Курсовая. Учебное пособие Петрозаводск 2017 удк 347. 471(075) ббк 66. 7я7 Т35 Рецензенты
 Скачать 1.16 Mb.
|
|
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ОСНОВА РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИЙ Учебное пособие Петрозаводск 2017 УДК 347.471(075) ББК 66.7я7 Т35 Рецензенты: Тайбаков А.А. - доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного Суда Республики Карелия, Заслуженный юрист Республики Карелия Игнатьева Т.П. - заместитель Главы Республики Карелия - Руководитель Администрации Главы Республики Карелия, Заслуженный юрист Российской Федерации и Республики Карелия Редакционная коллегия: Пивненко P.P. - кандидат исторических наук, директор Карельского филиала РАНХиГС Петров Е.Е. - кандидат юридических наук, директор Северного института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) Ларичев А.А. - кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Карельского филиала РАНХиГС Баталин А.В. - кандидат юридических наук, декан факультета дополнительного образования Северного института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России) Т35 Территориальное общественное самоуправление как основа развития тер- риторий: Учебное пособие / Отв. ред. А.А. Ларичев, А.В. Баталии. Петро- заводск: Карельский научный центр РАН, 2017. 186 с. ISBN 978-5-9274-0796-5 Данное учебное пособие содержит материалы по вопросам территориального общественного самоуправления как формы самоорганизации граждан по решению вопросов местного значения. Учебное пособие создано для информационно-методической поддержки администраций муниципальных образований, гражданских инициатив и предназначено для широкого круга читателей. УДК 347.471(075) ББК 66.7я7 ISBN 978-5-9274-0796-5 © Карельский филиал РАНХиГС, 2017 © Северный институт (филиал) ВГУЮ (РПА Минюста России), 2017 © Карельский научный центр РАН, 2017 СОДЕРЖАНИЕ ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО................................ РАЗДЕЛ 1. ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.................. Эволюция формирования и развития ТОС в России............ ТОС в системе институтов гражданского общества............ Правовой статус субъектов ТОС............................ Роль ТОС в повышении привлекательности территории. Создание локальных общественных благ через механизм ТОС........ Мировой опыт ТОС....................................... РАЗДЕЛ 2. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ТОС...................... Правовое регулирование ТОС в Российской Федерации........ Устав муниципального образования......................... Иные муниципальные правовые акты, регулирующие деятельность ТОС............................................... РАЗДЕЛ 3. ОРГАНИЗАЦИЯ ТОС............................ Этапы организации ТОС................................... Территория и границы ТОС................................ Направления деятельности, полномочия и функции ТОС....... РАЗДЕЛ 4. ЭКОНОМИКА ТОС.............................. Финансирование ТОС..................................... Бухгалтерский учет в ТОС................................. Проектная деятельность ТОС............................... РАЗДЕЛ 5. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ТОС С МУНИЦИПАЛЬНЫМИ, РЕГИОНАЛЬНЫМИ И ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВЛАСТИ................. Правоотношения ТОС в сфере жилищного законодательства .... Некоторые вопросы взаимодействия органов ТОС с органами регистрационного учета..................................... Правоотношения ТОС с правоохранительными органами....... Правоотношения ТОС с контрольными (надзорными) органами Российской Федерации.................................... Правоотношения ТОС в сфере земельного законодательства .... Правоотношения ТОС в сфере гражданского законодательства Правоотношения ТОС с бизнес-сообществом................. Правоотношения ТОС в сфере избирательного законодательства Правоотношения ТОС с депутатами различных уровней....... Взаимодействие ТОС со средствами массовой информации..... Приложения............................................... Коллектив авторов и рецензентов пособия.................... ВСТУПИТЕЛЬНОЕ СЛОВО Развитие форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия граждан в его осуществлении в Российской Федерации является приоритетной задачей, что на сегодняшний день отмечается представителями различных уровней власти, научной общественности, экспертами по вопросам организации и функционированию института местного самоуправления. В этом смысле территориальное общественное самоуправление представляет особую ценность как инструмент реализации инициативы граждан, вовлечения населения в осуществление местного самоуправления, содействующий не только развитию хозяйственной сферы решения местных вопросов, но и становлению гражданского общества. Настоящее издание представляет собой комплексную попытку создать набор практических рекомендаций по реализации механизма территориального общественного самоуправления на уровне муниципальных образований и одновременно осуществить анализ рассматриваемого института с различных позиций научного знания, правового регулирования и правоприменительной практики. Представляется, что издания, подобные этому, крайне необходимы для методической и аналитической поддержки местной инициативы по развитию территориального общественного самоуправления в Российской Федерации, в связи с чем следует поблагодарить коллектив авторов настоящего пособия за интересную идею и не менее интересную ее реализацию и пожелать успехов в дальнейшем творчестве по данному и иным направлениям, связанным с развитием местной демократии и народовластия, деятельным участием граждан в развитии территорий своего проживания. Шугрина Екатерина Сергеевна, доктор юридических наук, профессор, директор Центра поддержки и сопровождения органов местного самоуправления ВШГУ РАНХиГС, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) РАЗДЕЛ 1 ПОНЯТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ОБЩЕСТВЕННОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Эволюция формирования и развития ТОС в России В советское время в текстах юридических документов отсутствовал термин «территориальное общественное самоуправление» (ТОС), вместо него использовались иные - общественное самоуправление, общественная самодеятельность и т.п. Наличие именно таких терминов уже определенным образом указывает на роль и место территориального общественного самоуправления в системе взаимоотношений власть - общество - государство. Единого понимания элементов общественного самоуправления в советском государстве также не было. Функции общественного самоуправления выполняли сельские, уличные, квартальные комитеты в населенных пунктах1, домовые комитеты2, товарищеские суды3 и другие органы общественной самодеятельности. В большинстве нормативных актов советского периода констатировалось, что местные советы осуществляют свою деятельность в тесной связи с общественными организациями и трудовыми коллективами, организуют широкое участие граждан в решении вопросов местного и общегосударственного значения, развивают общественную самодеятельность населения, выносят наиболее важные вопросы на обсуждение граждан, вовлекает их в работу постоянных комиссий, исполнительного комитета и других подотчетных советам органов. Зачастую акцент делался на то, что именно советы руководят работой органов общественной самодеятельности населения4. Одним из первых документов, комплексно регулирующих вопросы территориального общественного самоуправления в советском государстве, стал Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.09.1985 «Об утверждении Положения об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах в населенных пунктах РСФСР». Как и в предыдущих документах советского периода, в Указе предусматривалось, что органы территориального общественного самоуправления - это органы общественной самодеятельности. Так, в статье 1 Указа говорилось, что общественные сельские, уличные, квартальные комитеты в населенных пунктах РСФСР являются органами общественной самодеятельности населения, призванными активно содействовать Советам народных депутатов в широком привлечении граждан к участию в решении вопросов местного и общегосударственного значения. Эти общественные комитеты должны были образовываться по территориальному принципу. Территория их деятельности определялась исполнительным комитетом соответствующего местного совета. Общественные комитеты избирались на общем собрании, сходе граждан или их представителей, проживающих на территории деятельности общественного комитета, открытым голосованием сроком на два с половиной года. Количество членов общественного комитета устанавливалось общим собранием, сходом граждан или их представителей, однако их число не могло быть менее пяти. Избранными в состав общественного комитета считались лица, получившие более половины голосов граждан, присутствовавших на общем собрании, сходе. Члены комитета из своего состава избирали председателя, заместителя председателя и секретаря комитета. Общественные комитеты в своей деятельности были подотчетны избравшим их общим собраниям, сходам граждан или их представителей, соответствующему Совету народных депутатов и его исполнительному комитету. В Указе перечислялись основные полномочия общественных комитетов, предусматривалось, что они выполняют также отдельные поручения исполкома местного совета. Институциональное оформление территориального общественного самоуправления стало происходить в начале 1990-х гг. В Законе СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» территориальное общественное самоуправление стало рассматриваться как элемент системы местного самоуправления. Позже, в декабре 1990 г. термин был перенесен и в текст Конституции СССР. Подобные изменения были внесены в Конституцию РСФСР, соответствующий закон РСФСР. Российский закон был более подробным и совершенным, чем его союзный аналог. Согласно статье 2 Закона СССР от 09.04.1990 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» система местного самоуправления включала местные советы, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Местные советы были вправе передавать часть своих полномочий органам территориального общественного самоуправления (статья 6 Закона). Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с законами Союза ССР, союзных и автономных республик могли наделяться правами юридического лица. Финансовые ресурсы территориального общественного самоуправления образовывались за счет добровольных взносов и пожертвований предприятий (объединений), организаций, учреждений, населения, доходов от созданных предприятий, проводимых мероприятий. Местные советы были вправе передавать часть своих финансовых ресурсов органам территориального общественного самоуправления (статья 21 Закона). Данные нормы являлись частью общей концепции реформирования местного самоуправления, внесли существенное изменение в правовое регулирование территориального общественного самоуправления, серьёзно изменяли его место в системе взаимоотношений власти и общества. В статью 145 Конституции СССР была добавлена часть 25, согласно которой в системе местного самоуправления, кроме местных советов народных депутатов, могли действовать в соответствии с законодательством республик органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Таким образом, территориальное общественное самоуправление предусматривалось на конституционном уровне и регулировалось конституционными нормами. Анализ правового регулирования территориального общественного самоуправления в новейшей российской истории позволяет выделить несколько этапов, обусловленных принятием концептуально разных федеральных законов о местном самоуправлении6: 1 этап (1991-1995 гг.) - территориальное общественное самоуправление является полноценным элементом системы местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления рассматриваются как особая разновидность органов власти, могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления и финансироваться из местного бюджета; 2 этап (1995-2003 гг.) - территориальное общественное самоуправление имеет смешанную природу, которая по-разному трактовалась в субъектах РФ; 3 этап (2003-н/вр.) - территориальное общественное самоуправление рассматривается, скорее, как элемент гражданского общества, хотя и обладающий особым статусом и имеющий четкую территориальную привязку; органы территориального общественного самоуправления рассматриваются как некоммерческие организации. Наиболее значимые различия проявляются в: - политико-правовой природе территориального общественного самоуправления; - особенностях правового регулирования; - учреждении и регистрации территориального общественного самоуправления и его органов; - наличии собственных властных полномочий, взаимоотношениях с органами местного самоуправления; - финансово-экономических основах территориального общественного самоуправления. Рассмотрим особенности территориального общественного самоуправления на каждом этапе. Следует оговориться, что более детальная характеристика отдельных элементов территориального общественного самоуправления будет представлена в других главах. Особенности осуществления территориального общественного самоуправления в 1991-1995 гг. Основным нормативным документом этого периода являлся Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». В Законе была целая глава, посвященная особенностям осуществления территориального общественного самоуправления - глава 10. После принятия данного закона в Конституцию РСФСР 1978 г. были внесены изменения7. Глава 17 Конституции РСФСР стала называться «Местные Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления». В статье 138 Конституции РСФСР перечислялись элементы системы местного самоуправления, в том числе назывались органы территориального общественного самоуправления. В статье 144 Конституции предусматривалось, что система органов территориального общественного самоуправления, их компетенция, порядок организации и деятельности регулируются законом РСФСР. В части 1 статьи 2 Закона РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривалось, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения. Согласно Закону система территориального общественного самоуправления населения включала в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии; органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и тому подобное). Таким образом, законодатель разделял органы территориального общественного самоуправления населения и органы самоуправления населения по месту жительства. Территории, на которых действуют органы территориального общественного самоуправления населения, устанавливались по предложению граждан соответствующим местным Советом. Выборы органов территориального общественного самоуправления населения могли проводиться на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства, а также на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании по избирательным участкам на срок полномочий местного Совета. Общее собрание (сход) или конференция жителей были вправе установить и другой срок полномочий органов территориального общественного самоуправления. В общем собрании (сходе), конференции принимают участие граждане, достигшие 16 лет. В Законе предусматривалось, что расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов, производятся за счет местных Советов при их согласии. Выборы органов территориального общественного самоуправления населения по избирательным участкам признавались состоявшимися, если в них приняли участие не менее половины избирателей, внесенных в списки. Избранными в состав органов общественного самоуправления считались граждане, получившие большинство голосов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Таким образом, на формирование органов территориального общественного самоуправления были фактически распространены нормы, применяемые к формированию органов местного самоуправления, что лишний раз подчеркивает их властную природу, встроенность в единую систему органов власти. Территориальное общественное самоуправление должно было обладать собственным положением (уставом). Предусматривалась двойная регистрация - регистрация территориального общественного самоуправления путем установления его границ (в местном совете) и регистрация органа территориального общественного самоуправления как юридического лица (в местном совете, а с 1992 г. в местной администрации). Компетенция органов территориального общественного самоуправления населения определялась их положениями (уставами) с учетом полномочий, передаваемых им местными советами и местной администрацией. Местные советы и местная администрация могли устанавливать сферы совместной компетенции с органами территориального общественного самоуправления населения по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления населения. Органы территориального общественного самоуправления населения были вправе заниматься экономической деятельностью. Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления населения состояли из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им местными советами и администрацией. Местные советы, местная администрация, территориальные депутатские группы должны были содействовать органам территориального общественного самоуправления населения в осуществлении их полномочий. Органы территориального общественного самоуправления населения были вправе участвовать в работе сессий местных советов при рассмотрении вопросов, затрагивающих их интересы. |