменная стадия начинается с обмена процессуальными до­кументами между сторонами через секретаря: заявление истца или определение национального суда (в делах преюдициальной юрис­дикции), отзыв ответчика и т.д. Действия Суда на этой стадии разви­ваются по следующей схеме:

— Председатель Суда направляет дело в одну из палат и назнача­ет из ее состава судью-докладчика. После этого Первый генеральный адвокат поручает подготовку независимого заключения по делу од­ному из своих коллег (или самому себе). Однако в соответствии с но­вым Статутом 2001 г. (ст. 20), если «дело не поднимает никакого но­вого правового вопроса», то Суд может постановить о его рассмотре­нии без участия генерального адвоката;

— в срок, установленный Председателем, судья-докладчик под­готавливает предварительный доклад по делу, в котором оценивается его сложность и, в частности, необходимость в сборе дополнитель­ных доказательств;

— предварительный доклад рассматривается Судом на так назы­ваемом административном заседании'. По его итогам обычно прини­мается решение направить дело на устную стадию. При этом Суд оп­ределяет, в каком составе будет производиться разбирательство: в па­лате по три или пять судей, в рамках Большой палаты или на пленуме (см. вопрос № 61).

Однако если по делу нужно собрать дополнительные доказательства, Суд может сначала назначить «следствие», проведение которого он поручает соответствующей палате;

— подготовку дела к судебному разбирательству завершает ито­говый доклад судьи-докладчика, который направляется лицам, уча­ствующим в деле, в среднем за три недели до первого судебного засе­дания (первоначально доклад зачитывался непосредственно на заседании).
' См.: Rideau J. Droit institutionnel de 1'Union et des Comrnunautes europeennes. P. 411.
Итак, к началу устной стадии в распоряжении Суда уже находят­ся необходимые доказательства по делу. Назначение данной стадии состоит в том, чтобы уточнить их и окончательно подготовить членов коллегии судей к вынесению решения. Как указывает сам Суд, «устная процедура должна рассматриваться как дополнение письменной процедуры и исключает повторение того, что уже было написано»'.

2. Устная стадия включает обычно два заседания:

— первое из них посвящается судебным прениям. Суд заслуши­вает представителей сторон и задает им вопросы в целях прояснить для себя обстоятельства дела2. Выступления должны быть макси­мально лаконичными (максимум 15 минут в палатах или 30 минут на пленуме). В конце заседания сторонам представляется возможность сделать краткие реплики;

— второе заседание отделяет от первого интервал в месяц и бо­лее. На протяжении этого отрезка времени генеральный адвокат за­вершает подготовку мотивированного заключения по делу и затем оглашает свои выводы перед Судом. Соответственно данное заседа­ние принято называть заседанием для представления заключений ге­нерального адвоката (франц. audience de conclusions).

После этого председательствующий объявляет о завершении уст­ной процедуры, и Суд приступает к подготовке решения, проект ко­торого разрабатывает судья-докладчик. До вынесения решения Суд, если посчитает необходимым, может назначить проведение допол­нительных следственных мер или возобновить устное разбирательст­во, однако такие ситуации встречаются редко.

Решение Суда оглашается публично на специальном заседании. На практике зачитывается только резолютивная часть.

Аналогичные стадии включает в себя процедура рассмотрения дел в Трибунале первой инстанции. Ее главными особенностями слу­жат отсутствие генеральных адвокатов и возможность передачи неко­торых дел для разрешения судьями в единоличном порядке.
67. Каковы характерные черты процедуры в судах Европейского Союза ?
Наряду с признаками, указанными выше (две стадии процедуры, возможность участия генеральных адвокатов в делах, рассматриваемых Судом, и др.), необходимо отметить ряд других существенных аспектов, характеризующих судопроизводство в судах Европейского Союза.

* Guide aux conseiHs: guide destine aux agents et avocats concemant la procedure ecrite et orale devant la Cour de justice des Communautes europeennes. Luxembourg, 2001. P. 23.
2 В делах косвенной юрисдикции заслушиваются выступления сторон по делу, которое рассматривает национальный судебный орган, направивший Суду преюдициальный запрос. Суд также заслушивает выступления представителей государств-членов и институтов Союза, которые воспользовались правом направить свои письменные замечания по делу.

Сроки рассмотрения дел. Дела в Суде и Трибунале рассматривают­ся в порядке их поступления. В то же время, по причине большой за­груженности союзных судов, четких сроков для совершения ими про­цессуальных действий не установлено.

В большинстве случаев необходимые временные интервалы определяет председательствующий (например, дату открытия устного разбирательства). При наличии особых обстоятельств он может, в ча­стности, решить вопрос о проведении устного разбирательства кон­кретного дела в приоритетном порядке (ст. 55 Процессуального регламента Суда).

В последние годы в целях ускорения работы союзных судов были введены различные виды упрощенных процедур, однако проблема затянутых сроков разбирательства остается. Возможно, ее масштабы удастся снизить после создания третьего звена судебной системы (судебных палат), в юрисдикцию которых перейдет рассмотрение отдельных категорий дел.

Представительство. В судах Европейского Союза установлен принцип обязательного представительства сторон, т.е. стороны долж­ны совершать процессуальные действия только через своих предста­вителей.

Представителями государств-членов и институтов Союза служат их агенты (должностные лица), назначенные на конкретное дело. Физические и юридические лица обязаны действовать через адвокатов, которые имеют такой статус в соответствии с законодательством го­сударств-членов. В качестве адвокатов также могут допускаться университетские профессора.

Если сторона не располагает средствами для оплаты услуг адво­ката, то на основании ее мотивированного ходатайства Судом или Трибуналом может предоставляться бесплатная юридическая помощь:

назначение бесплатного адвоката, кандидатуру которого вправе предложить ходатайствующая сторона.

Ходатайство о назначении бесплатного адвоката может предше­ствовать подаче иска.

Судебные расходы. Процедура в судах Европейского Союза бесплат­ная; пошлина при подаче исков не взимается.

Издержки, понесенные сторонами, возмещаются ими самими, если только выигравшая сторона не потребовала взыскать их с про­игравшей. К подлежащим возмещению издержкам относятся, в част­ности, расходы на оплату услуг представителя, суммы, причитаю­щиеся свидетелям, экспертам.

В случае частичного удовлетворения иска Суд/Трибунал распреде­ляет между сторонами понесенные ими расходы, но может постано­вить, что каждая из сторон сама оплачивает собственные издержки.

Доказательства и доказывание. Вопросы сбора доказательств и до-казывания имеют значение главным образом при рассмотрении дел прямой юрисдикции (искового производства). Напротив, в делах косвенной юрисдикции специальное исследование фактических обстоятельств не проводится, так как в обязанности Суда Европей­ских сообществ здесь входит анализ только правовых проблем, а ре­шение по существу выносит национальный суд, обратившийся с пре­юдициальным запросом.

На этапе возбуждения производства доказательства представля­ются сторонами: истцом, ответчиком и, возможно, лицами, вступив­шими в дело (интервентами).

Впоследствии доказательства собирают судья-докладчик и гене­ральный адвокат. С этой целью они могут запрашивать от сторон «любые сведения, относящиеся к фактам, любые документы или лю­бые материалы, которые они считают уместными» (ст. 54bis Процес­суального регламента Суда). Такие действия уполномоченных чле­нов Суда называются подготовительными мерами. В Трибунале пер­вой инстанции круг предварительных мер более широк, и они именуются мерами по организации процедуры. Это обусловлено особенностями юрисдикции Трибунала, рассматривающего дела по ис­кам физических и юридических лиц и вынужденного чаще обра­щаться к исследованию фактических обстоятельств.

По наиболее сложным делам в целях получения дополнительных доказательств Суд и Трибунал могут назначать следствие (франц.:

instruction). Как правило, оно имеет предварительный характер: про­водится перед началом устного разбирательства судьей-докладчиком в рамках палаты при возможном участии генерального адвоката. Процессуальные регламенты Суда и Трибунала предусматривают пять видов следственных мер (франц. mesures d'instruction):

— персональную явку сторон в целях дачи ими необходимых по­казаний по делу;

— запрос о предоставлении сведений и предъявление докумен­тов, которые необходимы Суду/Трибуналу;

— получение доказательств от свидетеля;

— экспертизу;

— выезд на место.

Получение свидетельских показаний и назначение экспертизы производятся Судом/Трибуналом по собственной инициативе, а так­же по ходатайству сторон или генерального адвоката. Свидетели вы­зываются повесткой и после дачи показаний приносят присягу:

«Я клянусь, что сказал правду, всю правду, ничего кроме правды». 122

В случае неявки свидетеля, который был должным образом изве­щен, а также отказа его от дачи показаний или принесения присяги, он может быть оштрафован Судом/Трибуналом на сумму до 5000 евро. В случае дачи свидетелем заведомо ложных показаний указанные суды направляют представление в министерство юстиции компе­тентного государства-члена на предмет возбуждения уголовного дела.

Сходные обязанности и меры ответственности действуют в отно­шении экспертов, назначенных Судом/Трибуналом.

Активная роль судов Европейского Союза в собирании доказа­тельств свидетельствует о том, что процедура в них построена по ярко выраженной континентальной (романо-германской) модели. Эта модель, заимствованная, в основном, из практики французского правосудия, существенно отличает их от англо-американской моде­ли, для которой характерна большая пассивность судебных органов.
68. Разрешается ли обжалование решений судов Европейского Союза?
После учреждения судебных палат в качестве третьего (низшего) звена судебной системы решения любой из них можно будет обжало­вать в Трибунал в апелляционном или кассационном порядке. Спо­соб обжалования будет определяться отдельно для каждой создавае­мой палаты.

Решения Трибунала первой инстанции могут быть пересмотрены Судом Европейских сообществ по жалобам заинтересованных лиц. При этом «жалоба в Суд ограничена вопросами права» (ст. 58 Стату­та), т.е. речь идет о кассационной процедуре.

Если Суд признает жалобу обоснованной, он может вынести по делу окончательное решение или отправить его на новое рассмотре­ние в Трибунал.

Срок на обжалование является весьма продолжительным: два ме­сяца с момента уведомления о решении Трибунала. Достаточно об­ширным является также круг лиц, управомоченных подавать жалобу:

помимо сторон такой возможностью обладают любое государст­во-член или институт Союза.

С другой стороны, обращение в вышестоящую инстанцию (т.е. в Суд Европейских сообществ) не приостанавливает действия обжа­луемого решения Трибунала. По общему правилу, последнее вступа­ет в силу с момента его оглашения. Чтобы приостановить исполнение, заинтересованная сторона должна подать мотивированное ходатайство Председателю Суда Европейских сообществ.

Суд Европейских сообществ — высшая инстанция, решения которой не могут быть отменены никаким институтом или органом Союза, а равно иными европейскими, национальными или международны­ми инстанциями.

Статут и Процессуальный регламент в некоторых случаях допускают возможность пересмотра своих решений самим Судом, а именно:

— ревизия (франц. revision): пересмотр по вновь открывшимся обстоятельствам не позднее 10 лет с момента вынесения решения;

— оппозиция (франц. opposition): обжалование заочных реше­ний со стороны неявившегося ответчика (не позднее одного месяца с момента уведомления о решении);

— оппозиция третьих лиц (франц. tierce opposition): обжалование со стороны лиц, не участвовавших в судебном разбирательстве, по мнению которых решение Суда наносит ущерб их интересам (не позднее двух месяцев после опубликования решения в Официальном журнале Европейского Союза).

Указанные способы обжалования на практике почти не используются.
69. Каким путем вносятся изменения и дополнения в учредитель­ные документы Европейского Союза?
Учредительные документы Европейского Союза по форме явля­ются международными договорами (Договор о ЕС и Договор о Евра­томе 1957 г., Договор о Европейском Союзе 1992 г.). Следовательно, их пересмотр осуществляется также в договорном порядке, требует согласия всех государств-членов.

Процедура пересмотра учредительных документов предусмотрена ст. 48 Договора о Европейском Союзе и подразделяется на три ос­новных этапа:

— любое государство-член или Комиссия представляет в Совет Европейского Союза «проекты, направленные на пересмотр догово­ров, на которых основан Союз» (таким образом, учредительные до­кументы пересматриваются в комплексе, а не по отдельности);

— если Совет поддерживает реформу, то после консультации с Европейским парламентом и, когда необходимо, с Комиссией и Евро­пейским центральным банком его Председатель созывает конферен­цию представителей правительств государств-членов. Межправитель­ственная конференция подготавливает текст ревизионного договора, который затем подписывается всеми государствами-членами;

— ревизионный договор подлежит ратификации в каждом из го­сударств-членов в соответствии с национальными конституционны­ми правилами. Лишь после этого он вступает в силу, а внесенные им поправки включаются (инкорпорируются) соответственно в Договор о Европейском Союзе, Договор о ЕС, Договор о Евратоме или иные источники первичного права Союза (см. вопрос № 24).

Наряду с общей (стандартной) процедурой учредительные доку­менты предусматривают возможность пересмотра отдельных своих положений в упрощенном порядке. В этом случае либо не требуется проводить межправительственную конференцию (например, чтобы расширить перечень основных прав граждан, закрепленных в части второй Договора о ЕС), либо поправки вносятся Советом вовсе без ратификации со стороны государств-членов. Таким путем разреша­ется изменять, к примеру, численный состав Европейской комиссии и союзных судов, некоторые положения Устава Европейской систе­мы центральных банков и Европейского центрального банка, нормы Статута Суда.

Поскольку Конституция Европейского Союза будет носить дого­ворный характер (Договор, учреждающий Конституцию для Евро­пы), то общая процедура ее пересмотра сходна с ныне действующей (межправительственная конференция, подписание и ратификация поправок всеми государствами-членами).

Однако правом инициировать поправки планируется также наде­лить Европейский парламент. Кроме того, для обсуждения важней­ших реформ предусмотрен созыв временного представительного ор­гана — Конвента, аналогичного по составу тому, который разработал проект Конституции (см. вопрос № 17).
70. Что понимается в Европейском Союзе под законодательным процессом?
В Европейском Союзе в понятия «законодательный процесс», «законодательные процедуры» вкладывается несколько отличный от общепринятого смысл. Эти термины используются в значительной степени условно.

Обращаясь к данному вопросу, необходимо принимать во внима­ние ряд факторов. Во-первых, субъектами законодательного процес­са в Европейском Союзе являются не высшие органы государствен­ной власти, а обладающие элементами публичной власти наднацио­нальные органы. Во-вторых, праву Европейского Союза неизвестна такая форма, как закон. Ближайшим к закону по юридическим свой­ствам актом является регламент, однако законодательные процедуры Союза применяются равным образом для издания как регламентов, так и других нормативных актов — директив и рамочных решений. В-третьих, эти же законодательные процедуры используются и для принятия индивидуальных и рекомендательных актов. В-четвертых, влияние на законодательный процесс Союза такого института, как Европейский парламент, значительно ниже, чем аналогичных орга­нов, непосредственно избираемых населением, в законодательном процессе государств-членов.

Под законодательным процессом в Европейском Союзе понима­ются определенные в учредительных договорах процедуры принятия ин­ститутами и органами Европейского Союза нормативно-правовых и других актов вторичного права. Соответственно понятие законода­тельного процесса в Европейском Союзе синонимично понятию процесса принятия решений в международной организации.

Законодательный процесс в Европейском Союзе находит выра­жение в нескольких законотворческих процедурах. Эти процедуры в чем-то схожи, имея при этом существенные различия, что дает осно­вания для их классификации.

По сфере распространения процедуры принятия решений в Ев­ропейском Союзе можно классифицировать на две группы: общие и специальные.

К общим относятся те, которые используются так или иначе при принятии решений в различных областях сквозь призму уполномо­чивающих статей (что иногда обеспечивает многовариантность этих 126

процедур). Теоретически общие процедуры могут быть распростра­нены на любую сферу деятельности Союза. Общими процедурами являются процедура «Комиссия — Совет», процедура консультаций, процедура совместного принятия решений, процедура санкциониро­вания, процедура сотрудничества.

К специальным процедурам относятся те, которые используются только при принятии решения по определенному вопросу. Они не применимы к другим вопросам. Специальная процедура находится в зависимости от специфики проблематики, характер протекания про­цедуры органически связан со сферой принятия решения. Так, бюд­жетная процедура зависит от структуры статей расходов бюджета Союза, а, например, процедура заключения международных согла­шений ЕС — от специфики заключения международных соглашений и трансформации их в правопорядок Союза.

Общие законодательные процедуры можно подразделить по сте­пени их распространенности на основные и неосновные. Основны­ми являются наиболее распространенные — процедуры консульта­ций и совместного принятия решений, к ним также можно отнести и процедуру «Комиссия — Совет». Не являются основными процеду­ры сотрудничества и санкционирования.

Общими чертами, характерными для законодательных процедур Европейского Союза, являются наличие одних и тех же субъектов, участвующих в принятии решения, а также то, что процесс принятия решения всегда проходит три этапа; подготовка проекта и законода­тельная инициатива, обсуждение проекта решения, принятие реше­ния. При этом основные различия в законодательных процедурах Союза проявляются во второй фазе — фазе обсуждения.
71. В чем состоит процедура консультаций?
Классической правотворческой процедурой в Европейском Сою­зе принято считать процедуру консультаций. Принято также гово­рить, что это самая «древняя» и самая «простая» законодательная процедура. Изначально, до 1986 г;, она являлась основной процеду­рой принятия решений в Сообществе.

Это, однако, не совсем так. Дело в том, что наряду с процедурой консультаций первоначально учредительные акты предусматривали применение по широкому кругу вопросов еще более простой процесс принятия решений — процедуру «Комиссия — Совет», которую и сегодня можно встретить в тексте договоров (например, ст. 45, 49, 132 Договора о ЕС). Принятие решений в этой процедуре зависит, как видно из названия, исключительно от двух институтов: Комис­сии — инициатора решения, и Совета — органа, рассматривающего и утверждающего решение без Какого-либо участия Европейского парламента. Чрезвычайно простой характер процедуры «Комис­сия — Совет» позволяет сказать, что это даже своего рода «протопроцедура», содержащая зачаточные элементы регулирования отноше­ний, определяющих законодательный процесс в Европейском Союзе сегодня.

Процедура консультаций несколько сложнее. Особенностями этой процедуры являются быстрота и исключительно консультатив­ный характер полномочий Европейского парламента. Однако в отли­чие от процедуры «Комиссия — Совет» мнение Европейского парла­мента имеет определенное значение.

Первой стадией процедуры консультации является правотворче-ская инициатива Комиссии. Инициатор представляет проект реше­ния в Совет. За этим следует запрос Советом мнения Европейского парламента относительно проекта решения. Далее Европейский пар­ламент высказывает свое мнение по проекту в виде заключения, оформляемого резолюцией. После чего Совет принимает решение единогласно (или квалифицированным большинством голосов) или отклоняет его. Юридически Совет не обязан учитывать заключение Европейского парламента, но Совет обязан дождаться его поступле­ния. Как сформулировал Суд в своем Решении по делу SA Red[uette Frefles v. Council, данное положение является существенным проце­дурным требованием и его несоблюдение влечет аннулирование ут­вержденного акта.

Процедура консультаций является одной из наиболее распро­страненных законодательных процедур Союза. Она встречается дос­таточно часто в учредительных актах (например, ст. 52, 67, 83, 89 До­говора о ЕС) и по праву причисляется к основным правотворческим процедурам.

Процедура консультаций и процедура «Комиссия — Совет» при­меняются при принятии решений в рамках Сотрудничества полиций и судов в уголовно-правовой сфере, т.е. по третьей опоре'. При этом процедура консультаций применяется в подавляющем большинстве случаев.

Процедура «Комиссия — Совет» и процедура консультаций явля­ются порядками принятия решений, характерными и даже типичны­ми для международной организации.

72. Что представляет собой процедура сотрудничества?

Лейтмотивом принятого в 1986 г. Единого европейского акта была введенная им новая для того времени законодательная про­цедура,— процедура сотрудничества. Данная процедура более слож­ная, чем процедура консультаций, и роль Европейского парламента

' В рамках третьей опоры, при использовании процедуры «Комиссия — Со­вет», законодательная инициатива принадлежит не только Комиссии, но и любо­му государству-члену.

128

при принятии решений в процедуре сотрудничества рчачительно выше. Определенное сходство процедура сотрудничества имеет с процедурой совместного принятия решений, однако процедура со­трудничества значительно проще нее. Справедливо будет отметить, что «процедура совместного принятия решений является логическим продолжением процедуры сотрудничества». Так же как и процедура совместного принятия решений, процедура сотрудничества описы­вается в специальной статье — ст. 252 Договора о ЕС.

Процедура сотрудничества начинается, что совершенно естест­венно, с правотворческой инициативы Комиссии. Проект решения направляется в Европейский парламент и в Совет. Далее Европей­ский парламент дает заключение по проекту решения (так называе­мое первое чтение) и направляет его Совету. В случае получения по­ложительного заключения парламента Совет утверждает решение. При негативном заключении Европейского Парламента Совет на ос­нове изложенных в заключении замечаний вырабатывает общую по­зицию (одобряя ее квалифицированным большинством) по проекту решения и направляет ее Европейскому парламенту.

Европейский парламент рассматривает общую позицию (так на­зываемое второе чтение), и по результатам рассмотрения далее про­цедура может развиваться следующим образом.

Если Европейский парламент дает положительное заключение по общей позиции или не рассматривает ее в течение трех месяцев, то Совет безусловно утверждает решение квалифицированным боль­шинством голосов.

Если Европейский парламент дает отрицательное заключение по общей позиции, на основе абсолютного большинства голосов откло­няет ее (отлагательное вето), то Совет единогласно может утвердить решение, игнорируя отрицательное заключение Европейского пар­ламента по общей позиции.

Если Европейский парламент абсолютным большинством голо­сов вносит поправки к общей позиции, то данные поправки направ­ляются Комиссии. Комиссия в течение месяца рассматривает дан­ные поправки и направляет предложения по ним в Совет. Совет либо квалифицированным большинством утверждает решение с поправ­ками Европейского парламента и с учетом предложения Комиссии, либо единогласно, отклоняя поправки с предложениями, утверждает решение в редакции общей позиции. На каждую стадию процедуры дается не более трех месяцев (за исключением специального срока для рассмотрения Комиссией поправок Европейского парламента по общей позиции — один месяц). По общему согласию Совета и Евро­пейского парламента имеется возможность продления срока макси­мально еще на один месяц.

9. 11097. Кашкич 129

Некогда процедура сотрудничества была одой из наиболее рас­пространенных при принятии решений. Маастрихтский, а затем Ам­стердамский договоры свели применение данной процедуры к мини­муму. Сегодня она используется только при принятии некоторых ре­шений по экономическому и валютному союзу (ст. 99, 102, 103, 106 Договора о ЕС). Снижение значимости процедуры сотрудничества не позволяет включить ее в число основных законодательных про­цедур Европейского Союза. Нельзя исключить также того, что в бли­жайшем будущем процедура сотрудничества вообще будет вытеснена из Договора о ЕС, хотя Ниццкий договор 2001 г. ее сохранил.

73. Как осуществляется процедура совместного принятия реше­ний?

В отличие от процедуры консультации, процедура совместного принятия решений относительно новая и наиболее сложная из всех процедур Союза. Она была введена Маастрихтским договором 1992 г. Специально описанию процедуры совместного принятия решений посвящена ст. 251 Договора о ЕС. Отличительной чертой процедуры также является влиятельная роль в ней Европейского парламента, выступающего вместе с Советом в качестве «созаконодателя» в про­цессе принятия решений. Данная процедура сегодня наиболее широ­ко распространена (например, применение ее предусматривают ст. 47, 95, 141, 156 Договора о ЕС). Она применяется при принятии многих решений Сообщества и является одной из основных законо­дательных процедур.

Процедура инициируется Комиссией, которая вносит проект ре­шения в Совет и Европейский парламент. Европейский парламент рассматривает проект (так называемое первое чтение), и в зависимо­сти от результатов рассмотрения процедура развивается следующим образом. Если Европейский парламент одобряет проект решения или вовсе не рассматривает его, то решение квалифицированным большинством утверждается Советом. Если Европейский парламент вносит поправки в проект решения (либо другим образом выражает свое несогласие с проектом решения), то Совет может согласиться с поправками Европейского парламента и утвердить квалифицирован­ным большинством решение или, действуя также на основе квали­фицированного большинства, выработать общую позицию по проек­ту решения. Данная общая позиция по проекту решения направляет­ся Европейскому парламенту на рассмотрение (так называемое второе чтение).

Рассмотрев общую позицию. Европейский парламент может, во-первых, одобрить общую позицию (или не рассматривать ее) и ут­вердить решение, во-вторых, абсолютным большинством голосов от­клонить общую позицию и проект решения в целом (абсолютное вето). Наконец, в-третьих. Европейский парламент абсолютным 130

большинством голосов может внести поправки к общей позиции по проекту и направить их на рассмотрение в Совет и Комиссию. По получении всех материалов из Комиссии Совет либо квалифициро­ванным большинством одобряет поправки Европейского парламента к общей позиции с учетом мнения Комиссии (а если мнение Комис­сии было отрицательным, то Совет действует единогласно) и утвер­ждает решение, либо не одобряет поправки к общей позиции, и тогда Председатель Совета и Председатель Европейского парламента со­зывают Согласительный комитет.

Согласительный комитет создается из числа членов Совета (или их представителей) и такого же числа представителей Европейского парламента при участии в заседаниях комитета представителей Ко­миссии. Целью Согласительного комитета является доработка про­екта решения, приведение его текста в такое состояние, которое мог­ло бы удовлетворять интересы каждой из сторон. Если в течение ус­тановленного срока Согласительный комитет не одобрит доработанный проект решения (или даже не сможет доработать текст), то проект решения считается отклоненным. Если Согласи­тельный комитет квалифицированным большинством представите­лей Совета и простым большинством представителей Европейского парламента одобряет доработанный проект, то он направляется на одновременное голосование в Совет и Европейский парламент (так называемое третье чтение). Для утверждения решения необходимо абсолютное большинство голосов депутатов Европейского парла­мента и квалифицированное большинство членов Совета. Если дора­ботанный проект решения не набирает необходимого числа голосов хотя бы в одном из институтов, проект считается отклоненным.

Для прохождения каждой стадии процедуры Договором о ЕС предоставляется три месяца, за исключением созыва Согласительно­го комитета и периода его работы (на эти действия дается по шесть недель).

Процедура совместного принятия решения является результатом компромисса между демократизацией законодательного процесса в Европейском Союзе путем усиления позиций Европейского парла­мента и сохранением традиционной роли Совета как основного за­конодательного органа. Чрезвычайная запутанность данной про­цедуры — результат такого компромисса.

74. В каком порядке осуществляется процедура санкционирова­ния?

Процедура санкционирования распространена незначительно (ст. 105, 161, 190 Договора о ЕС), ее характерной чертой является ключевая роль Европейского парламента в процессе принятия реше­ний.

9й 131

Процедура санкционирования протекает аналогично процедуре консультаций, но, в отличие от последней, Совет запрашивает не мнение Европейского парламента по проекту решения, а согласие, санкцию на утверждение решения. В случае отрицательного ответа Европейского парламента решение отклоняется.

Описанный выше порядок олицетворяет так называемую пози­тивную процедуру санкционирования. Договору о ЕС известна также негативная процедура санкционирования (ст. 195), в которой Совет и Европейский парламент как бы меняются местами — Европейский парламент запрашивает одобрение и полномочен утверждать реше­ние, а Совет дает санкцию на утверждение решения.

Вместе с процедурой совместного принятия решений, процедура санкционирования является процедурой, в которой роль Европей­ского парламента наиболее высока.

75. Что представляет собой бюджетная процедура?

Наряду с основными правотворческими процедурами большое значение имеет процедура принятия бюджета Европейского Союза. Она изложена в ст. 272 Договора о ЕС. Специфика бюджетной про­цедуры предопределена разделением бюджетных расходов на обяза­тельные и необязательные.

Предварительный проект бюджета составляется Комиссией и на­правляется в Совет, где проходит утверждение квалифицированным большинством голосов и в качестве окончательного проекта бюджета направляется в Европейский парламент на одобрение не позднее 5 октября года, предшествующего году исполнения бюджета.

Если Европейский парламент в течение 45 дней после получения проекта одобрит или не рассмотрит проект бюджета, то бюджет счи­тается принятым. Европейский парламент также может простым большинством голосов внести поправки в статьи необязательных расходов бюджета и/или абсолютным большинством голосов пред­ложить модификации статей обязательных расходов.

После этого в течение 15 дней Совет может согласиться с поправ­ками и модификациями Европейского парламента или даже в опре­деленных случаях не рассматривать их и утвердить бюджет.

Однако возможен и другой вариант. Совет квалифицированным большинством может модифицировать поправки Европейского парла­мента и/или, в зависимости от того, ведут ли модификации Европей­ского парламента к увеличению расходов института или нет, не прини­мать такие модификации (что равносильно отклонению) или квалифи­цированным большинством отвергнуть их, а также изменить их.

При последнем варианте развития событий проект бюджета воз­вращается обратно в Европарламент. Европейский парламент в тече­ние 15 дней может изменить или отклонить модификации Совета 132

большинством в 7s голосов или не рассматривать проект бюджета и утвердить его.

Европейский парламент может также отклонить бюджет в целом большинством в Уз голосов, как указывает ст. 272 Договора о ЕС, «руководствуясь важными аргументами».

Как видно, процедура принятия бюджета в Европейском Союзе отличается от других законодательных процедур, что характерно и для бюджетных процедур в государствах-членах. Другое дело — бюд­жетные процедуры демократических государств, предоставляющие органам, непосредственно избираемым гражданами, широкие воз­можности влиять на структуру расходов в процессе обсуждения. Бюджетная процедура в Европейском Союзе не предоставляет таких возможностей Европейскому парламенту в полном объеме.

Гармоничное прохождение бюджетной процедуры сегодня во многом предопределено реализацией положений Межинституцион­ного соглашение от 6 мая 1999 г. между Европейским парламентом, Советом и Комиссией о бюджетной дисциплине и совершенствова­нии бюджетной процедуры, которое предусматривает консультации сторон как заранее, так и в рамках бюджетного процесса.

76. Как заключаются соглашения Европейского Союза с иностран­ными государствами и международными организациями?

В Европейском Союзе существуют две специальные правотворче-ские процедуры, оформляющие процесс присоединения Союза к меж­дународным договорам. Первая процедура применяется при заклю­чении международных соглашений Европейским сообществом, т.е. в рамках полномочий по первой опоре. Вторая — при заключении ме­ждународных договоров для реализации целей и задач общей внеш­ней политики и политики безопасности, а равно сотрудничества по­лиций и судов в уголовно-правовой сфере, т.е. при реализации пол­номочий по второй и третьей опоре.

Описанию процедуры заключения международных договоров Европейским сообществом посвящена ст. 300 Договора о ЕС. Она применяется в случаях, когда Договор предусматривает возможность заключения соглашений между Сообществом и одним или несколь­кими государствами или международной организацией.

Процедура инициируется Комиссией с предоставлением Совету рекомендаций относительно заключения международного соглаше­ния. Рассмотрев рекомендации, Совет уполномочивает квалифици­рованным большинством голосов Комиссию на ведение перегово­ров. Комиссия проводит соответствующие международные перего­воры, консультируясь в их процессе со специальными комитетами, назначенными Советом для выполнения этой задачи.

По окончании переговоров Совет заключает международный до­говор. По общему правилу используется процедура консультаций. 133

При этом Совет в зависимости от срочности вопроса может устано­вить срок для дачи заключения Европейским парламентом. Пропуск срока позволяет Совету действовать в отсутствие такого заключения. Совет утверждает решение о заключении договора квалифицирован­ным большинством голосов, кроме случаев заключения соглашений, учреждающих ассоциацию, и соглашений, охватывающих сферу, в которой необходимо единогласие для принятия внутренних норм. В таком случае в Совете требуется единогласие.

Существуют также исключения из общего правила об использо­вании процедуры консультаций при заключении международных со­глашений ЕС. В ряде случаев применяется процедура санкциониро­вания (позитивная). Такими случаями являются:

— заключение соглашений, учреждающих ассоциацию;

— заключение других соглашений, устанавливающих особые институциональные рамки путем организации процедур сотрудниче­ства;

— заключение соглашений в рамках общей торговой политики;

— заключение соглашений, имеющих важное бюджетное значе­ние для Сообщества;

— заключение соглашений, влекущих внесение поправок в акт, утвержденный на основе процедуры совместного принятия решений.

Срок получения согласия Европейского парламента может быть специально оговорен Советом и самим Европейским парламентом.

Процедура заключения международных договоров ЕС допускает несколько факультативных стадий. Первая такая стадия имеет место в случае, когда заключаемое соглашение влечет за собой внесение поправок в Договор о ЕС. До заключения соглашения такие поправ­ки должны быть приняты в соответствии с процедурой, применяе­мой для внесения изменений в учредительные акты Союза и изло­женной в ст. 48 Договора о Европейском Союзе.

Другая факультативная стадия имеет место, когда Совет, Комис­сия или государства-члены обращаются в Суд за заключением о том, является ли намечаемое соглашение совместимым с положениями Договора о ЕС. В случае отрицательного заключения Суда соглаше­ние может вступить в силу только в соответствии со ст. 48 Договора о Европейском Союзе.

Примечательной особенностью процедуры заключения междуна­родных соглашений ЕС является то, что она включает в себя другие правотворческие процедуры. Специфика присоединения к междуна­родным договорам выступает в качестве своего рода надстройки для одной из общих процедур, используемых в зависимости от конкрет­ного случая.

Процедура заключения международных договоров Европейско­го Союза в сферах ОВПБ и СПСО закрепляется в ст. 24 Договора о 134

Европейском Союзе. Она осуществляется следующим образом. Со­вет единогласно предоставляет председательствующему государст­ву-члену полномочия начать переговоры о заключении необходи­мого соглашения. Председательствующее государство-член при со­действии Комиссии проводит соответствующие переговоры. По окончании международных переговоров председательствующее го­сударство-член представляет Совету рекомендацию о заключении международного договора. Совет, основываясь на этой рекоменда­ции, решением, принятым единогласно, заключает такой договор.

Следует отметить, что если международные договоры Европейско­го сообщества безоговорочно обязательны для всех институтов Сооб­щества и государств-членов (§ 7 ст. 300 Договора о ЕС), то междуна­родные соглашения Союза в сферах ОВПБ и СПСО могут применять­ся к государствам-членам с исключениями. Во-первых, представитель государства-члена в Совете может заявить, что он должен подчиняться собственным конституционным процедурам, и тогда соглашение не будет являться обязательным для представляемого им государст­ва-члена. Во-вторых, другие члены Совета в этом случае могут согла­ситься с тем, что соглашение применяется к ним временно.

Следует обратить внимание на то, что Европейский парламент не принимает участия в процедуре заключения международных согла­шений в сферах ОВПБ и' СПСО, а Совет занимает доминирующее положение. Роль Комиссии в этом случае незначительна.

77. Посредством каких процедур в Европейском Союзе издаются акты делегированного законодательства?

Аналогично ситуации в современных государствах, законода­тельные институты Союза (Европейский парламент и Совет) не в со­стоянии справиться с колоссальным объемом правотворческой дея­тельности, которую осуществляет данная организация. В этой связи получила широкое распространение практика делегирования нормо-творческих полномочий «правительству» ЕС — Комиссии.

На основании указанных полномочий Комиссия издает акты де­легированного законодательства (например, регламенты «о примене­нии» Таможенного кодекса ЕС). Нередко ей даже разрешается вно­сить поправки в тексты нормативных актов, утвержденных Европар-ламентом и Советом.

Вполне очевидно, что подобная деятельность Комиссии не долж­на носить бесконтрольный характер, подменять волю законодателя. Данная проблема наиболее остро проявляется во взаимоотношениях Комиссии и Совета, так как первая выражает «общие интересы» ЕС, а члены второго (национальные министры) служат защитниками ин­тересов отдельных государств-членов.

Не приведет ли делегирование нормотворческих полномочий Комиссии к тому, что она станет пренебрегать мнениями стран Сою-135

за, действовать без учета их позиций? Чтобы исключить такую воз­можность, был изобретен особый процедурный механизм, который в западной доктрине называют «комитология» (англ. comitoligy; франц. comitologie).

Суть его в следующем: всякий раз, когда Совет предоставляет Ко­миссии определенное полномочие, он образует специальный комитет, состоящий из национальных экспертов (по одному от каждого государ­ства-члена). Всего функционирует около 200 подобных комитетов.

Прежде чем издать правовой акт, Комиссия должна внести его проект в соответствующий комитет, который дает свое согласие или отказывает в таковом. Заключение комитета утверждается квалифи­цированным большинством с использованием метода «взвешенного голосования», аналогичного тому, которое применяется в Совете (см. вопрос № 35).

Дальнейшие события могут развиваться по разным сценари­ям—в зависимости от того, к какому типу относится созданный ко­митет:

— если для контроля за Комиссией создан консультативный ко­митет (франц. comite consultatif), то его мнение имеет рекомендатель­ный характер, не препятствует Комиссии принять необходимое ре­шение;

— если образован управленческий комитет (франц. comite de gestion), то Комиссия также может действовать по собственной воле. Однако в данном случае Совет вправе отменить решение Комиссии, изданное вопреки негативному заключению управленческого коми­тета, и заменить его своим собственным;

— когда образуется регулирующий комитет (франц. comite de reglementation), Комиссия должна заручиться его согласием. В про­тивном случае право принятия решения переходит к Совету.

Классификация комитетов и соответствующих процедур уста­новлена специальным Решением Совета Европейского Союза от 28 июня 1999г. «Об установлении порядка осуществления исполнитель­ных полномочий, возлагаемых на Комиссию». Заложенные в нем прин­ципы применяются при издании Комиссией не только нормативных, но и многих индивидуальных актов.

Например, генетически измененные продукты питания допуска­ются на рынок ЕС лишь при наличии специального разрешения, да­ваемого в каждом отдельном случае Европейской комиссией по предложению Европейского органа по безопасности продуктов пита­ния (одно из агентств ЕС). Перед тем как дать свое разрешение, Ко­миссия должна заручиться поддержкой Постоянного комитета по продовольственной цепочке и здоровью животных. Данный комитет состоит из представителей государств-членов и относится к типу ре­гулирующих комитетов. 136