Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин. Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005

• Название: Учебное пособие ответственный редактор доктор юридических наук, профессор С. Ю. Кашкин проспект москва 2005
• Анкор: Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин.doc
• Дата: 04.02.2018
• Размер: 1.54 Mb.
• Имя файла: Право ЕС в вопросах и ответах_Кашкин.doc
• Тип: Учебное пособие; #15212
• страница: 10 из 23

Раздел IX. КОМПЕТЕНЦИЯ И СФЕРЫ ПРАВОВОГО _____РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

78. В каких источниках закрепляется компетенция Европейского Союза?

Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза, служат его учредительные документы: Договор об учрежде­нии Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об уч­реждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (До­говор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. (см. во­прос № 15).

Подавляющее большинство вопросов, входящих в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т.е. е Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о Евратоме носит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия надна­циональных институтов в сфере атомной энергетики.

В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его пол­номочия по вопросам общей внешней политики и политики без­опасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор.

Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза содержится в трех основных источниках:

— в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «По­литика Сообщества»;

— разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положени­ях об ОВПБ и СПСО;

— разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии».

Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие статьи, т.е. положения, наделяющие институты Союза полномочия­ми принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза.

После принятия Конституции нормы указанных разделов будут ко­дифицированы в ее третьей части «Политика и функционирование Сою­за», которая станет единым источником компетенции Союза во всех сферах жизни, кроме атомной энергетики. Последняя, как и ныне, бу­дет подчиняться правилам Договора о Евратоме (см. вопрос № 17).

79. Каковы сущность и происхождение компетенции Европейского Союза ?

По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивиду-137

альные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории.

Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверен­ных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о «слиянии суверенитетов»). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или деле­гированной, т.е. полученной от государств-членов.

Из данного признака, который возведен проектом Конституции в разряд принципа — принципа делегирования (франц. prihcipe d' attribution), вытекает важное следствие: за государствами-членами сохраняется остаточная компетенция, т.е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. На­против, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах.

Упомянутый признак (или принцип) на практике подвергается определенной корректировке с учетом динамичного характера инте­грационного процесса:

— во-первых. Договор о ЕС содержит особые «статьи-лазейки», разрешающие Сообществу издавать нормативные акты по вопросам, которые прямо не отнесены к его ведению, но важны для нормально­го функционирования внутреннего рынка (ст. 94, 95) или, шире, для достижения целей ЕС (ст. 308).

Например, 3 июня 2003 г. в соответствии со ст. 94 Совет издал Директиву «По вопросам налогообложения доходов от сбережений в форме процентных платежей». Эта Директива относится к сфере прямого налогообложения, хотя Договор о ЕС прямо уполномочил Совет законодательствовать только в сфере косвенных налогов и сборов (НДС, акцизы и т.п.).

Другим примером могут служить директивы Европейского пар­ламента и Совета о порядке введения летнего времени (изданы на ос­новании ст. 95). Специальных полномочий по этому вопросу учреди­тельные договоры также не предусматривают;

— во-вторых, уполномочивающие нормы Договора о ЕС обыч­но подвергаются расширительному толкованию со стороны Суда Ев­ропейских сообществ, решения которого носят характер прецедента.

«Отвергнув традиционные каноны толкования международного права... Суд предпочел обеспечить себе возможность исходить из ам­бициозных целей Договора, в одних случаях давая расширительное толкование положениям о компетенции Сообщества, в дру­гих — осуществляя внимательный контроль за тем, как государст­ва-члены используют свои прерогативы»'.

' Dehoiisse R. La Cour de justice des Communautes europeennes. P. 56. 138

80. Что такое «политика Союза»?

Политика Союза — это комплекс мероприятий, проводимых им в отношении конкретных сфер общественной жизни.

Поскольку таких сфер существует ныне свыше 20, в учредитель­ных документах термин «политика» используется во множественном числе (англ. policies; франц. politiques). В частности, так именуется третья часть Договора о ЕС (дословно: «Политики Сообщества»). Так же будет именоваться третья часть будущей Конституции (дословно:

«Политики и функционирование Союза»).

В некоторых случаях учредительные документы вместе со словом «политика» используют прилагательное общая с целью подчеркнуть стремление к выработке единого политического курса в определен­ной сфере: «общая торговая политика», «общая политика в сфере транспорта», «общая политика в сферах сельского хозяйства и рыбо­ловства» и т.д.

Напротив, в тех областях, где деятельность Сообщества и Союза сводится в основном к дополнению и поддержке (в том числе финан­совой) мер, осуществляемых на уровне отдельных государств-чле­нов, учредительные договоры обычно употребляют более осторож­ные формулировки: «содействие научным исследованиям и техноло­гическому развитию», «вклад в образование и качественное обучение, а также в расцвет культур государств-членов» и т.п.

С точки зрения своего предмета политика Союза подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Первая обращена к общественным отно­шениям, складывающимся на территории Союза между его государ­ствами-членами, гражданами и юридическими лицами. Внешняя по­литика имеет своим предметом отношения Европейского Союза с государствами, не входящими в его состав (с «третьими странами»), а также с международными организациями.

81. На какие виды (категории) подразделяется компетенция Евро­пейского Союза?

Сообразно модели федеративных государств компетенция Союза подразделяется на две основные категории — в зависимости от ее со­отношения с компетенцией государств-членов.

Первая категория — исключительная компетенция — охватывает вопросы, решение которых полностью изъято из ведения госу­дарств-членов и должно осуществляться только Союзом в лице своих институтов и органов.

Примером служит установление пошлин общего таможенного тарифа в отношении продукции, импортируемой в ЕС из третьих стран, а также другие мероприятия в рамках общей торговой (внеш­неторговой) политики Сообщества. К исключительной компетенции 139

ЕС относится и разработка денежной политики в пределах «зоны евро».

Подавляющее большинство вопросов, подведомственных Евро­пейскому Союзу, образуют его совместную компетенцию с государст­вами-членами. По этим вопросам последние не лишаются возмож­ности принимать собственные правовые акты и другие меры на на­циональном уровне. Однако эти меры должны соответствовать законодательству, изданному институтами Союза, и в случае проти­воречия последнее имеет приоритет.

Осуществление Союзом совместной компетенции подчиняется принципу субсидиарности, в соответствии с которым он не должен вмешиваться в проблемы, способные эффективно решаться в рамках отдельных государств-членов (см. вопрос № 23). Напротив, если конкретная проблема имеет транснациональные масштабы, то Союз не только может, но и должен предпринять необходимые шаги.

Хотя термины «исключительная» и «совместная» применительно к компетенции Союза употребляются в его действующих учредитель­ных документах (например, ст. 5 и 133 Договора о ЕС), определения данных терминов они не содержат.

Указанный пробел будет устранен в Конституции Союза, проект которой посвящает несколько статей установлению и разграничению его разных категорий компетенции (франц. categories de competence). Наряду с «исключительной» и «совместной» компетенцией в отдель­ную группу выделены «сферы деятельности, направленной на под­держку, координацию или дополнение» (защита здоровья, культура и др.). Это те сферы общественной жизни, в которых Союз не должен стремиться проводить унификацию или гармонизацию националь­ного права, но может координировать деятельность государств-чле­нов или помогать им.

В качестве особых категорий компетенции в проекте Конститу­ции указаны координация Союзом экономической политики и по­литики занятости государств-членов, общая внешняя политика и по­литика безопасности.

82. Планируется ли дальнейшее расширение компетенции Европей­ского Союза?

Да. Речь идет о таких новых сферах, как космос (европейская кос­мическая политика) и спорт. Проект Конституции также расширяет круг задач Союза в некоторых других, уже осуществляемых им видах деятельности: защита населения от катастроф (гражданская защита), энергетика, туризм и др.

В основном же будущая Конституция ориентируется не столько на дальнейший рост имеющейся у Союза компетенции, которая и 140

так достаточно широка (не следует забывать о наличии «статей-лазе­ек»), сколько на повышение эффективности процесса ее реализации.

Главными средствами выступают, с одной стороны, дальнейшее сокращение количества вопросов, в которых государства-члены распо­лагают правом вето (при голосовании их министров в Совете Евро­пейского Союза), с другой стороны, развитие «продвинутого сотруд­ничества» в тех областях, где отдельные страны Союза желают разви­вать интеграцию более быстрыми темпами (см. вопрос № 15). Подобное сотрудничество в рамках Европейского Союза планирует­ся установить, в частности, в рамках оборонной политики.

Дополнительным механизмом для увеличения эффективности функционирования Союза служит учреждение новых органов и по­стов, таких как министр иностранных дел. Председатель Европей­ского совета и прокуратура.

83. Что такое «европейское право в области прав человека»?

Термин «европейское право в области прав человека» использу­ется в современной доктрине для обозначения совокупности норм, которые закрепляют и гарантируют основные права личности в «ев­ропейском масштабе», т.е. в рамках Европы в целом или, по край­ней мере, значительного числа расположенных в ней государств.

В настоящее время европейское право в области прав человека служит предметом научных исследований и преподается в виде от­дельного учебного курса студентам зарубежных университетов'.

Особенность европейского права в области прав человека состо­ит в том, что оно создается усилиями двух европейских интеграцион­ных организаций: Европейского Союза и Совета Европы.

Созданный в 1949 г., Совет Европы не обладает, в отличие от Союза, законодательными полномочиями. Однако еще до создания Европейских сообществ в рамках этой организации был подписан уникальный международный договор, который впоследствии стал ядром общеевропейской системы защиты прав человека: Европей­ская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Европейский Союз заимствовал эту Конвенцию в свою правовую систему, но не ограничился этим. В 2000 г. была разработана и тор­жественно провозглашена Хартия Европейского Союза об основных правах, которая со временем способна получить роль второго важ­нейшего источника европейского «билля о правах».

Таким образом, на сегодняшний день система источников евро­пейского права в области прав человека слагается из двух частей, ко­торые взаимодополняют друг друга. При этом документы, принятые в рамках Совета Европы, имеют потенциально более широкую сферу действия (в состав этой организации входят 45 стран). Они являются обязательными и для России при условии подписания и ратифика­ции нашей страной конвенций, подготовленных Советом Европы.

84. Каковы основные источники европейского права в области прав человека?

Действующие источники европейского права в области прав че­ловека являются результатом правотворческой деятельности, с одной стороны. Совета Европы, с другой — Европейского Союза.

' См., напр.: Renucci J-F. Droit europeen des droits de 1'homme. Paris: LGDJ, 2001. 700 с.

142

Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и другие источники права Совета Европы

Совет Европы осуществляет правотворческую деятельность в форме международных договоров (конвенций), которые предлагают­ся государствам-участникам для подписания и ратификации. Аутен­тичные тексты этих документов существуют только на английском и французском языках, являющихся официальными языками Совета Европы.

Первым и наиболее важным источником рассматриваемой кате­гории служит Европейская конвенция о защите прав человека и основ­ных свобод (ЕКПЧ), подписанная в Риме 4 ноября 1950 г. Конвенция вступила в силу для России 5 мая 1998 г., и с этого момента ее прави­ла в обязательном порядке должны учитываться российскими суда­ми'.

Согласно Договору о Европейском Союзе (ст. 6) ЕКПЧ обяза­тельна не только для его государств-членов (которые подписали Конвенцию в качестве сторон), но и для Союза в целом. Контроль за ее соблюдением со стороны наднациональных институтов и органов осуществляют Суд Европейских сообществ и Трибунал первой ин­станции, которые могут, в частности, отменять правовые акты ЕС на основании противоречия их ЕКПЧ.

Европейская конвенция о защите прав человека и основных сво­бод включает преамбулу и 59 статей, объединенных в три раздела:

— раздел I «Права и свободы» (ст. 2—18) закрепляет, собственно, основные права и свободы личности, их допустимые ограничения;

— раздел II «Европейский суд по правам человека» (ст. 19—51) ус­танавливает порядок создания и функционирования указанного суда, условия обращения к нему с жалобами (см. вопрос № 49);

— раздел III «Прочие положения» (ст. 52—59) содержит нормы общего и заключительного характера.

Список прав и свобод, закрепленных в разделе I, был дополнен с помощью протоколов, которые отдельными соглашениями приложе­ны к ЕКПЧ и имеют равную с ней юридическую силу. В настоящее время действуют следующие протоколы: № 1 (от 20 марта 1952 г.), № 4 (от 16 сентября 1963 г.), № 6 (от 28 апреля 1983 г.) и № 7 (от 22 ноября 1984 г.)2. Например, право собственности закреплено

1 См.: п. 11—15 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федера­ции» // Российская газета. 2003. 2 дек. С. 11.

2 Тексты остальных протоколов в 1998 г. были инкорпорированы (включены) в основную часть Конвенции. Подробнее см.: Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Евро­пейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика. М.: МНИМП, 1998.

143

в Протоколе № 1 (ст. 1), а принцип равноправия супругов — в прото­коле № 7 (ст. 5).

Российская Федерация — участница всех этих протоколов, кроме шестого, устанавливающего запрет применения смертной казни (кроме смертной казни во время войны). В последние годы к ЕКПЧ подписаны еще два протокола, которые для нашей страны -тоже пока не вступили в силу: протокол № 12 (от 4 ноября 2000 г.), предусмат­ривающий общий запрет на дискриминацию, и протокол № 13 (от 3 мая 2002 г.), который безоговорочно запрещает смертную казнь, в том числе во время войны.

Важным дополнением к Конвенции служит также судебная прак­тика Европейского суда по правам человека, который традиционно осуществляет расширительное толкование прав и свобод, закреплен­ных в ЕКПЧ, и их гарантий'. Органы правосудия европейских стран, в том числе Россия, обязаны учитывать постановления этого Суда при вынесении своих решений2.

Вторым по значимости источником Совета Европы служит Евро­пейская социальная хартия (ЕСХ), которая существует в двух версиях:

первоначальной (от 18 октября 1961 г.) и дополненной (так называе­мая пересмотренная Европейская социальная хартия от 3 мая 1996 г.). Пересмотренная ЕСХ содержит более обширный круг соци­альных прав, чем первоначальная версия. Часть стран Совета Евро-•пы уже ратифицировали ее, для других сохраняет действие текст 1961 г. Существуют и такие государства, которые вовсе не захотели или не смогли присоединиться ни к одной из версий Хартии. По со­стоянию на конец 2003 г. к ним относилась и наша Россия.

В отличие от ЕКПЧ, закрепляющей права «первого поколения», главным образом, личные и политические (свобода мысли и слова, неприкосновенность личности, право на свободные выборы и т.д.), ЕСХ провозглашает социально-экономические права, реализация которых требует активных (в том числе финансовых) мер со стороны государства: право на труд, право на профессиональное обучение, право на охрану здоровья и т.д.

Чтобы облегчить государствам выполнение Европейской соци­альной хартии, она построена по принципу «alh carte» (меню): стра­ны могут по своему выбору присоединяться к одним статьям ЕСХ и не присоединяться к другим3. Контрольный механизм данной Хар-

' Наряду с указанным Судом до 1 ноября 1998 г. функционировала Европей­ская комиссия по правам человека, являвшаяся «квазисудебным» органом. Выне­сенные ею решения также должны учитываться в ходе применения Конвенции.

2 См.: п. 4 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. «О судебном решении» // Российская газета. 2003. 26 дек. С. 7.

Подробнее см.: Европейская социальная хартия: справочник. М.: Междуна­родные отношения, 2000. С. 85—87.

144

тии также ослаблен: функционирует специальный коми

ет по соци­альным правам, но он не является судебным органом. Европейский суд по правам человека не уполномочен рассматривать жалобы на нарушение ЕСХ.

Европейский Союз не включил Европейскую социальную хар­тию в свою правовую систему, но в его учредительных договорах присутствуют отсылки к этому документу. Положения ЕСХ прини­маются во внимание институтами Союза при разработке нового за­конодательства в социальной сфере.

Кроме Европейской конвенции о защите прав человека и ос­новных свобод и Европейской социальной хартии в рамках Совета Европы подписаны также ряд специальных конвенций, посвящен­ных защите отдельных прав личности: Конвенция о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного ха­рактера (от 18 января 1981 г.), Европейская конвенция по предупреж­дению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обраще­ния или наказания (от 26 ноября 1987 г.), Европейская конвенция об осуществлении прав ребенка (от 25 января 1966 г.) и др. Дела о нару­шении этих конвенций также не подсудны Европейскому суду по правам человека.

Хартия об основных правах 2000 г. и другие источники Европейского Союза

В отличие от конституций демократических государств, учреди­тельные документы Европейского Союза не содержат полноценного каталога основных прав личности. В 1950-е гг. при создании Евро­пейских сообществ в них были закреплены лишь отдельные положе­ния в этой области, касающиеся преимущественно социально-эко­номической сферы жизни.

Речь идет о свободах единого внутреннего рынка, которые гаранти­руют возможность осуществления экономической деятельности на всей территории ЕС, и принципе недопустимости дискриминации в за­висимости от принадлежности к национальному гражданству того или иного государства-члена (ст. 12 Договора о ЕС). Ввиду больших масштабов дискриминации женщин в социально-трудовых отноше­ниях в Договор о Европейском сообществе был также включен прин­цип равенства мужчин и женщин в вопросах оплаты труда (см. вопрос № 125).

В 1990-е гг. перечень прав и принципов, содержащихся в Догово­ре о ЕС (как главном учредительном документе), был расширен. В связи с введением гражданства Союза в 1992 г. в него были включе­ны ряд основных прав союзных граждан (часть вторая «Гражданство Союза»). В 1997 г. (поправками Амстердамского договора) добавился общий принцип социального равенства (ст. 13), т.е. недопустимости дискриминации в зависимости от «пола, расы или этнического про-

10. 11097. Кашкин 145

нахождения, религии или убеждений, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации». Указанный принцип, однако, закреплен косвенно, т.е. путем наделения Сообщества полномочиями издавать законодательство о борьбе с данными видами дискриминации.

Таким образом, и в первоначальной, и в действующей редакции «конституция» Европейского Союза не содержит всеобъемлющего «билля о правах», который охватывал бы весь комплекс основных личных, политических и социально-экономических прав человека и гражданина. В учредительных документах Союза отсутствуют, на­пример, такие основополагающие права, как право на свободу и лич­ную неприкосновенность, право собственности, свобода мысли и слова и т.д.

Признание и защита этих и иных базовых прав личности стали возможны благодаря судебной практике Суда Европейских сообществ. С конца 1960-х гг. Суд в своих решениях признал основные права в качестве «общих принципов права Сообщества» и провозгласил в ка­честве основного их источника Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (см. вопрос № 21).

Несмотря на использование Конвенции Совета Европы 1950 г., Европейский Союз не оставил попыток подготовить собственный «билль о правах», отражающий состояние их развития на конец XX в. Кульминацией этих усилий стало торжественное провозглашение 7 декабря 2000 г. Хартии Европейского Союза об основных правах'.

Хартия призвана защитить человеческую личность во взаимоот­ношениях, прежде всего, с наднациональными институтами и орга­нами Союза, а также с государствами — членами Союза, когда по­следние действуют во исполнение установленных им правил (напри­мер, привлекают к ответственности за нарушение предписаний регламентов, директив или рамочных решений).

При этом Хартия 2000 г. не отменяет иных «биллей о правах», су­ществующих в рамках государств-членов или международного сооб­щества. Все они сохраняют силу «в рамках своей соответствующей области применения» (ст. 53 Хартии). Более того, когда положения Хартии корреспондируют нормам ЕКПЧ 1950 г., они должны толко­ваться одинаковым образом, в том числе с учетом прецедентов Евро­пейского суда по правам человека. Например, «право на свободу и личную неприкосновенность» (ст. 6 Хартии) имеет те же ограниче­ния и пределы, что и одноименное право, провозглашенное в ЕКПЧ (ст. 5 «Право на свободу и личную неприкосновенность»).

* Предшественниками Хартии являлись принятые в 1989 г. Декларация ос­новных прав и свобод (утвердил Европейский парламент) и Хартия Сообщества об основных социальных правах работников (одобрили все государства-члены, кроме Великобритании). Эти документы не получили обязательной юридической силы, однако имели большое политическое значение.

146

Из сказанного не следует делать вывод,'что Хартия Союза лишь копирует Конвенцию Совета Европы. В отличие от последней, она охватывает всю совокупность основных прав и свобод (в том числе социально-экономических и культурных). Хартия может устанав­ливать и более высокие стандарты защиты личности, но в любом случае она не должна снижать их по сравнению с ЕКПЧ, к которой Союз в дальнейшем планирует присоединиться в качестве отдель­ной стороны.

Полноценное действие Хартии 2000 г. станет возможным после придания ей высшей юридической силы в качестве части будущей Конституции Союза. Проект этого документа предусматривает ин­корпорацию (включение) Хартии в его текст в полном объеме (см. вопрос № 17).

85. В чем заключаются особенности Хартии Европейского Союза об основных правах?

Главная особенность Хартии — новый, уникальный подход к систематизации основных прав и свобод личности. В отличие от классического подхода, принятого в том числе в Конституции Рос­сии, основные права личности систематизированы в Хартии не по сферам их реализации (личная, политическая, социально-экономи­ческая), а по ценностям, которые они защищают. Важнейшие среди них указаны в преамбуле документа: человеческое достоинство, сво­бода, равенство и солидарность.

В соответствии с этими и другими ценностями построена струк­тура Хартии:

— глава I «Достоинство» (ст. 1—5) закрепляет те права и гаран­тии, без которых немыслимо бытие человеческой личности: право на человеческое достоинство, право на жизнь, запрещение пыток и др.;

— глава II «Свободы» (ст. 6—19) призвана обеспечить свободную жизнедеятельность человека во всех сферах общественных отноше­ний, защитить его от неправомерного вмешательства публичных вла­стей (в том числе институтов Союза). Это выражается в признании за личностью таких прав, как право на свободу и личную неприкосно­венность, на уважение частной и семейной жизни, свободы мысли, совести и вероисповедания, свободы искусства и науки, свободы предпринимательства, права частной собственности и т. д.;

— глава III «Равенство» (ст. 20—26), название которой говорит само за себя, закрепляет наряду с принципом равенства положения о признании и уважении интересов групп населения, нуждающихся в особой защите общества (дети, пожилые люди, инвалиды);

— глава IV «Солидарность» (ст. 27—38) содержит трудовые и со­циальные права, призванные обеспечить снижение или устранение классовых и иных социальных противоречий: право работников предприятия на информацию и консультации, право на переговоры Ю* 147

и коллективные действия, включая забастовку,'запрещение детского труда, право на социальное обеспечение и т.д.;

— глава V «Гражданство» (ст. 39—46) устанавливает права и га­рантии, предоставляемые в первую очередь гражданам Союза;

— глава VI «Правосудие» (ст. 47—50) предусматривает уголов-но-правовые и процессуальные гарантии прав личности: право на эффективное обжалование и на доступ к беспристрастному суду, презумпция невиновности и др.;

— глава VII «Общие положения» (ст. 51—54) определяет сферу действия и порядок применения Хартии, ее соотношение с другими источниками прав и свобод, в том числе с ЕКПЧ 1950 г.

К особенностям Хартии наряду с уникальной систематизацией основных прав и свобод можно отнести признание в этом качестве «права на целостность личности» (ст. 3) и «права на хорошее управле­ние» (ст. 41). Первое защищает человека от возможных посягательств на его тело и душу с использованием достижений научно-техниче­ского прогресса (медицинские и биологические опыты, евгеника, клонирование, торговля частями человеческого тела), второе — от злоупотреблений со стороны институтов и органов Союза.

86. Каковы содержание и значение гражданства Европейского Союза?

Гражданство Европейского Союза — устойчивая правовая связь между гражданами государств-членов (национальными гражданами) и Союзом в целом. В истории это первый случай, когда «гражданство существует вне классических рамок государства и нации»'.

Гражданство Союза начало формироваться еще в 1950-е гг., по­сле создания Европейских сообществ. Официально оно было при­знано в 1992 г. Договором о Европейском Союзе. Положения об этом гражданстве закреплены в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Договор о ЕС), являющемся главным учредительным документом организации (см. вопрос № 15).

В соответствии с частью второй Договора о ЕС «Гражданство Союза» в качестве союзных граждан признаются граждане всех госу­дарств-членов, вместе взятых. Таким образом, приобретение немец­кого, испанского, греческого или иного национального гражданства автоматически приводит к появлению у лица второго гражданст­ва — гражданства Союза в целом.

«Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его» (ст. 17 Договора о ЕС). Дополнительный характер этого гражданства выражается в наделении его обладателей рядом

* См.: Garot М. La citoyennete de 1'Union europeenne. Paris: Editions L'Harmatt-an, 1999. P. 17. 148

новых основных прав и свобод, которые связаны именно с обладани­ем «европейским» гражданством.

Данные права в настоящее время закреплены в Договоре о ЕС и воспроизведены в Хартии Европейского Союза об основных правах (глава V «Гражданство»):

— свобода передвижения и проживания на всей территории Союза;

— избирательные права: право гражданина Союза избирать и баллотироваться кандидатом в Европарламент и муниципальные ор­ганы на территории любого государства-члена, где он проживает;

— право на консульскую защиту: в третьих государствах, т.е. в странах, не входящих в Союз, гражданин может обращаться за защи­той своих прав и интересов в дипломатическое и консульское пред­ставительство любого государства-члена, если там отсутствует пред­ставительство его родного государства;

— право петиций в Европейский парламент;

— право на подачу жалоб Европейскому омбудсману;

— право направлять письменные обращения институтам и орга­нам Союза и получать ответ на любом из официальных языков Сою­за по своему выбору;

— право на доступ к документам Европейского парламента, Со­вета Европейского Союза и Европейской комиссии.

87. Распространяется ли Хартия Европейского Союза об основных правах на иностранцев?

Подавляющее большинство прав и свобод, закрепленных в Хар­тии 2000 г., так же как и в ЕКПЧ 1950 г., являются правами челове­ка, т.е. не связаны с принадлежностью к определенному гражданст­ву. Таким образом, гражданин России, находящийся на территории Европейского Союза, вправе рассчитывать на соблюдение в отно­шении его принципов и норм указанных документов, кроме отдель­ных правомочий, зарезервированных исключительно для местных граждан.

Однако и в последнем случае Договор о ЕС и Хартия 2000 г. ино­гда приравнивают к гражданам Союза других физических и юриди­ческих лиц, имеющих место жительства (местонахождение) на его территории. Это относится, например, к праву петиций в Европей­ский парламент, праву на подачу жалоб Европейскому омбудсману, на обращение к институтам и органам Союза и на доступ к их доку­ментации.

Хартия, кроме того, разрешает предоставлять иностранцам неко­торые дополнительные права, которые в прошлом распространялись только на «европейских» граждан, в частности право на свободу пе­редвижения по территории разных стран Союза (ст. 45).

149

В Хартии Европейского Союза содержатся также отдельные поло­жения, адресатами которых выступают прежде всего иностранцы:

— граждане третьих стран, получившие разрешение заниматься трудовой деятельностью на территории государств-членов, имеют право на условия труда, аналогичные гражданам Союза (ст. 15);

— право на убежище (ст. 18);

— запрет коллективной высылки, а равно высылки, выдворения или выдачи в те страны, где человек может быть подвергнут смерт­ной казни, пыткам, иному бесчеловечному или унижающему досто­инство обращению и наказанию (ст. 19).

В настоящее время в Европейском Союзе продолжается форми­рование специальных отраслей законодательства, обращенных к иностранцам и апатридам (лицам без гражданства): визового, имми­грационного, а также законодательства об убежище.

88. В какие инстанции следует обращаться в- случае нарушения прав и свобод, гарантированных Европейским Союзом?

Права и свободы, закрепленные в источниках Европейского Союза, подлежат судебной защите, которая включает в себя право на компенсацию убытков, причиненных их нарушением. Подведомст­венность дел между судами разграничивается исходя из того, кто вы­ступает субъектом нарушения:

— если установленные Союзом права физического или юриди­ческого лица нарушают его собственные институты или органы (на­пример, Европейская комиссия), то соответствующие дела подве­домственны союзным судам. Иск в этом случае подается в Трибунал первой инстанции с правом кассационного обжалования в Суде Ев­ропейских сообществ (см. вопросы № 54, 56 и 68);

— в остальных случаях, т.е. когда нарушителями выступают дру­гие лица или государства-члены, споры рассматривают националь­ные суды. Например, если немецкому гражданину созданы препятст­вия в трудоустройстве на территории Франции, то он вправе обра­титься за защитой в компетентный общий или административный суд этой страны. В случае необходимости последний направляет пре­юдициальный запрос Суду Европейских сообществ.

Согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ на­циональные судебные инстанции при рассмотрении подобных дел связаны двумя принципами: принципом эквивалентности и принци­пом эффективности.

Принцип эквивалентности (франц. principe d' equivalence) означа­ет, что условия защиты прав и свобод, установленных Союзом, долж­ны быть не менее благоприятными, чем условия защиты прав, закре­пленных в конституции и законодательстве соответствующего госу­дарства. 150

Принцип эффективности (франц. principe d'effectivite) требует, чтобы государства-члены «не делали невозможными или чрезмерно трудными» условия реализации прав, гарантированных Союзом'.

Указанные принципы относятся, в частности, к срокам исковой давности в национальных судах, размерам компенсации, правилам доказывания и т.д. Их нарушение может послужить основанием для привлечения к ответственности соответствующего государства-члена перед Судом Европейских сообществ (см. вопрос № 50).

Государства также могут быть привлечены к ответственности пе­ред Европейским судом по правам человека — в случае нарушения ими прав, гарантированных ЕКПЧ 1950 г. (см. вопрос № 50).

Кроме обращения к органам правосудия, физические и юридиче­ские лица с целью защиты нарушенных прав могут подавать жалобы во внесудебные учреждения. На уровне Европейского Союза это, пре­жде всего, Европейский омбудсман, которому подведомственны жало­бы только на институты и органы этой организации (см. вопрос № 37). Широкое распространение получила также практика жалоб на государства-члены в Европейскую комиссию. Признав жалобу обос­нованной, она вправе начать расследование против государства-на­рушителя, которое может завершиться наложением на него штрафа (см. вопрос № 50).

] Cour de justice des Communautes europeennes. Arret du 9 decembre 2003 dans 1'affaire C-129/00 «Commission des Communautes europeennes contre Republique italienne». P. 25.