Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин. Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005

• Название: Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005
• Анкор: Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин.doc
• Дата: 04.02.2018
• Размер: 1.54 Mb.
• Имя файла: Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин.doc
• Тип: Учебное пособие; #15212
• страница: 5 из 23

Раздел V. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
29. Какова правовая природа Европейского Союза?
Европейский Союз возник хотя и с элементами наднационально­сти и федеративной направленностью, но прежде всего на основе ме­ждународно-правовых форм и инструментов. Так, Сообщества, став­шие впоследствии основой Союза, были учреждены посредством за­ключения суверенными государствами (ограничивающими, однако, в общих интересах определенные элементы своего суверенитета) ме­ждународных договоров. Как и в международных организациях, наи­более принципиально важные решения принимаются в Союзе на ос­нове единогласия. В рамках общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиции и судебных органов в уго-ловно-правовой сфере отношения строятся с использованием меж­дународно-правовых методов.

Стремление к оптимальному экономическому развитию Сообще­ства с неизбежностью требовало от государств-членов все большего согласования в общих интересах своих действий, в том числе в облас­тях, ранее находившихся в сфере исключительного суверенитета от­дельных государств. Происходило все более явное обособление пра­вовой системы Сообществ и Союза от международного права.

Право Европейских сообществ и Союза активно регулирует от­ношения граждан и юридических лиц, чем оно стало более походить на право национальных государств. Основной формой правового ре­гулирования в Сообществах, как и в государствах, стал нормативный акт и судебный прецедент.

В начале 1990-х гг. Суд изменил характеристику правовой сущно­сти Сообществ, подчеркнув, что учредительные «договоры создали новый правопорядок, в пользу которого государства-члены ограни­чили свои суверенные права в как никогда ранее широких сферах»'. В свою очередь, «Договор о ЕЭС создал свою собственную правовую систему, которая выступает составной частью правовых систем госу­дарств-членов...»2.

Таким образом, по своим источникам, формам и методам право-творчества и правоприменения, механизмам защиты юридических норм в Европейском Союзе возникла особая самостоятельная право­вая система, обосабливающаяся от международного (публичного) права, но, при эволюции в направлении национального права, не превратившаяся в его полный аналог.

' Opinion 1/91, First EEA Case, [1991] ECR 6079. 2 Cases C-6, 9/90 Francovich v. Italy, [1991] ECR 1-5357.

Элементы государственности все более отчетливо проявляются в ходе развития от Европейских сообществ к Европейскому Союзу и далее (подробнее см. вопрос № 31).
30. В чем проявляется международно-правовая составляющая права Европейского Союза?
Создатели первооснов будущего Союза — Европейского объеди­нения угля и стали, Евратома и Европейского (Экономического) Со­общества — избрали уже оправдавшие себя на практике привычные для них в то время механизмы международного права в форме между­народных организаций, добавив к ним элементы наднациональности. Экономическая, а впоследствии и всеобъемлющая интеграция придала этим организациям интеграционный характер. Наднациональность, в свою очередь, стала ярко выраженным центральным качеством права Европейского Союза.

Таким образом, правовая природа Европейского Союза имеет ком­плексный, гетерогенный характер, совмещающий в себе видоизмененные для целей Союза черты как внутригосударственного, так и междуна­родного права.

Рассмотрим международно-правовые черты права Европейского Союза.

Сообщества и сам Союз были учреждены на основе международ­ных договоров между суверенными государствами, уступающими или ограничивающими в общих интересах определенные элементы своего суверенитета, из которого складывалась их компетенция.

Как в обычных международных организациях, наиболее важные решения в рамках Союза принимаются на основе единогласия. По многим другим вопросам Европейский Союз постепенно отходит от этого принципа с ростом числа государств-членов.

Что касается второй и третьей опор — Общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных ор­ганов в уголовно-правовой сфере — то деятельность Союза в этих сферах в значительной мере строится на межгосударственном уровне и часто осуществляется международно-правовыми методами.

Эти исторически обоснованные черты международно-правовой организации, изменяясь в ходе постоянного и тесного взаимодейст­вия с элементами государственности, все еще достаточно явно при­сутствуют. Государствоподобные элементы, по мере своего совер­шенствования и укоренения, все более успешно заменяют междуна­родно-правовые механизмы и инструменты Европейского Союза, смешиваются с ними и в совокупности создают принципиально но­вое наднациональное право Европейского Союза.
31. В чем проявляются элементы государственности в праве Ев­ропейского Союза?
Элементы государственности все более отчетливо проявляются в ходе развития от Европейских сообществ к Европейскому Союзу и да­лее. К ним можно отнести следующее.

«Конституционные» (конституирующие) акты Союза можно в определенной мере сопоставить с неписаной конституцией Велико­британии или некодифицированными конституционными актами Швеции. Подобно государству, Союз обладает общей для 25 стран (с 1 мая 2004 г.) территорией с единой границей, общим визовым и таможенным режимом. Принятие проекта Конституции для Европы поставит точку в спорах по этому вопросу.

Население Союза приближается к полумиллиарду человек. В нем единое гражданство, имеющее дополнительный к национальному характер, а граждане обладают общим правовым статусом, подкреп­ленным, помимо учредительных договоров. Хартией Европейского Союза об основных правах 2000 г.

На территории Союза функционирует единый внутренний ры­нок, в котором реально обеспечена свобода движения товаров, лиц, услуг, капиталов, платежей и информации.

На этом рынке функционирует общесоюзная валюта евро и еди­ный Европейский центральный банк, обладающий независимостью и широкими полномочиями. Общий бюджет Союза формируется из • собственных источников.

Управление Европейским Союзом осуществляется посредством единой наднациональной системы институтов и органов. Их реше­ния обязательны для граждан, юридических лиц, государств-членов и их органов.

Европейский Союз создал свою уникальную наднациональную право­вую систему, опирающуюся на принципы верховенства и прямого дейст­вия его собственных правовых норм.

В Союзе сложилась вполне скоординированная правоохрани­тельная система, включающая в себя Сотрудничество судов и поли­ций в уголовно-правовой сфере; Европол как координирующий по­лицейский орган; Евроюст как общий орган с функциями прокура­туры; согласованную наднациональную трехуровневую систему судебных органов. Сфера СПСО все более активно регулируется ра­мочными решениями и решениями, которые являются уже инстру­ментами не международного, а наднационального права.

Политическая жизнь на всей территории Союза осуществляется с непосредственным участием общеевропейских политических пар­тий. Формируются элементы гражданского общества.

Европейский Союз стремится проводить единую и согласован­ную общую внешнюю политику. Союз также осуществляет общую военную политику и политику безопасности. Созданы союзные орга-60

ны военного управления и формируются основы будущих вооружен­ных сил.

Компетенция Союза все более напоминает федеративную схему. Выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Европейского сообщества. В необходимых случаях Сообществам предоставляется дополнительная компетенция, куда входят подразу­меваемые полномочия и сферы продвинутого сотрудничества. В результате возникает широкая сфера совместных полномочий, в то время как остаточная компетенция предоставляется государст­вам-членам.

Сопоставление элементов международного и государствоподобного характера в праве Европейского Союза приводит к выводу, что усили­вающиеся черты государственности в нем проявляются в наднацио­нальной форме как в рамках каждого конкретного института, так и в любой отрасли его права.

Будучи обязательными или рекомендательными для националь­ных государств-членов, их органов власти, юридических и физиче­ских лиц, установления права Европейского Союза представляют со­бой не что иное, как «наднациональное право».

С прогностических позиций эту новую наднациональную систе­му права можно рассматривать как своеобразный этап и форму про­явления тенденции к формированию в условиях интеграции и глоба­лизации будущего «всемирного права» Человечества.

Таким образом, право Европейского Союза представляет собой уникальную комплексную наднациональную правовую систему, интегри­ровавшую в себе на новом уровне как творчески развитые внутригосу­дарственные черты, так и модифицированные под свои задачи и цели международно-правовые характеристики. Наднациональность Евро­пейского Союза, однако, несет в себе прежде всего государствоподобные характеристики.
32. Как соотносятся между собой право Европейского Союза, ме­ждународное право и национальное право государств-членов?
Система внутригосударственного права разных стран и система международного права долгое время развивались как два различных, мало между собой связанных типа правовых систем. По мере необхо­димости международного экономического развития, урегулирования вооруженных конфликтов и становления международного гуманитар­ного права международное право стало оказывать все большее влия­ние на систему внутригосударственного права в соответствующих об­ластях. В настоящее время международное и внутригосударственное право как два различных типа правовых систем продолжают сосуще­ствовать при нарастающем взаимопроникновении друг в друга. Право Европейского Союза возникло и развивается на стыке международно­го права и национального права государств-членов Союза. Истоками 61

права Европейского Союза явилось международное право с чертами наднациональности и федеративной направленностью.

Право Европейского Союза постепенно превратилось в самостоя­тельную наднациональную систему права, находящуюся в состоянии ак­тивного саморазвития и самосовершенствования. Это наднациональ­ное право посредством унификации и гармонизации оказывает боль­шое влияние на национальное право государств — членов Союза. В последнее время одновременно с процессом конституционализации права Европейского Союза оно испытывает все возрастающее влия­ние внутригосударственного права, которое превращается в ведущую тенденцию его развития.

Объединяя в себе черты как международного, так и националь­ного права государств-членов, уникальная надгосударственная сис­тема права Европейского Союза все более приобретает собственные специфические черты, не характерные для международного права и не приемлемые для внутригосударственного права стран-членов, ко­торые обеспечивают формирование собственного уникального «пра­вового поля» Европейского Союза.

Все это происходит на фоне устойчивого роста правового масси­ва, обеспечивающего деятельность Европейского Союза, и неуклон­ного повышения значения права Европейского Союза. Это касается как международно-правового регулирования (особенно в Европе), •гак и правового регулирования все более широких сфер обществен­ной жизни внутри отдельных государств. Приемы и методы, выраба­тываемые в недрах права Европейского Союза, все активнее приме­няются в системах международного и национального права.

Раздел VI. ИНСТИТУТЫ И ОРГАНЫ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

33. Из каких элементов складывается организационный механизм Европейского Союза?

Европейский Союз в качестве наднациональной организации публичной власти управляет подведомственными ему сферами об­щественной жизни через собственные органы, которых более 200.

Наиболее важные органы, наделенные, как правило, властными полномочиями, обозначаются в учредительных документах Союза термином «институты» (англ., франц. institutions). Остальные имену­ются «органы» (англ. bodies; франц. organes). В этой связи в статьях Договора о ЕС иногда можно встретить выражение «институты или органы»'.

Из сказанного вытекает, что организационный механизм Евро­пейского Союза складывается из двух частей (подсистем).

Система институтов («институционный механизм») в настоящее время является единой для всего Европейского Союза, хотя ввиду особенностей истории этой организации состав и порядок формиро­вания институтов по-прежнему регулируется Договором об учрежде­нии Европейского сообщества 1957 г. (см. вопросы № 10 и № 15).

На сегодняшний день Европейские сообщества и Союз в целом располагают пятью институтами, которые перечислены в ст. 7 Дого­вора о ЕС 1957 г.:

«Реализацию задач, возложенных на Сообщество, обеспечивают:

— Европейский парламент,

—-- Совет,

— Комиссия,

— Суд, .

— Счетная палата.

Каждый институт действует в пределах полномочий, которые предоставлены ему настоящим Договором».

Согласно Договору о Европейском Союзе 1992 г. в Союзе функ­ционирует «единый институционный механизм» (ст. 3), а перечис­ленные институты «осуществляют свои полномочия на условиях и в целях, предусмотренных, с одной стороны, договорами, учреждающими Европейские сообщества... и, с другой стороны, иными поло­жениями настоящего Договора» (ст. 5).

Следовательно, в зависимости от того, в рамках какой опоры Союза действуют институты, их полномочия и порядок принятия ре­шений, устанавливают разные учредительные документы: Договор о ЕС и Договор о Евратоме 1957 г. (первая'опора), разделы V и VI До­говора о Европейском Союзе (вторая и третья опоры — ОВПБ и СПСО). Наибольшая часть полномочий институтов реализуется на основании Договора о ЕС, т.е. в рамках Европейского сообщества.
' В теоретической литературе, как отечественной, так и зарубежной, эту фор­мулу часто изменяют: «институты и другие органы». Подобная терминология бо­лее логична, так как любой институт (например. Европейский парламент) по сво­им признакам тоже служит органом Союза. Отсюда следует, что понятие «органы Европейского Союза» может рассматриваться в двух значениях: в широком смыс­ле оно охватывает все элементы организационного механизма, в узком (букваль­ном) — лишь те из них, которые не отнесены к институтам.
Система органов Европейского Союза, в отличие от институтов, является открытой: наряду с органами, предусмотренными в учреди­тельных договорах, Европейский парламент, Совет и Комиссия своими правовыми актами ежегодно учреждают новые органы Сою­за, число которых, таким образом, постоянно возрастает.

В эту категорию, в частности, входят:

— Европейский совет как орган политической координации и планирования Союза;

— банки ЕС: Европейский центральный банк и Европейский инвестиционный банк;

— контрольные органы, прежде всего Европейский омбудсман;

— правоохранительные органы: Европол, Евроюст и Европей­ское ведомство по борьбе с мошенничеством;

— консультативные органы: Экономический и социальный ко­митет, Комитет регионов и др.;

— органы специальной компетенции, имеющие собственную правосубъектность (в качестве юридического лица) и называемые, как правило, агентствами: Европейское агентство по оценке медика­ментов, Европейское агентство по авиационной безопасности и др. Ввиду специфики агентств проект Конституции Союза предполагает выделить их в отдельную подсистему организационного механизма:

«институты, органы и агентства».

Необходимо отметить, что наряду с органами Европейского Союза как самостоятельными элементами его организационного ме­ханизма существуют также органы, выступающие подразделениями других институтов или органов («внутренние- органы»). Например, Ев­ропейский парламент. Совет и Комиссия располагают в качестве вспомогательного органа (аппарата) собственным Генеральным сек­ретариатом.
34. Где закрепляется правовое положение институтов и органов Европейского Союза?
Правовую основу деятельности институтов и важнейших органов Союза образуют учредительные документы, прежде всего часть пятая Договора о ЕС 1957 г. «Институты Сообщества».

У Суда, Европейского центрального банка и Европейского инве­стиционного банка имеются также собственный статут (Статут Суда) и уставы (Устав Европейской системы центральных банков и Евро­пейского центрального банка. Устав Европейского-инвестиционного банка), которые содержатся в протоколах к учредительным догово­рам (см. вопрос № 15).

Для большинства органов Союза (в том числе не предусмотрен­ных учредительными договорами) главным источником правового статуса выступают нормативные акты институтов, например Регла­мент Европейского парламента и Совета от 27 июня 2003 г. «Об учре­ждении Европейского агентства по морской безопасности», Общая акция Совета от 20 июля 2001 г. «О создании Спутникового центра Европейского Союза».

Внутреннюю структуру и порядок функционирования институ­тов, а также многих коллегиальных органов закрепляют, документы под названием «внутренний регламент» (франц. reglement interieur) или. что то же самое, «правила процедуры» (англ. rules of procedure)1, например Внутренний регламент Совета от 22 июля 2002 г., Внутрен­ний регламент Евроюста от 13 июня 2002 г.

Внутренний регламент является особым видом правовых актов, регулирующих внутриорганизационные отношения; его не следует отождествлять с обычными регламентами («законами») ЕС, посред­ством которых институты регулируют поведение государств-членов, граждан и юридических лиц (см. вопросы № 5 и № 26).

Хотя подобные акты регламентируют «внутреннюю жизнь» кон­кретного института или органа .и не нацелены на создание прав и обязанностей для других субъектов общественных отношений, нару­шение институтом (органом) норм своего внутреннего регламента может служить 'основанием для отмены принятого им решения Су­дом Европейских сообществ.
35. Каков статус политических институтов Европейского Союза ?
К политическим институтам Союза принято относить те из них, которые разрабатывают и осуществляют политику Союза: Европей­ский парламент. Совет и Комиссию. В этом качестве их противопос­тавляют «неполитическим» институтам (Суд, Счетная палата), кото­рые в ходе принятия решений должны руководствоваться нормами права, стоять «вне политики».

Именно от слаженной, скоординированной работы трех полити­ческих. институтов в решающей мере зависит эффективность и пра-вотворческой, и иных направлений деятельности Европейского

1 Оба варианта перевода являются допустимыми, так как отражают названия документов на двух самых распространенных официальных языках Союза. Далее в настоящем издании будет использоваться, как правило, первый вариант: «внут- . ренний регламент», или — в отношении Суда — «процессуальный регламент» (reglement .de procedure).

5. 11097. Кашкин • w

Союза. Вместе они образуют институциональный треугольник (как его называют в западной доктрине), каждый из элементов которого играет свою оригинальную роль в политическом процессе на «евро­пейском» уровне.

Европейский парламент'

Состав и порядок формирования. Европейский парламент — пред­ставительный институт Сообщества и Союза. Он состоит «из пред­ставителей народов государств, объединенных в Сообщество» (ст. 189 Договора о ЕС). Все члены (депутаты) Европарламента изби­раются всеобщими прямыми выборами сроком на пять лет.

Общее число членов (депутатов) Европейского парламента после последнего расширения Союза достигло 732 (ранее — 626). Количе­ство депутатов, избираемых на территории разных стран, определя­ется квотами, закрепленными непосредственно в Договоре о ЕС (ст. 190): Германия — 99 депутатов; Великобритания, Италия, Фран­ция — 87 ... Люксембург, Кипр, Эстония — 6, Мальта — 5.

При этом граждане Союза вправе избирать и быть избранными в Европейский парламент как в своем родном государстве, так и в лю­бом другом государстве-члене, в котором они имеют свое место жи­тельства (ст. 19 Договора о ЕС).

Несмотря на неоднократные инициативы Европарламента, до сих пор не принят единый закон о выборах его депутатов. По этой причине европейские парламентарии в разных государствах-членах избира­ются согласно правилам, содержащимся в национальном законода­тельстве: Закон Бельгии «О выборах Европейского парламента» 1989 г., британский «Акт о выборах в Европейский парламент» 1978 г. и т.д. -

Эти документы, однако, должны соответствовать общим прин­ципам, которые закреплены в особом источнике первичного права Европейского Союза — Акте об избрании членов Европейского парла­мента прямым всеобщим голосованием от 20 сентября 1976 г. (см. во­прос № 24). Согласно Акту 1976 г. (в редакции 2002 г.):

— во всех государствах-членах депутаты должны избираться на основании системы пропорционального представительства (система партийных списков или единого передаваемого голоса)2;
. ' В русскоязычной литературе сокращенно именуется «Европарламент». В. официальных языках Союза используется всегда полное наименование: European Parliament (англ.}; Pariement europeen (франц.). Первоначальное наименование Ев­ропейского парламента — Ассамблея Европейских сообществ.
2 Система единого передаваемого голоса, предполагающая голосование изби­рателя за кандидатов разных партий с помощью преференций (цифрами 1, 2 и т. д.), используется в Ирландской Республике и в Северной.Ирландии, входящей в состав Великобритании (Соединенное Королевство Великобритании и Север­ной Ирландии). В остальных государствах-членах используется та или иная раз­новидность системы голосования по партийным спискам.

— выборы должны проводиться на основе всеобщего прямого избирательного права при свободном и тайном голосовании;

— государства-члены могут устанавливать заградительный пункт (т.е. минимальное количество голосов, которое должна полу­чить партия, чтобы участвовать в распределении мандатов), но не свыше 5% поданных голосов';

— членам Европарламента запрещено одновременно являться депутатами национальных парламентов государств-членов. Установ­лены также другие условия несовместимости мандата европарламен-тария: с членством в правительствах государств-членов или в Комис­сии, в судах Союза, с должностью Европейского омбудсмана и т.д.;

— выборы депутатов в Европарламент во всех государствах-чле­нах проводятся в течение одной недели месяца (на практи­ке — июнь), с четверга по воскресенье. Подсчет голосов и оглашение результатов производятся только после завершения процесса голосо­вания во всех странах Союза.

Лица, избранные в состав Европейского парламента, обладают свободным мандатом (т.е. не связаны наказами своих избирателей и не могут быть досрочно отозваны) и наделяются депутатским имму­нитетом, который может быть снят самим Парламентом. В настоя­щее время ведется подготовка специального нормативного акта ЕС о статусе членов Европейского парламента, в котором будут закрепле­ны, в частности, правила о вознаграждении депутатов, гарантиях и компенсациях депутатской деятельности.

Независимо от того, в какой стране избраны парламентарии, они выступают представителями всех народов Сообщества и Союза в це­лом и объединяются друг с другом в «политические группы (фрак­ции) исходя из своей партийной принадлежности. Роль фракций в Европейском парламенте «всегда была и остается фундаменталь­ной»2.

Появление Европейского парламента дало импульс консолида­ции однородных политических сил из разных государств-членов в политические партии на европейском уровне, называемые также евро­пейскими политическими партиями. Самыми крупными фракциями в стенах Европарламента традиционно располагают Европейская на­родная партия (правоцентристская) и Партия Европейских социали­стов, а также Партия Европейских либералов, демократов и рефор­маторов3.

' На выборах 1999 г. пятипроцентный заградительный пункт применялся во Франции и ФРГ; в Австрии и Швеции он составлял 4%.

2 См.: Burban J-L. Le parlement europeen. Paris: PUF, 1998. P. 64.

3 В период легислатуры 1999—2004 гг. фракции этих партий насчитывали примерно 230, 180 и 50 депутатов. 5. 67

Для признания политической партии действующей «на европей­ском уровне» требуется, чтобы она располагала поддержкой избира­телей минимум в четверти государств-членов (т.е. в семи). Для этого, в свою очередь, необходимо, чтобы в семи странах кандидаты заин­тересованной партии были избраны в представительные органы (Ев­ропейский парламент, национальный парламент, региональные представительные органы) либо чтобы партия в семи государст­вах-членах собрала не менее 3% поданных голосов (ст. 3 Регламента Европейского парламента и Совета от 4 ноября 2003 г. «О статусе и финансировании политических партий на европейском уровне»). По своей форме политическая партия на европейском уровне может яв­ляться как объединением граждан, так и союзом (альянсом) полити­ческих партий государств-членов'.

Функции и полномочия. Современный Европейский парламент в качестве основных направлений деятельности осуществляет те же функции, что и одноименные органы суверенных государств: рас­смотрение и принятие законодательных актов (законодательная функция), обсуждение и утверждение бюджета (бюджетная функ­ция), политический контроль за исполнительной властью в лице Ко­миссии (контрольная функция).

Реальный объем полномочий Европарламента, однако, меньше, чем у его национальных аналогов. Прежде всего это касается полно­мочий в законодательной сфере (принятие регламентов, директив и т. д., в будущем — европейских законов и рамочных законов):

а) в отличие от парламентов суверенных государств, Европарла-мент не вправе самостоятельно издавать нормативные акты, а может делать это лишь с одобрения Совета Европейского Союза — второго института данной организации2;

б) законодательные полномочия Европейского парламента не­одинаковы в разных сферах общественной жизни. Они зависят от вида законодательной процедуры, которую предусматривает по кон­кретному вопросу статья учредительного договора:

— если предписана процедура совместного принятия решений, то документ издается Европарламентом и Советом в качестве совме­стного нормативного акта (регламент Европейского парламента и

1 Ныне действующие политические партии на европейском уровне являются объединением родственных политических сил государств-членов, например в Ев­ропейскую народную партию входят Христианско-демократический союз ФРГ, Народная партия Испании и т.д.

2 В этой связи в западной литературе и средствах массовой информации Ев-ропарламент нередко сравнивают с нижней палатой, а Совет Европейского Сою­за, состоящий из представителей государств-членов на уровне министров, — с верхней палатой. 68

Совета и т.д.). Оба института соответственно имеют право абсолют­ного вето на законопроект;

— если установлена консультативная процедура, то в оконча­тельном виде документ принимает Совет (регламент Совета и т.д.), а мнение депутатов носит совещательный (консультативный) харак­тер. В рамках данной процедуры Европейский парламент может от­срочить принятие документа, но не воспрепятствовать ему, т.е. рас­полагает правом отлагательного вето на законопроект.

В настоящее время процедура совместного принятия решений используется, например, для издания законодательства о защите прав потребителей, в области внутреннего рынка, консультативная процедура — в сфере уголовного, налогового права.

В будущем, согласно проекту Конституции, европейские законы и рамочные законы, по общему правилу, станут издаваться совмест­но Европарламентом и Советом в рамках обычной законодательной процедуры (аналог нынешней процедуры совместного принятия ре­шений). По некоторым вопросам, в порядке исключения, сохранит­ся специальная законодательная процедура, дающая право решаю­щего слова Совету (как ныне консультативная процедура). Подроб­нее об особенностях законодательного процесса в Европейском Союзе рассказано в разделе VII (вопрос № 61).

Полномочия Европейского парламента в бюджетной сфере со­стоят в обсуждении и принятии общего бюджета Европейского Сою­за (в будущем — европейского закона о бюджете). Бюджет Союза принимается Европарламентом совместно с Советом, причем эти институты имеют неодинаковые права в отношении разных катего­рий бюджетных расходов (см. вопрос № 75).

Европейский парламент активно осуществляет контроль за дру­гими институтами и органами Союза, главным образом за Комисси­ей. Результатом этого контроля может служить вынесение ей вотума недоверия, влекущего отставку. Контрольные полномочия Европар-ламента реализуются в разных формах, большинство из которых из­вестны парламентскому праву современных государств: устные и письменные вопросы, в том числе «час вопросов» (введен в начале 1970-х гг. по образцу британской Палаты общин), заслушивание док­ладов и отчетов, создание следственных комиссий и др.

Кроме законодательных, бюджетных и контрольных полномочий Европейский парламент также располагает рядом других прерогатив, в частности:

— дача согласия на заключение важнейших международных до­говоров ЕС с иностранными государствами и международными орга­низациями (соглашений с третьими странами);

— разрешение на вступление в Европейский Союз новых госу­дарств-членов;

— назначение или участие в формировании ряда институтов и органов Союза: Омбудсмана, Комиссии, а также (с правом совеща­тельного голоса) Счетной палаты и Дирекции Европейского цен­трального банка;

— право на получение своевременной информации и проведе­ние дебатов о развитии общей внешней политики и политики без­опасности Европейского Союза.

Организация работы и принятия решений. Европейский парламент работает в сессионном режиме. Его ежегодная сессия открывается во второй вторник марта и подразделяется на 11 сессионных периодов (каждый месяц, кроме августа). Сессионный период длится в течение одной недели и включает в себя множество пленарных заседаний. Кроме участия в пленарных заседаниях «европейские» парламента­рии осуществляют свою работу в рамках парламентских комиссий и политических групп (фракций).

Кворум на заседаниях Европарламента составляет '/з от списоч­ного числа депутатов, однако его проверка не обязательна (прово­дится по требованию депутатских групп).

По общему правилу Европейский парламент принимает решения простым большинством голосов, которое отсчитывается от числа при­сутствующих и голосовавших депутатов (например, если в принятии решения участвовали 400 депутатов, то достаточно 201 голос «за»).

Лишь в отдельных исключительных случаях учредительные доку­менты требуют, чтобы решения Европарламента принимались боль­шинством от списочного состава депутатов. К этому условию может добавляться условие о том, что проект решения должен также полу­чить поддержку Уз или Уз поданных голосов.

Например, согласие Европейского парламента на вступление но­вых государств-членов в Европейский Союз дается абсолютным большинством всех парламентариев (т. е. 367 из 732). Вотум недове­рия Комиссии считается одобренным при выполнении двух условий:

во-первых, при поддержке УзОТ числа поданных голосов; во-вторых, количество депутатов, проголосовавших «за», должно быть больше половины от списочного состава Европарламента.

В целях более эффективной организации работы Европейского парламента из числа депутатов образованы постоянные комиссии, осуществляющие подготовку вопросов для рассмотрения на пленар­ных заседаниях: комиссия по внешним сношениям, комиссия по правам и свободам граждан, комиссия по конституционным делам, комиссия по региональной политике, транспорту и туризму и т.д.

Наряду с постоянными комиссиями Европейский парламент мо­жет учреждать временные комиссии, в том числе комиссии по рассле­дованию противоправных действий и других нарушений в ходе пре­творения в жизнь права Сообщества, («следственные комиссии»). 70

В целях полдержания контактов с иностранными парламентам»:

из числа депутатов Европарламента создаются также межпарламент­ские делегации.

В качестве руководящих органов и должностных лиц Европарла­мента выступают:

— Председатель и его заместители (вице-председатели), кото­рые избираются депутатами на 2,5 года (т.е. на половину легислатуры Европарламента);

— Председатель вместе с его заместителями составляют Бюро, которое отвечает за административные, организационные и финан­совые вопросы функционирования Европарламента, например опре­деляет структуру и штатную численность аппарата, устанавливает порядок использования электронной системы голосования и т.п.;

— Бюро в выполнении его задач помогают пять квесторов, из­бираемых Европарламентом из числа депутатов. В частности, квесто­ры ведут специальный реестр, куда заносятся данные о профессио­нальной деятельности и финансовых доходах парламентариев. Кве­сторы участвуют в заседаниях Бюро с правом совещательного голоса;

— главным органом политического руководства Европейским парламентом выступает Конференция председателей, в состав которой входят руководители политических групп (фракций) и Председатель самого Европарламента. Именно Конференция председателей разра­батывает проект повестки дня пленарных заседаний Европейского парламента;

— в структуре Европарламента также имеются Конференция председателей комиссий и Конференция председателей делегаций (в це­лях координации работы данных подразделений).

В качестве вспомогательного органа Европейского парламента, как и других институтов Союза, выступает Генеральный секретариат. В Генеральном секретариате работают чиновники, состоящие на гра­жданской службе Европейских сообществ (примерно 3500 постоян­ных сотрудников и 600 временных).

Европейский парламент — относительно «недорогой» институт. По его собственным подсчетам, функционирование Европарламента обходится каждому гражданину Союза в среднем в 2,5 евро в год.

Сотрудничество с национальными парламентами. После того как Европейский парламент стал избираться прямым голосованием (с 1979 г., до этого он состоял из делегатов национальных парламен­тов), возникла потребность установить контакты между корпусом «европейских» парламентариев и представительными органами госу­дарств-членов.

Первым шагом в организации этого взаимодействия стало прове­дение регулярных встреч председателей Европейского и националь­ных парламентов (с 1983 г.). В 1989 г. учрежден специальный форум 71

межпарламентского сотрудничества — Конференция органов, специа­лизирующихся в делах Сообщества, сокращенно — COSAC (от франц. Conference des organes specialises dans les anaires communautaires).

Членами Конференции являются представители специализиро­ванных органов (комиссий) национальных парламентов по вопросам деятельности Европейских сообществ и Союза (шесть депутатов из каждого государства-члена). Вместе с национальными парламента­риями в работе COSAC участвуют члены Европарламента (также шесть человек).

В рамках COSAC происходит обсуждение законопроектов, кото­рые намечено принять на уровне Европейского Союза. По итогам обсуждения COSAC вправе представлять рекомендации политиче­ским институтам Союза, которые, однако, не являются обязательны­ми для последних, равно как и для парламентов и правительств госу­дарств-членов.

Существование COSAC было юридически признано в Протоколе «О роли национальных парламентов в Европейском Союзе» (см. вопрос № 15); 6 мая 2003 г. утвержден новый Регламент (правила процедуры) COSAC.

Согласно последнему документу заседания Конференции долж­ны проводиться минимум один раз в полугодие, а ее решения подле­жат принятию «широким консенсусом». Если последний недости­жим, то достаточно3/^ поданных голосов, причем делегация каждого парламента располагает двумя голосами.

Совет Европейского Союза'

Состав и порядок формирования. Совет Европейского Сою­за — «межправительственный» институт, состоящий из должност­ных лиц исполнительной власти государств-членов, обычно в ранге министра. «В Совет входят по одному представителю от каждого го­сударства-члена на министерском уровне, уполномоченному созда­вать обязательства для правительства этого государства-члена» (ст. 203 Договора о ЕС).

В отличие от Европейского парламента, члены Совета выражают и защищают интересы своих государств и связаны указаниями органов, их направивших (т.е. национальных правительств).

Договор о ЕС, как видно из процитированной статьи, не опреде­ляет, каких министров государства-члены должны направлять для участия в заседаниях Совета. Поскольку на этих заседаниях обсуждаются и принимаются решения по широкому кругу общественных проблем. Совет стал собираться в разных составах. Они получили на­звание формации Совета.
' Рассматриваемый институт имеет два официальных наименования: полное (Совет Европейского Союза) и краткое (Совет). В будущем, согласно проекту Конституции, Совет планируется переименовать в Совет министров с тем, чтобы избежать его отождествления с другим органом Союза — Европейским советом (см. вопрос № 28).
Так, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел принимает нормативные акты и другие решения в сфере охраны правопорядка и борьбы с преступностью, а также в области гражданского судопроиз­водства, визовой, иммиграционной политики и убежища. Членами " Совета данной формации выступают министры внутренних дел или юстиции государств-членов.

Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает и утверждает мероприя­тия в сфере экологической политики ЕС.

Всего в настоящее время в Совете функционируют девять форма­ций. Среди них приоритетную роль играет Совет по общим вопросам и внешним сношениям (в составе министров иностранных дел), который отвечает за принятие решений в сфере внешней политики, а также решает другие вопросы «общего» характера (в том числе о распреде­лении обязанностей между прочими формациями Совета).

В случаях особой важности, прямо предусмотренных учредитель­ными договорами, Совет обязан собираться на уровне не «просто» министров, но высших руководителей исполнительной власти госу­дарств-членов — Совет в составе глав государств или правительств. В будущем (согласно проекту Конституции) эта формация должна исчезнуть.

Из сказанного следует, что Совет — единственный из институтов Европейского Союза, который не имеет фиксированного состава членов и срока полномочий. Подобная многоликость Совета создает некоторые проблемы, но в целом заметно повышает профессиона­лизм и компетентность «межправительственного» института Евро­пейского Союза.

Председательство в Совете. Так как Совет заседает в разных со­ставах (формациях), руководство данным институтом не может быть поручено отдельному человеку.

В этой связи Договор о ЕС установил, что председательство в Со­вете осуществляют государства-члены, которые руководят работой всех его формаций и вспомогательных органов через своих должно­стных лиц (министр иностранных дел государства-председателя воз­главляет Совет по общим вопросам и внешним сношениям и т.д.).

Пост Председателя Совета не является выборным. Государст­ва-члены занимают его поочередно, в порядке ротации, каждое в те­чение одного полугодия. Очередность замещения поста Председателя определяет сам Совет, принимая на этот счет специальное решение (Решение от 1 января 1995 г. «Об установлении порядка осуществле­ния председательства в Совете»). Так, в 2003 г. председателями Сове-73

та являлись Греция (первое полугодие) и Италия (второе полугодие), в 2004 г. — Ирландия и Нидерланды.

Государство-председатель не только направляет работу Совета Европейского Союза (в частности, путем составления программы его деятельности на конкретное полугодие и предварительных повесток дня сессий разных формаций), но и обладает важными полномочия­ми общеполитического характера.

Согласно Договору о Европейском Союзе именно государст­во-председатель является высшим представителем Союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, ведет международ­ные переговоры и делает официальные заявления от имени данной организации в целом. Ввиду этого обстоятельства пост Председателя Совета для государств-членов является очень престижной должно­стью, а в средствах массовой информации государство-председателя часто называют Президентом Европейского Союза.

В будущем, после принятия Конституции, действующая система замещения поста Председателя Совета останется в силе с одним су­щественным изменением: с целью обеспечить большую последова­тельность и преемственность председательство в Совете планируется сделать коллективным (вероятно, сроком на полтора года). Если бы новая модель действовала сейчас, то с 1 июля 2003 г. по 31 декабря 2004 г. «коллективным председателем» Совета являлись бы совмест­но Италия, Ирландия и Нидерланды с соответствующим распределе­нием обязанностей между собой.

С другой стороны, у Председателя Совета планируется забрать общеполитические полномочия, в том числе право представлять Ев­ропейский Союз за рубежом в рамках общей внешней политики и политики безопасности. Эти прерогативы должны перейти к новым должностным лицам Союза — Председателю Европейского совета и Министру иностранных дел.

Функции и полномочия. Несмотря на то что членами Совета явля­ются представители исполнительной власти государств-членов, дан­ный институт Европейского Союза выступает, прежде всего, в роли законодателя по общему праву1. В настоящее время Совет реализует законодательную функцию совместно с Европейским парламентом, однако, в отличие от последнего, вето Совета на законопроекты всег­да носит абсолютный характер.

В сферах, где законопроекты издаются на базе консультационной процедуры (см. вопрос № 70), именно Совет принимает документ в окончательной редакции, в том числе вопреки возможным возраже­ниям Европарламента. Как уже отмечалось, подобные документы

' Rideau J. Droit institutionnel de 1'Union et des Communautes europeennes. P. 349.

оформляются как единоличные акты Совета Европейского Союза:

регламент Совета, рамочное решение Совета и т.п.

Совет осуществляет бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом бюджет Европейского Союза, а также ут­верждая автономные бюджеты некоторых органов последнего (на­пример, бюджет Европола).

Наряду с законодательной и бюджетной, Совет Европейского Союза осуществляет также функции определения политики и координа­ции (так они названы в проекте Конституции). Основными полномо­чиями в рамках этих функций выступают:

— принятие ежегодно «широких ориентиров экономической политики», адресуемых всем государствам-членам, а также иных мер по координации и контролю за их экономической политикой и фи­нансовым положением (в том числе санкции по отношению к госу­дарствам-членам, в которых существует чрезмерный бюджетный де­фицит). Специальные «ориентиры» Совет издает также в сфере по­литики занятости ЕС, направленной на сокращение безработицы;

— утверждение всех мероприятий, в том числе правовых актов, в рамках общей внешней политики и политики безопасности, сотруд­ничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (т.е. второй и третьей опор Европейского Союза), а также контроль за их исполнением государствами-членами (через собственного Председателя и Генеральный секретариат)';

— заключение соглашений Европейских сообществ и Союза с третьими странами и международными организациями.

Среди иных полномочий Совета важно отметить назначение на многие должности в институтах и органах Европейского Союза, еди­нолично или с согласия Европарламента (Председатель и члены Ев­ропейской комиссии; члены Счетной палаты, Экономического и со­циального комитета и др.), а также отдельные права в сфере учреди­тельной власти. Именно Совет созывает конференцию по пересмотру учредительных документов Европейского Союза и может самостоятельно вносить поправки в некоторые их статьи без ратифи­кации государствами-членами (см. вопрос № 69).

Организация работы и принятия решений. Совет Европейского Союза, как и Европейский парламент, работает в сессионном порядке. Однако, поскольку членами Совета выступают министры прави­тельств государств-членов, его сессии не могут продолжаться дли­тельное время. В течение года проходят в среднем 100 сессий Совета в разных формациях; каждая сессия длится, как правило, один день (реже два дня). Количество сессий Совета и даты их проведения определяются заранее, в программе государства-председателя, рассчи­танной на срок его полномочий (шесть месяцев).
' Исключением служат общие стратегии ОВПБ (см. вопрос № 22), которые разрабатывает Совет, но утверждает Европейский совет.
Наряду с официальными сессиями, где принимаются норматив­ные акты и другие решения, в практике Совета получили широкое распространение неформальные заседания (также в разных формаци­ях), на которые министры съезжаются для обсуждения текущих про­блем развития Европейского Союза.

Кворум на заседаниях Совета составляет большинство от его спи­сочного состава (т.е. 13 из 25), причем один член Совета может деле­гировать свое право голоса другому члену (такая возможность ис­пользуется очень редко).

В качестве основных способов принятия решений Советом высту­пают единогласие и квалифицированное большинство; какой имен­но способ подлежит использованию в конкретном случае, определя­ют уполномочивающие статьи учредительных договоров. Например:

«Совет, постановляя единогласно... может принимать любые регла­менты» в целях регулирования вопросов государственной помощи предприятиям (ст. 89 Договора о ЕС); «пошлины общего таможенно­го тарифа устанавливаются Советом, постановляющим квалифици­рованным большинством...» (ст. 26 Договора о ЕС).

Единогласие в Совете предполагает, что проект решения получил поддержку со стороны всех его членов. Голосование, тем не менее, не проводится: документ считается одобренным, если никто из при­сутствующих на заседании министров не выступил против. Таким образом, на практике в Совете вместо единогласия используется консенсус (принятие решений без голосования при отсутствии пря­мо заявленных возражений).

В связи с тем что единогласие (de facto консенсус) дает возмож­ность государствам-членам через собственных министров наклады­вать вето на проекты, данный способ принятия решений постепенно заменяется другим, более гибким и эффективным — квалифициро­ванным большинством.

В соответствии с проектом Конституции именно этим способом Совет по общему правилу будет утверждать европейские законы и рамочные законы, а также иные правовые акты. Единогласие сохра­нится лишь как исключение, в наиболее «чувствительных» для госу­дарств сферах жизни.

Особенность квалифицированного большинства в Совете заклю­чается в том, что оно учитывает дуалистическую (двойственную) природу организации Европейский Союз: объединение государств к союз народов. Соответственно для принятия решения в данном слу­чае необходимо выполнить два основных условия:

— проект должны поддержать абсолютное большинство членов Совета (т.е. 13 из 25), а по некоторым вопросам — Уз (']'•e• ^ и3 25)';

— «за» должно быть подано не менее 232 из 321 так называемых взвешенных голосов. «Взвешивание» голосов представителей разных стран производится в соответствии с численностью их населения, причем соответствующие квоты (как и для числа избираемых депута­тов Европарламента) жестко зафиксированы в Договоре о ЕС (ст. 205). Так, министры из Германии, Великобритании, Франции и Италии имеют каждый по 29 «взвешенных голосов»; испанский и польский министры — по 27; нидерландский — 13 и т.д. Наимень­шее число «взвешенных голосов» у представителя Мальты (3);

Зафиксированные в Договоре о ЕС квоты государств-членов не являются строго пропорциональными (т.е. неточно отражают соот­ношение их по численности населения). По этой причине Ниццкий договор 2001 г. наделил каждого члена Совета правом требовать про­верки того, что «государства-члены, образующие это квалифициро­ванное большинство, представляют не менее 62% всего населения Союза. Если окажется, что данное условие не выполнено, то соответ­ствующее решение не принимается» (новый параграф 4 ст. 205 Дого­вора о ЕС).

Проект Конституции Союза предусматривает отмену «взвешен­ного голосования» (вместе с дополнительным условием о перепро­верке 62%) и определяет квалифицированное большинство следую­щим образом: «большинство государств-членов, представляющих не менее трех пятых населения Союза». Для некоторых вопросов преду­смотрено также «суперквалифицированное» большинство: Уз госу­дарств-членов плюс ^ населения Союза2.

Кроме единогласия (консенсуса) и квалифицированного боль­шинства Совету известен и такой способ принятия решений, как простое большинство (большинство от списочного состава). Он ис­пользуется, в основном, для принятия процедурных решений3.
' Если Совет должен принимать решение по инициативе Европейской ко­миссии (что имеет место в подавляющем большинства случаев), то достаточно аб­солютного большинства. В остальных случаях, когда проекты могут представлять другие субъекты, в частности государства-члены, необходима поддержка Уз чле-нов Совета (подобная ситуация характерна для актов, издаваемых s рамках второй и третьей опор Европейского Союза).
2 Против указанной новеллы, которую планируется ввести в действие с 2009 г., возражают некоторые страны Союза, которым действующая система «взвешенного голосования» предоставляет завышенные квоты (прежде всего Ис­пания и Польша).

3 Согласно действующей редакции Договора о ЕС именно простое большин­ство должно применяться в качестве общего правила («если не предусмотрено иного»), а единогласие и квалифицированное большинство — как исключения. На деле, однако, исключения превалируют над правилом. Проект Конституции в качестве общего правила принятия решений устанавливает квалифицированное большинство, а для процедурных вопросов — простое большинство.
С учетом непостоянного характера работы Совета в функциони­ровании данного института огромную роль играют вспомогательные органы (комитеты). Важнейший среди них — Комитет постоянных представителей, обозначаемый также аббревиатурой Согерег (от франц. Comite des representants permanents). В его состав входят главы официальных представительств государств-членов при Европейском Союзе (в ранге послов) либо их заместители.

Согерег в предварительном порядке рассматривает проекты, вно­симые на утверждение Совета, и старается достигнуть консенсуса между представителями государств-членов. Если это удалось, то Со­вет, как правило, автоматически (без обсуждения) утверждает текст, согласованный в Согерег. Так происходит примерно в 75—80% слу­чаев, т. е. Согерег своей деятельностью существенно «разгружает» Совет'.

Наряду с Согерег в структуре Совета имеются ряд специальных ко­митетов (по сельскому хозяйству, по вопросам политики и безопас­ности и др.), а также создаются рабочие группы по отдельным вопро­сам, число которых варьируется от 250 до ЗОО2.

Аппарат Совета представлен его Генеральным секретариатом (примерно 3000 сотрудников). Руководитель последнего с 1999 г. со­вмещает две должности: Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель Европейского Союза по общей внешней политике и поли­тике безопасности (сокращенно: «Генеральный секретарь — Высо­кий представитель»). В качестве Высокого представителя это долж­ностное лицо помогает Председателю Совета в осуществлении внеш­неполитических функций Европейского Союза.

Европейская комиссия3

Состав и порядок формирования. Европейская комиссия — инсти­тут, сходный по составу и способу формирования с национальными правительствами. Она включает 25 человек: Председателя и 24 комис­сара, отвечающих за определенную сферу управления (комиссар по внешним сношениям, комиссар по вопросам правосудия и внутрен­них дел и т.д.).
' См.: Dony М. Droit de la Communaute et de I'Union europeenne. Bnixelles:

Institut d'etudes europeennes, 2001. P. 65.

2 См.: Introduction au Conseil de I'Union europeenne. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europeennes, 2002. P. 9.

3 В учредительных договорах Европейского Союза данный институт кратко именуется «Комиссия», полностью — «Комиссия Европейских сообществ». В связи с тем что последнее наименование явно устарело, чаще всего, в том числе в официальных документах, используется название Европейская комиссия, кото­рое должно стать единственным после принятия Конституции.
Председатель и комиссары должны быть гражданами Европей­ского Союза, причем от каждого государства-члена назначается по одному гражданину (25 государств — членов Союза — 25 членов Ко­миссии). Подобные квоты, вероятно, сохранятся и после вступления в силу Конституции. В то же время, согласно ее проекту, членов Ко­миссии планируется разделить на две категории: с одной стороны, коллегия в составе Председателя, Министра иностранных дел (в ран­ге вице-председателя) и тринадцати «европейских комиссаров»;

с другой стороны, «комиссары без права голоса» из тех госу­дарств-членов, граждане которых не вошли в состав коллегии*.

Несмотря на существование национальных квот, Председатель и комиссары, в отличие от членов Совета, не связаны указаниями своих государств и обязаны действовать только в интересах Сообщества и Союза в целом. Независимость комиссаров служит важнейшим усло­вием назначения их на должность и гарантируется запретом для чле­нов Комиссии получать или запрашивать указания от кого бы то ни было, в том числе от властей родных государств.

Члены Комиссии могут быть отрешены от должности только Су­дом Европейских сообществ в случае, если они перестают соответство­вать установленным требованиям или совершат серьезный просту­пок. Возможна также принудительная отставка отдельных комисса­ров по требованию Председателя (при условии поддержки этого требования большинством членов Комиссии).

Отправить в отставку Комиссию в целом может лишь Европей­ский парламент путем вынесения ей вотума недоверия, причем в ус­ложненном порядке (абсолютное большинство депутатского корпуса и Уз поданных голосов). На практике таких случаев еще не было2.

Комиссия формируется сроком на пять лет совместно Советом Ев­ропейского Союза и Европейским парламентом: назначение членов Ко­миссии производит Совет (квалифицированным большинством), а утверждение Комиссии в форме «вотума доверия» — Европейский парламент (простым большинством).

Председатель Комиссии назначается первым, отдельно от других комиссаров, и также отдельно утверждается Европейским парламен­том. Согласно проекту Конституции назначение этого должностного лица должно будет производиться с учетом результатов, выборов в

[ Предложенное в проекте разделение Комиссии на две части — полноправ­ную и неполноправную — вызвало критику со стороны многих государств-чле­нов, а также самой Комиссии. В окончательной редакции оно, вероятно, исчез­нет (т.е. все комиссары, как в настоящее время, будут иметь право решающего голоса).

2 В 1999 г. Комиссия во главе с Ж. Сантером ушла в отставку «добровольно», не дожидаясь вотума недоверия со стороны Европарламента. Причиной отставки послужили злоупотребления со стороны отдельных членов Комиссии.

Европарламент, вероятно, из представителей той «европейской по­литической партии», которая сформировала наибольшую по числен­ности фракцию в представительном институте Союза.

Функции и полномочия. В институционном механизме Европей­ского Союза Комиссия отвечает за выполнение в основном тех же за­дач, которые на уровне государств решают национальные правитель­ства. Отсюда в политическом лексиконе ее часто характеризуют в ка­честве «главного исполнительного органа» или даже «европейского правительства».

При этом полномочия Комиссии, аналогично полномочиям пра­вительств государств, проистекают из двух источников — непосред­ственно из «конституции» (учредительных договоров), а также из текстов законодательных актов, издаваемых Советом и Европарла-ментом (производные или делегированные полномочия). Благодаря этому реальный круг прав и обязанностей Комиссии постоянно воз­растает. .,

В западной доктрине сложилась классификация основных на­правлений деятельности Комиссии на три функции. В рамках каж­дой она наделяется соответствующими властными прерогативами:

— охранительная функция, т.е. обеспечение соблюдения учреди­тельных договоров, правовых актов институтов и других источников права Европейского Союза его государствами-членами, а также фи­зическими и юридическими лицами.

Наиболее важное полномочие в рамках этой функции — это рас­следование противоправных действий и бездействия государств-чле­нов и привлечение их к ответственности перед Судом Европейских сообществ. Сама по себе Комиссия правом наказывать государст­ва-члены не обладает (см. вопрос № 50). Таким полномочием она может наделяться в отношении предприятий в соответствии с право­выми актами (регламентами) Европейского сообщества. При этом понятие «предприятие» охватывает как юридических, так и физиче­ских лиц, осуществляющих хозяйственную деятельность на внутрен­нем рынке ЕС.

Регламенты, предоставляющие Комиссии право налагать штра­фы на предприятия, изданы в ряде отраслей законодательства Сооб­щества, прежде всего антимонопольном, транспортном и энергети­ческом. Например, согласно Регламенту Совета от 27 июня 1960 г. «Об отмене дискриминации в области цен и условий транспортных перевозок» Комиссия вправе штрафовать перевозчиков на сумму до 10 тыс. евро.

Многомиллионные штрафы (до 10% годового оборота предпри­ятия) Комиссия налагает на крупные компании, нарушающие пра­вила конкуренции в ЕС, к примеру «Фольксваген» (решением Ко­миссии от 29 июня 2001 г. оштрафован на сумму 30,96 млн евро), «Даймлер-Крайслер» (10 октября 2001 г. наложен штраф на сумму около 72 млн евро), «Нинтендо» (оштрафован на 149 млн евро со­гласно решению от 30 октября 2002 г.).

В рамках охранительной функции Комиссия наделяется правом санкционировать определенные действия государств-членов и пред­приятий (форма предварительного контроля). В частности, предва­рительного согласия Комиссии требуют слияние крупных компаний, предоставление государственной помощи предприятиям и норма­тивные акты государств-членов по ряду вопросов (например, в об­ласти стандартизации).

Законодательством ЕС Комиссии также может предоставляться право предписывать или запрещать определенные действия. Напри­мер, посредством своих решений она вправе приказать государст­вам-членам запретить сбыт или изъять с рынка любой товар, кото­рый представляет серьезную угрозу для потребителей (Директива Ев­ропейского парламента и Совета от 3 декабря 2001 г. «Об общих условиях безопасности продукции»);

— инициативная функция, т.е. подготовка новых нормативных актов и иных мер, подлежащих принятию на уровне Европейского Союза.

Правом вносить в Совет и Европейский парламент проекты рег­ламентов, директив и иных правовых актов Комиссия обладает в рамках всех трех опор Союза. Однако в рамках Европейского сооб­щества, где издается наибольшая часть законодательства Союза, дан­ное право носит исключительный (монопольный) характер. Другими словами, в рамках ЕС законодательные институты — Европейский парламент и Совет, — как правило, могут принимать решения лишь по предложению Комиссии, но не по собственной инициативе. Бо­лее того. Комиссия вправе в любой момент изменить или отозвать внесенное предложение. Если окончательное решение должен при­нимать Совет, то поправки, с которыми не согласна Комиссия, он может вносить лишь единогласно.

Монополия Комиссии на правотворческую инициативу — осо­бенность механизма сдержек и противовесов в ЕС, благодаря кото­рой Комиссию принято характеризовать как «мотор Сообщества». Данную особенность планируется сохранить и в будущей Конститу­ции Союза. Согласно ее проекту европейские законы и рамочные за­коны будут издаваться по предложению Комиссии. Лишь в сфере уголовного права и полицейского сотрудничества инициаторами за­конодательных актов наряду с Комиссией смогут выступать государ­ства-члены (не менее четверти от общего их числа).

К другим важным полномочиям Комиссии в рамках инициатив­ной функции относятся разработка проекта бюджета Европейского Союза и ведение переговоров с иностранными государствами и меж

дународными организациями по вопросам, которые входят в компе­тенцию ЕС и Евратома (первой опоры);

— исполнительная функция (в узком смысле слова), под которой понимается самостоятельное претворение в жизнь Комиссией пред­писаний учредительных договоров и других источников права Союза.

К главным полномочиям в этой области относится, прежде всего, издание делегированного законодательства и принятие других «мер по исполнению» регламентов, директив, решений Европейского парламента и Совета, исполнение бюджета Европейского Союза, а также управление структурными фондами Сообщества (Европей­ский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др.).

Организация работы и принятия решений. Комиссия — постоянно действующий институт, которому в силу характера ее функций и полномочий приходится принимать огромное число решений (в среднем около 10 тыс. каждый год).

По этой причине в Комиссии осуществляется распределение обязанностей («портфелей») между отдельными членами — комисса­рами. Общее руководство Комиссией возложено на Председателя, который из числа комиссаров вправе назначать себе заместителей (вице-председателей).

В дальнейшем, согласно проекту Конституции, один из ви­це-председателей Комиссии будет являться Министром иностранных дел Европейского Союза. Это должностное лицо получит ряд дополни­тельных полномочий, в частности право самостоятельно вносить проекты внешнеполитических акций в Совет и право представлять Европейский Союз в рамках общей внешней политики и политики безопасности (должность Высокого представителя по ОВПБ, совме­щаемая ныне с постом Генерального секретаря Совета, будет ликви­дирована).

В качестве отраслевых подразделений (ведомств) Комиссии вы­ступают генеральные директораты (или генеральные дирекции), обо­значаемые аббревиатурой DG1 и номерами в виде римских цифр, на­пример: DG II «Экономические и финансовые вопросы», DG VI «Сельское хозяйство» и т.д. Руководителем генерального директора­та является генеральный директор (должностное лицо, назначаемое из числа гражданских служащих Европейских сообществ). Генераль­ный директор, в свою очередь, подчиняется комиссару, который от­вечает за соответствующую отрасль управления.

Кроме генеральных директоратов в структуре Комиссии имеются специализированные службы (Служба переводов, Юридическая служ­ба и др.) и Генеральный секретариат (вспомогательный аппарат).
' Англ. Directorate-General; франц. Direction generale.

Большая загруженность Комиссии обусловливает существование у нее обширного персонала (около 25 тыс. служащих — больше, чем в любом другом институте или органе Союза), а также практику внут­реннего делегирования, т.е. передачу полномочий принимать решения отдельным комиссарам или генеральным директорам.
Так, в первом полугодии 2003 г. Комиссия в коллегиальном по­рядке утвердила около трети своих решений, из них лишь 2,3% на за­седаниях, другие — с помощью письменной процедуры (29,2%). Ос­тальные решения от имени Комиссии были приняты единолично ко­миссарами (27,1%) или генеральными директорами (41,4%)'.