Курсовая. Учебное пособие Петрозаводск 2017 удк 347. 471(075) ббк 66. 7я7 Т35 Рецензенты

• Название: Учебное пособие Петрозаводск 2017 удк 347. 471(075) ббк 66. 7я7 Т35 Рецензенты
• Анкор: Курсовая
• Дата: 20.06.2022
• Размер: 1.16 Mb.
• Имя файла: 74726 2.doc
• Тип: Учебное пособие; #605613
• страница: 3 из 14

Правовой статус субъектов ТОС

Без ответа на вопрос о правовых субъектах, осуществляющих ТОС, представление о территориальном общественном самоуправлении будет неполным.

Прежде всего, необходимо обозначить те субъекты ТОС, которые могут быть признаны правом субъектами общественной власти. Решение поставленного вопроса напрямую связано с поиском наиболее эффективных способов правовой институцио-нализации отношений между жителями, составляющими территориально-организованный коллектив в границах ТОС, и органами ТОС.

Представленный в традиционной для публичного права постановке вопрос о системе территориального общественного самоуправления отражает совокупность организационных форм его осуществления (собрания, конференции, органы ТОС). В то же время каждая из этих форм используется в практике осуществления территориального общественного самоуправления различно: большая часть забот, начиная с выдвижения инициативы об организации ТОС и завершая решением непосредственных проблем жизнеобеспечения граждан, ложится на плечи органов ТОС, или наиболее активной группы жителей, проживающих на части территории муниципального образования.

Такие активисты собственным примером демонстрируют эффективность самоорганизации граждан, раскрывают зачастую долго скрывавшиеся потенциальные возможности коллективных форм деятельности граждански активной части населения. От результатов деятельности активистов зависит во многом репутация самого ТОС, доверие к нему со стороны иных жителей.

Жители, не входящие в состав органов ТОС, по собственному усмотрению присоединяются к реализации тех или иных инициатив, участвуют в принятии ключевых решений по вопросам организации и управления ТОС на собраниях или конференциях и т.п. В конечном счете, проблема выбора способа институционализации сводится к признанию правосубъектности за органом ТОС (институциональным ядром, состоящим из активистов ТОС) либо за территориально-организованным коллективом (жителями, проживающими в пределах границ ТОС).

Как отмечалось ранее, вопрос о субъектах территориального общественного самоуправления в законодательстве разных лет решался различно.

Вплоть до принятия ФЗ № 131 такими субъектами выступали органы ТОС, единоличные (как правило, староста) либо коллегиальные (уличные, домовые комитеты, комитеты (советы) микрорайонов), т.е. непосредственно действующий актив территориального общественного самоуправления, способный и готовый принять на себя груз забот по организации жизни граждан. Подобный подход содержит в себе немалые преимущества. Однако он же влечет и вероятность наступления ряда негативных последствий. При объективно необходимой высокой степени фактической организационной самостоятельности органа ТОС возникает вероятность его постепенного отчуждения от населения. Оказавшись отдаленным от населения, орган ТОС (особенно единоличный) столь же неизбежно оказывается в фактически подчиненном от органов местного самоуправления положении.

Признание же субъектом непосредственно ТОС (именно по этому пути пошел ФЗ № 131), а по сути, территориально-организованного коллектива, указанные негативные последствия устраняет. С одной стороны, признание ТОС субъектом обеспечивает его независимость от органов местного самоуправления, действующих от имени муниципального образования, с другой - позволяет выстроить оптимальные правовые связи между органами ТОС и жителями в рамках единого организационно-управленческого механизма. Тем самым обеспечивается четкость принятия управленческих решений, эффективность контроля за их исполнением со стороны избранных населением органов и т.п.

Кроме того, такой подход позволяет объединить в единое организационно-управленческое целое органы ТОС, сформированные различным образом: по типу вертикальной (старшие по подъездам -домовой комитет - уличный комитет - комитет микрорайна) либо горизонтальной интеграции (например, объединение домовых комитетов, созданных на территории, или объединение уличных комитетов т.д.). Это в свою очередь позволяет отказаться от сложившейся практики формирования ТОС по принципу «матрёшки» (ТОС в ТОС), мобилизовать силы различных органов ТОС, действующих на одной территории, задав общие цели и ориентиры деятельности.

Не менее важен здесь и общественно-политический эффект - осознание жителями единства коллективного целого, обладающего реальными возможностями по созданию нормальных условий жизни собственными коллективными усилиями, осознание ими непосредственной связи между принимаемыми ТОС решениями и их результатом. Возникающее в связи с участием в территориальном общественном самоуправлении ощущение сопричастности к общим делам пробуждает в жителях гражданские чувства, заставляет их почувствовать себя реальными носителями народовластия.

В то же время принципиальное несогласие вызывает использование в ФЗ № 131 термина «территориальное общественное самоуправление» для обозначения субъекта ТОС, олицетворяющего территориально-организованный коллектив. Как верно отмечает большинство исследователей, термин «территориальное общественное самоуправление» обозначает процесс, деятельность, но никак не субъект этой деятельности.

Однако терминологические трудности не являются, вопреки мнению ряда исследователей, достаточным основанием для возвращения к ранее использовавшемуся подходу - признанию субъектом права не ТОС, а органов ТОС, т.е., по сути, к отказу от институционализации объединенных в единое территориальное сообщество жителей. Такие трудности, скорее, заставляют обратиться к поиску надлежащего термина для обозначения субъекта ТОС.

В целях обозначения субъекта ТОС, его регистрации в качестве юридического лица публичного права Т.Н. Чеботарев предлагает использовать термин «местное сообщество»⁴¹. В период действия Закона № 154-ФЗ, напомним, в законодательстве субъектов Федерации использовались различные термины для обозначения субъекта ТОС: территориальное сообщество, территориальная община, территориальное общественное самоуправление.

На наш взгляд, в поисках наиболее удачного термина неизбежно сталкиваешься с проблемой соотношения социологического и правового. Их резкое разграничение посредством введения специального юридического термина может повлечь негативные последствия: утрату территориальным коллективом ощущения реальной принадлежности территориально-общественной власти и, соответственно, удаленность территориально-общественной власти от ее носителя - территориального коллектива, «узурпация» такой власти органами ТОС с неизбежными в таких случаях злоупотреблениями. Тесная же близость посредством признания за одним из социологических терминов значения правового не всегда обеспечивает надлежащее правовое регулирование, приводит к натурализации представлений о правовых субъектах ТОС. К тому же предлагаемые для обозначения субъекта социологические термины (местное сообщество, территориальная община, территориальное сообщество и т.п.) не имеют достаточно определенного содержания, что само по себе усложняет проблему выбора наиболее оптимального из них.

Возможно, наиболее предпочтительным для обозначения субъекта ТОС является термин «территориальная община». Социологический по своему происхождению, он подчеркивает публично-правовую природу субъекта ТОС, не препятствуя в то же время формально-юридическому оформлению его статуса.

Иными словами, из двух сложившихся в территориальном общественном самоуправлении субъектов - непосредственно ТОС и органов ТОС, представляющих разные формы институционализации (институционализация территориально оформленного коллектива и институционализация их «действующего актива» - единоличного либо коллегиального органа), первая является более предпочтительной. Но выбор конкретной формы институционализации зависит от различных обстоятельств: активности жителей, размеров территории, состояния местного самоуправления в целом и эффективности использования иных форм осуществления местного самоуправления и т.д. Право выбора должно быть предоставлено усмотрению самих жителей, а не волюнтаристскому решению законодателя, как это произошло в ФЗ № 131.

Узость же законодательного подхода влечет опасность утраты сложившихся институтов ТОС в виде института старост, уличных, домовых комитетов, комитетов микрорайонов на тех территориях, где формирование непосредственно ТОС (как субъекта) невозможно. Так, в силу сложности процедуры создания, требующей присутствия на собрании одной трети проживающих на соответствующей территории граждан, не всегда удается создать ТОС (территориальную общину) в городском поселении, городском округе. Формирование органа ТОС из группы активистов позволяет эту проблему решить, открыв одновременно путь для последующего -по мере укрепления авторитета органа ТОС - создания территориальной общины (признания правосубъектности за территориально организованным коллективом). В малых сельских населенных пунктах формирование территориальной общины не всегда оказывается целесообразным. Бывает, в них достаточно избрания старосты.

Равным образом невозможен, на наш взгляд, и слишком широкий подход: одновременное признание правовыми субъектами и территориальной общины, и ее органа в пределах одних и тех же границ осуществления ТОС. Правосубъектность территориальной общины не препятствует участию ее органов в отдельных правоотношениях, затрагивающих вопросы как управления, так и деятельности ТОС, включая в то же время такие органы в единый организационно-управленческий механизм, «связывая» их тесной правовой связью с проживающими в границах ТОС жителями и придавая тем самым крепость самой территориальной общине.

Как субъекты общественной власти субъекты ТОС являются общественными объединениями. Однако окончательное определение их правового статуса и порядка правового регулирования их деятельности требует обращения к ставшей традиционной концепции двойственности статуса субъекта права: как участника гражданских правоотношений, наделенного правами (статусом) юридического лица, и участника иных правоотношений.

На наш взгляд, сугубо цивилистический подход к категории юридического лица не обеспечивает достижения той цели, с которой ее связывают представители цивилистического сообщества, а именно - обеспечения автономности гражданского права. Порядок же разработки и принятия субъектом права, зарегистрированным в качестве юридического лица, решений, затрагивающих гражданский оборот, не может не учитывать его правовой природы.

В то же время обусловленная узким, цивилистическим, пониманием категории юридического лица двойственность правового статуса субъектов общественной власти (общественных объединений) в течение длительного времени не позволяет обеспечить надлежащего правового регулирования их статуса. Публично-правовая природа, обусловленные ею особенности организации и управления, объем и содержание прав и обязанностей, объявляемые несущественными для гражданских правоотношений, чаще всего игнорируются законодательством об общественных объединениях. Преимущественная разработка особенностей правового статуса общественных объединений корпоративного типа, наиболее близких по духу гражданскому праву, приводит к игнорированию правовых особенностей общественных объединений, организованных на иных, отличных от корпоративных, началах. Недостаточная же проработанность законодательства об общественных объединениях вызывает, в свою очередь, «естественное» желание общественных объединений, не отвечающих установленным в нем признакам, «выйти» из-под его действия. Вряд ли будет преувеличением сказать, что отсутствие полноценного законодательства об общественных объединениях - субъектах общественной власти - существенно тормозит развитие гражданского общества.

Данная проблема достаточно ярко может быть продемонстрирована при обращении к проблеме правового регулирования статуса субъектов ТОС: именно стремление не допустить распространения на ТОС законодательства об общественных объединениях, не учитывающего в достаточной степени его специфику, стало, как отмечалось ранее, одной из причин активного противодействия попыткам их признания общественными организациями (организационно-правовой формы общественного объединения). Более того, неудачность формулы ФЗ № 131 о регистрации ТОС в организационно-правовой форме некоммерческой организации, вызвавшей неоднозначную практику, обусловлена, на наш взгляд, стремлением законодателя подчеркнуть особый правовой статус ТОС, каким не обладает ни один из видов общественных объединений, урегулированных Законом об общественных объединениях.

Состоявшееся по результатам реформы гражданского законодательства признание ТОС в качестве вида общественной организации - организационно-правовой формы некоммерческой организации корпоративного типа - не только не решает, но «отбрасывает» намного лет назад проблему правового статуса субъектов ТОС, перечеркивая постепенно, на протяжении многих лет накапливавшиеся результаты (достижения!) ее решения. В рамках «унифицированной родовой конструкции» общественной организации, на разработке которой настаивали представители цивилистической науки, субъекты ТОС оказались объединены с принципиально отличными от них по правовой природе субъектами - с политическими партиями и профсоюзными организациями (ч. 3 ст. 50 Гражданского кодекса Российской Федерации⁴²). Историческая и генетическая связанность с органами общественной самодеятельности не получила в гражданском законодательстве необходимой детализации.

На наш взгляд, решение проблемы правового статуса субъектов ТОС невозможно без пересмотра вопроса о предназначении категории юридического лица. По нашему глубокому убеждению, категория юридического лица носит общеправовой характер⁴³. С ее помощью социальное образование приобретает статус субъекта права (производного субъекта права), а тем самым и право участия в различных видах правоотношений. Признанные субъектами права (юридическими лицами) субъекты общественной власти - общественные объединения (общественные организации) - выступают в правовом обороте как единые, неделимые на отраслевые правоспособности, лица. Соответственно, вне зависимости от того, является субъектом ТОС его коллегиальный орган либо территориальная община, и тот, и другой, как субъекты общественной власти, общественные организации, являются юридическими лицами (субъектами права).

Общественная организация - родовое понятие, обнимающее различные организационно-правовые формы, каждая из которых закрепляет особый организационно-управленческий механизм формирования и деятельности организации, в зависимости от особенностей ее правовой природы. И первичным критерием для дальнейшего различения организационно-правовых форм общественных организаций является положенный в основание принцип их создания: корпоративный (основанный на членстве), территориальный, производственно-отраслевой и т.д. Дальнейшее деление созданных по территориальному принципу общественных организаций⁴⁴ обусловлено способом (формой) институционализации правовых связей, что позволяет различать общины - общественные организации, создаваемые путем институционализации территориально-организованного коллектива, и органы общественной самодеятельности - общественные организации, создаваемые путем институционализации органа (актива) территориально-организованного коллектива. Выделение двух организационно-правовых форм (общины и органа общественной самодеятельности) в зависимости от особенностей их организационно-управленческого механизма достаточно полно описывает общий механизм создания и деятельности общественных организаций, сформированных на территориальных началах, допуская дальнейшее деление каждой из них на виды в зависимости от сферы применения с соответствующей детализацией правового статуса. В рамках предлагаемого подхода коллективные субъекты территориального общественного самоуправления создаются в организационно-правовой форме общины (территориальная община) либо органа общественной самодеятельности (орган ТОС).

Изменениям в таком случае подвергается и порядок правового регулирования статуса и деятельности различных видов юридических лиц, в том числе субъектов ТОС.

Поскольку системообразующую функцию в вопросе правовой организации юридических лиц приняло на себя гражданское законодательство, его задача сводится к созданию общей правовой основы порядка их создания и прекращения, основы организационно-управленческого механизма управления их деятельностью. Проблема дальнейшего, более детального правового регулирования решается в зависимости от правовой природы и, соответственно, целей создания юридических лиц. Правовой статус коммерческих организаций, создаваемых в целях осуществления предпринимательской деятельности, регулируется детально гражданским законодательством, некоммерческих организаций, в том числе общественных организаций, - актами специального законодательства.

В предложенной системе правового регулирования правовой статус субъектов ТОС как юридических лиц (производных субъектов права) закрепляется гражданским законодательством, законодательством об общественных организациях, устанавливающими общие принципы создания и деятельности общественных организаций, их виды, общую структуру органов управления в зависимости от вида общественной организации, общие границы их правоспособности и т.п. Специфика правового статуса субъектов ТОС, а также особенности их правового положения в отдельных правоотношениях устанавливается актом специального законодательства - либо законом о местном самоуправлении (ныне - ФЗ № 131) либо законом о территориальном общественном самоуправлении, на принятии которого настаивают как активисты ТОС, так и многие исследователи (А.В. Алешкин⁴⁵, Г.Г. Маркарян⁴⁶, Е.В. Раздъяконова⁴⁷ и др.).

Роль ТОС в повышении привлекательности территории.

Создание локальных общественных благ через механизм ТОС

Общественное благо - благо, которое потребляется коллективно всеми гражданами независимо от того, платят они за него или нет. Особая природа общественных благ заключается в том, что удовлетворяются общественные потребности и их потребление может быть только совместным и равным. Такие блага, как, например, оборона, охрана безопасности, уменьшение шума и задымленности, общедоступное посещение парков и музеев, не могут быть предоставлены отдельным лицам без предоставления их другим лицам.

Общественное благо воспринимается его пользователем как бесплатное. Человек не задумывается в момент получения общественного блага, сколько стоит создать и обеспечить функционирование общественного блага. На предоставление общественных благ тратится значительная часть бюджетных средств, но не все граждане готовы честно платить налоги (личный вклад в производство общественных благ). Потребление общественных благ происходит совместно и равно для всех, независимо от того, «платит» это лицо за данное общественное благо полную стоимость, оплачивает часть стоимости или не платит вообще. У потребителей наличествуют стимулы потреблять публичные блага, а затраты на их производство переносить на других.

Можно оценить затраты на создание и функционирование общественного блага, но оценить конечные эффекты его предоставления можно только по косвенным оценкам в долгосрочной перспективе, поэтому обосновать выделение бюджетных средств на создание общественного блага

бывает сложно. Решением данной проблемы становится привлечение внебюджетных финансовых средств для создания и предоставления общественного блага.

Общественные блага создаются не только средствами бюджета и усилиями органов государственной и муниципальной власти, но и при активном участии самих граждан и групп граждан (некоммерческих организаций). Особенно это важно при создании локальных общественных благ, например, благоустройство территории (разбить сквер, обустроить детскую или спортивную площадку и т.д.). Локальное общественное благо - это благо, потребление которого характеризуется свойствами несоперничества, неисключаемости и территориальной ограниченности, поскольку преимущественно им пользуются жители местного общества (сообщества). Основным ресурсом соучастия в создании локального общественного блага выступает время и физические усилия, потраченные людьми в совместном труде на благо своего двора, улицы, населенного пункта. Если местное сообщество организованное и сплоченное, можно достичь наибольшего совокупного объема локальных общественных благ.

Спрос на общественные блага дифференцирован. Каждое общественное благо в той или иной степени является личным (персональным) и делимым. Это определяется еще и тем, насколько в каждом конкретном случае разные люди признают ценность, значимость, полезность данного общественного блага для себя (насколько лично мне это благо надо), например, насколько пожилому человеку важен факт бесплатного профессионального образования. Следовательно, создание общественных благ и их последующее потребление всегда должно базироваться на фундаменте общественного согласия. Общественное благо должно быть произведено только в случае, если
достаточное количество отдельных потребителей имеют потребность, видят для себя высокую значимость этого блага⁴⁸.

Рассмотрим более подробно, что собой представляет локальное общественное благо с точки зрения рекреационной зоны. Если образ территории связывают с развитием территории как места отдыха, оздоровления, отдохновения, где человек может отдохнуть, восстановить и развить свои физические, психические и духовные силы, то уместно употреблять термин «рекреация». Под рекреационной деятельностью традиционно принято понимать деятельность человека, предпринимаемую им в свободное время и направленную на восстановление и развитие физических, психических и духовных сил, то есть это взгляд с позиции того, кто желает удовлетворить свои потребности в отдыхе и оздоровлении, то есть с позиции спроса. Для того чтобы отразить позицию предложения, то есть действий, которые необходимо осуществлять, чтобы создать условия для удовлетворения спроса рекреантов (жителей - резидентов и гостей территории - нерезидентов) на отдых и оздоровление, предлагаем использовать категорию «рекреативная деятельность». Рекреативная деятельность - это один из видов деятельности, направленный на использование и трансформацию ресурсов и активизацию потенциалов территории для обеспечения условий, оказания услуг, производства товаров, удовлетворяющих потребности рекреантов в отдыхе и оздоровлении. Рекреативную деятельность могут осуществлять исполнительные органы власти (государственной, муниципальной), частные лица, организации и учреждения территории, в том числе объединяя свои усилия. Это может быть деятельность по оборудованию спортивной или детской площадки общего доступа, обустройству парка, сквера, очищению прибрежной полосы или поймы реки - это все рекреативная деятельность. Создаются локальные общественные блага (велосипедные дорожки, скамейки, места для пикников, детские и спортивные площадки), и всеми созданными дополнительными полезностями (услугами, удобствами) этой зоны пользуются прежде всего местные жители. Безусловно, результаты усилий всех акторов рекреативной деятельности могут по достоинству оценить и гости территории, и это может стать конкурентными преимуществами территории (чистота, удобство, хороший внешний вид, ухоженность места, наличие зеленых насаждений, зон отдыха и развлечений и т.д.). Но важно понять, что рекреативная деятельность осуществляется в первую очередь для резидентов территории - жителей территории и во вторую очередь для гостей территории - туристов. Такое понимание рекреативной деятельности запускает важный механизм соучастия всего местного сообщества в рекреативной деятельности, поскольку приходит понимание, что стараемся для себя и своих детей.

Далее мы рассмотрим примеры того, как территориальные Советы общественного самоуправления могут посредством реализации гражданских инициатив создавать локальные общественные блага, что повышает качество жизни местного населения и делает территорию более привлекательной для проживания, посещения и ведения деятельности.

Еще в 1994 г. был организован ТОС «Орджоникидзе» (Московский район города Нижний Новгород), который объединяет около 18 тыс. человек⁴⁹. Основными направлениями работы являются благоустройство территории, пропаганда здорового образа жизни, благотворительность. Все работы осуществляются силами местных жителей, а затраты на их проведение частично покрываются за счет грантов, которые на конкурсной основе распределяются различными компаниями и филиалами и некоммерческими организациями. Среди них «Лукойл», «Служение», «Отличное дело», «Открытый Нижний». Большую часть населения микрорайона составляют пожилые люди, поэтому особое внимание ТОС и добровольцы уделяют этой категории горожан. Для них организованы многочисленные клубы, где все занятия бесплатные. Реализуется проект «Банк добрых услуг», в рамках которого коммерческие организации бесплатно оказывают услуги пожилым людям, например, салон оптики проверяет зрение ветеранов и инвалидов, оказываются парикмахерские и швейные услуги и др. Жители микрорайона принимают активное участие в весенних субботниках, разбивают клумбы, цветники, в рамках территориального конкурса «Рассада для палисада» делятся с соседями рассадой и семенами. Благодаря проекту «Праздник с доставкой на дом» добровольцы на дому поздравляют маломобильных жителей микрорайона, а во время акции «100 ангелов» новогодние подарки получают дети, находящиеся на лечении в отделениях хирургии и пульмонологии городской больницы. ТОС «Орджоникидзе» строит свою работу по технологии «Центра активных людей». Сюда приходят жители с различными предложениями о проведении мероприятий, решении социальных, культурных, экологических проблем. Каждая инициатива берется на заметку и самые интересные реализуются совместными усилиями.

Развитие ТОСов в Перми началось около 20 лет назад. Городскими властями было принято решение дать заработную плату руководителям советов в качестве материального поощрения. Малые дела, которые осуществляли ТОСы, позволили создавать локальные общественные блага. Например, один из ТОСов организовал сбор картонных коробок и сдавал их как вторсырье. На вырученные деньги и с участием членов ТОСа был построен теннисный корт. Мэрия посчитала, что, вкладывая в развитие и деятельность ТОСов 1 рубль, город получает от них выполненные услуги и работы на 6 рублей. В дальнейшем поддержка ТОСов осуществлялась в виде грантов за счет средств городского бюджета. В городе насчитывается около 100 ТОСов, открыто 18 общественных центров, где работают более ста некоммерческих организаций (не только ТОСы, но и другие общественные организации). Основные направления деятельности ТОСов - это благоустройство территории, озеленение дворов и улиц, ликвидация стихийных свалок, обустройство детских площадок.

Важно, что инициатива ТОСов нашла развитие, так именно ТОСы формируют заявки (выбирают наиболее злободневные вопросы), которые аккумулируются на уровне районов города и включаются в городскую программу, которая будет реализована как за счет средств городского бюджета, так и с использованием средств коммерческих компаний.

Еще в 2000 г. в г. Альметьевске (нефтяная столица Республики Татарстан) было создано 34 ТОСа. Основными направлениями деятельности ТОСов являются формирование комфортной среды обитания по месту жительства, благоустройство внутрикварталь-ных территорий, развитие физической культуры и спорта, охрана окружающей природной среды, содействие правоохранительным органам в поддержании правопорядка, деятельность подростковых клубов и клубов по интересам и т. д. Жители микрорайонов прямым образом участвуют в решении вопросов местного значения через домовые комитеты. Результатами работы ТОСов стали благоустроенные дворы, детские площадки, автостоянки и др. Одной из особенностей деятельности ТОСов в городе является их совместная работа с предприятиями города, закрепленными за конкретным ТОСом, а также создание благотворительных фондов советов ТОСов. ТОСы выступают организаторами местных праздников, конкурсов «Лучший дом», «Лучший подъезд» и др., на территории ТОСов в зимнее время функционируют хоккейные корты, устанавливаются праздничные елки и др. Главной задачей деятельности ТОСов является совместная, осознанная работа детей, подростков, взрослого населения, направленная на развитие территории проживания, улучшение морально-психологического и социального климата в обществе, формирование у населения чувства сознательности, доброты, бережливости, внимательного отношения к окружающим⁵⁰.

ТОСы в Тюмени начали развиваться еще в начале 2000-х гг., и сегодня более 40 % жителей города (около 300 000 человек) вовлечены в эти организации. Большая часть ТОСов - это окраинные территории, поэтому одним из приоритетных направлений в их деятельности является организация работы по благоустройству территории, озеленению, оказание помощи жителям домов индивидуальной застройки по вопросу заключения договоров на вывоз твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора и выбору мест установления мусорных контейнеров. Очень интересным представляется найденное в городе организационное решение - в городе создано некоммерческое партнерство «Палата представительных органов ТОС Тюмени». Эта палата помогает жителям создавать единое информационное пространство, вырабатывать механизмы решения социально-экономических проблем города, а также через палату организован процесс финансирования и получения грантов ТОСами, что делает это процесс проще и понятнее горожанам⁵¹.

ТОС микрорайона «Волгоградский» города Екатеринбурга Свердловской области вместе с восемью другими организациями ТОС был зарегистрирован в 2008 г., основным направлением деятельности являются комфортность, чистота и безопасность микрорайона⁵². Регулярно проводились субботники, проводились спортивные соревнования, походы выходного дня, праздники для жителей микрорайона и др. В 2012-2013 гг. был реализован совместно с общественной организацией «Центр экологического обучения и информации» большой проект по озеленению территории: в двух районах Екатеринбурга были высажены кустарники и деревья (150 саженцев), работали и взрослые и дети, была ликвидирована несанкционированная свалка на берегу озера Песчаного в окрестностях Екатеринбурга (было собрано 4 самосвала мусора). Были подготовлены материалы (Руководство для НКО и местных сообществ) по вопросам реализации социально-экономической и экологической политики города, а также лучшие примеры деятельности ТОСов, что будет способствовать большему участию горожан в реализации как городской, так и региональной экологической политики.

В Волгоградской области около 90 % всех муниципальных образований - это сельские поселения, и система ТОСов стала одним из механизмов решения вопросов местного значения, преимущественно в сфере благоустройства территории. В области действуют более двух тысяч ТОСов, из которых примерно половина имеют статус юридического лица. В 2006 г. прошел первый областной конкурс среди ТОСов, победители которого получали поддержку в виде грантов на решение своих задач. Еще один источник возможного финансирования - это депутатские наказы. Каждый депутат областной думы может использовать 3,5 миллиона рублей на реализацию наказов избирателей. Значительная часть этих средств идет на поддержку инициатив и проектов ТОСов. Положительно оценивают деятельность ТОСов и сами жители, усилиями которых реализуются проекты.

Важно отметить, что в области есть разные модели организации деятельности ТОСов. Так, например, в г. Урюпинске Волгоградской области деятельность ТОСов развивается в рамках частно-государственного партнерства. В городе заключено 913 соглашений о социальном партнерстве с различными организациями. С помощью ТОСов созданы и работают несколько десятков клубов для взрослых и подростков, проводится несколько десятков внутри-дворовых и общегородских праздников. Городские инициативы были поддержаны местной властью, и было принято хорошее организационное решение - была принята городская целевая программа, предусматривающая как организацию взаимодействия с ТОСами, так и постепенное увеличение финансовой поддержки ТОСов за счет средств городского бюджета⁵³.

Деятельность ТОСов в сельской местности можно также рассматривать на примере Архангельской области, где в начале 2000-х гг. были начаты несколько проектов по возрождению сельских муниципалитетов, которые были консультационно поддержаны экспертами из Института общественных гражданских инициатив. Опыт возрождения деревни Еркино Кушкопальского сельского поселения Пинежского района достаточно известен, важно отметить, что по примеру д. Еркино еще в ряде деревень были созданы ТОСы, которые решали многие социально важные задачи: строительство водонапорной башни, реконструкция заброшенных родников, благоустройство домов для ветеранов войны, создание дома престарелых на 14 человек. Был создан производственный кооператив по выращиванию овощей и организации сбыта продукции, а заработанные деньги были потрачены на восстановление медпункта и строительство детской площадки. Началось восстановление старых купеческих домов, которые могут быть объектами показа, выполнять музейные функции и быть местом проживания гостей территории⁵⁴.

Организация ТОС «Уют» была создана в поселке Каменск Кабанского района Республики Бурятия в 2008 г.⁵⁵ В селе живет около 8 тысяч человек. В условиях дефицитного бюджета было принято решение некоторые общественные задачи решать совместными усилиями жителей. Началась деятельность ТОСа с обустройства детской площадки. Все делали сами: выкосили бурьян, вкопали раскрашенные в разные цвета автомобильные шины, сделали песочницу, качели, карусель, шведскую стенку, беседку, баскетбольное кольцо, горку и т. д. У детей поселка впервые появилась такая благоустроенная игровая площадка, и родителям стало спокойнее. Стали

совместно организовывать местные события и праздники. Приняли участие в республиканском конкурсе организаций ТОСов и, заняв в нем второе место, часть призовых денежных средств направили на обустройство семейной гостиной в местной библиотеке. В гостиной проводят мероприятия для детей (есть настольные игры) и взрослых, организована работа кружков по бисероплетению, рисованию, лепке, оригами. Совместная работа и отдых, достигнутые улучшения в жизни села позволили жителям почувствовать себя более уверенно, лучше понимать друг друга, активнее помогать друг другу.

В селе Верхний Жирим Тарбагатайского района Республики Бурятия проживают преимущественно старообрядцы, которые пришли в Бурятию более двухсот лет тому назад. ТОС «Возрождение» был создан в 2011 г. по инициативе местных жителей и решает широкой круг вопросов: как сохранить традиции предков и при этом свободно общаться с окружающим миром, как противостоять наркобизнесу и втягиванию в распространение наркотиков несовершеннолетних подростков, как решать вопросы освещения села и др. Усилиями сельского ТОСа проводятся местные праздники и конкурсы, что позволяет привлечь к участию жителей разного возраста (от соревнований по русской лапте до конкурсов на лучший рецепт теста для пирогов и зимних солений). В условиях отсутствия инфраструктуры для организации уличного освещения жители сами стали устанавливать фонарные столбы и подключать фонари к своим личным счетчикам электроэнергии (расходы затем компенсируются местной администрацией). Оборудовали детскую площадку, совместными усилиями проводится уборка дорог и тротуаров, ликвидируются несанкционированные свалки. Село возрождается⁵⁶.

Очень интересен пример деятельности Ассоциации сельских муниципальных образований и городских поселений Челябинской области - одного из старейших в России межмуниципальных объединений, которая в 2012-2013 гг. реализовала проект «Народная дипломатия»⁵⁷. Суть проекта состояла в следующем: выявлялись лучшие позитивные практики общественного участия в местном самоуправлении, которые становились «опорными зонами», другие муниципальные образования могли познакомиться с этим опытом и перенять его. Важно, что в ходе изучения позитивного опыта будут развиваться межпоселенческие связи в решении общих вопросов. Идея была поддержана грантом, предоставленным по итогам конкурса, в соответствии с Распоряжением Президента Российской Федерации от 3 мая 2012 г., были сформированы четыре межпоселенческие коммуникационные площадки, на которых обсуждались и вырабатывались проекты решений по темам: развитие агротуризма, роль местного самоуправления в поддержке и реализации общественных инициатив, информационная политика муниципального образования, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации в поселениях и др. Была сформирована программа повышения квалификации для глав поселений и органов местного самоуправления.

Иногда создание ТОС становится фактически продолжением местных инициатив отдельных жителей населенного пункта и дает возможность включиться в эту работу большему количеству местных жителей, объединяя усилия и сплачивая местное сообщество. В селе Оренбургское Бикинского района Хабаровского края первый общественный проект был реализован еще до создания ТОС. Глава поселения собрала неравнодушных односельчан, для того чтобы на территории села сделать сквер. Под него отвели место, занятое свалкой. Около ста человек совместно трудились: вывозили мусор, спиливали старые деревья, вырезали из пеньков фигуры животных и лесовиков, прокладывали дорожки, аллеи, разбивали клумбы, высаживали молодые деревья, устанавливали горку, качели и др. А рядом со сквером была создана

полноценная спортивная площадка - турники и хоккейная коробка. Обустройству площадки помогли предприятия, которые выделили 300 тонн гравия и 6 машин песка. Полученный результат воодушевил местных жителей, и был создан ТОС «Надежда»⁵⁸, который уже в 2012 г. рядом с хоккейной площадкой организовал строительство полноценного стадиона: было сделано футбольное поле, волейбольная и баскетбольная площадка, стол для настольного тенниса, защищенный от дождя навесом. Потом была сделана еще и детская игровая площадка: качели, песочницы, лестницы, игровой комплекс и др. Местные жители вкладывали свой труд и время, предприниматели предоставили тяжелую технику, чтобы разровнять площадку, из скудного сельского бюджета выделили 100 000 рублей на покупку детского уличного игрового комплекса. В 2013 г. были реализованы два проекта: облагородили памятник участникам Великой Отечественной войны и место вокруг него (заказали новый памятник, разбили аллею, установили лавочки, забетонировали площадку для проведения торжественных мероприятий) и помогали школе обустроить спортивный городок (выравнивали грунт, засыпали дорожки гравием, помогали с установкой спортивных снарядов и т.д.). Отмечено, что за эти годы внешний облик села в целом стал изменяться к лучшему, уже нет покосившихся заборов и кривых ворот, односельчане стали больше внимания уделять своим личным участкам, стараясь придать им более привлекательный вид, а значит, и селу в целом.

Спецификой опыта Республики Коми является то, что ТОСы там стали создавать по инициативе региональной власти. Была сформирована необходимая нормативно-правовая база и Государственный совет республики включил ТОСы в перечень НКО, претендующих на субсидию Министерства экономического развития Коми, были проведены обучающие семинары, разработан комплекс методических материалов, была создана

республиканская Ассоциация органов ТОС - АТОС РК, которая объединила все органы ТОС и стала для них ресурсным центром. К концу 2013 г. на территории Коми действовали 54 органа ТОС, и только 10 из них к тому моменту еще не успели получить статус юридического лица. Примером деятельности ТОСов в Коми является ТОС «Непоседы» (село Летка, Прилузский район) во главе с его председателем М.А. Поповой: «Для более широких возможностей в работе мы зарегистрировали ТОС в статусе юридического лица в форме некоммерческой организации, победили в конкурсе социально ориентированных НКО и получили субсидию в размере более 280 000 рублей. Все проекты, осуществленные ТОС „Непоседы" - это НАШИ проекты. Мы их сами придумали. Спланировали и осуществили. Работали все жители от мала до велика, а потом все дружно вместе радовались. Удивительное ощущение - сопричастности и огромных возможностей»⁵⁹. Первым проектом стало строительство детской спортивной площадки: установили детский домик и беседку, построили волейбольную площадку, хоккейную коробку, провели освещение. Предполагается создание социального пункта проката, оборудование места для отдыха детей и взрослых, строительство крытой сцены, реставрация памятника участникам ВОВ. Все работы проводятся совместными усилиями местных жителей и местной власти, которые сообща повышают качество жизни в этом населенном пункте.

Именно в сельской местности, где царят порой непонимание, как жить дальше, рассеянность, пассивность, обида, равнодушие, деятельность ТОСов помогает объединить усилия наиболее активных жителей. Энергия нескольких человек, которые объединяют свои усилия на решение общезначимых вопросов развития населенного пункта, позволяет «подтягивать» к деятельному участию и других односельчан и становится настоящим материальным ресурсом для развития территории в самых, казалось бы, безвыходных ситуациях.

По мнению Е.С. Шоминой, деятельность ТОСов базируется на трех характеристиках: соседство, самоуправление и самоорганизация. «Это не механическое объединение жильцов одного дома или нескольких домов, а сообщество активных, небезразличных жителей, знакомых друг с другом, готовых вкладывать свои силы и время в развитие своей территории, поддержание ее в чистоте, комфорте и безопасности, готовых сообща создавать благоприятную материальную и культурную среду в месте своего проживания для себя и своих детей»⁶⁰.

В заключение следует отметить, что, как правило, первыми проектами в деятельности ТОСов являются проекты по благоустройству территории и созданию более благоприятной и комфортной среды проживания местных жителей за счет создания локальных общественных благ (спортивная и детская площадка, сквер и т.д.). Это ведет, в свою очередь, к улучшению внешнего вида населенного пункта, воссозданию и появлению новых местных праздников и событий, что делает населенный пункт уже привлекательным для посещения. Ведь именно основанный на местных традициях праздник является уникальным и привлекает гостей территории, позволяет им получать незабываемые впечатления и эмоции. А поскольку в рамках праздников и событий восстанавливаются местные промыслы и ремесла, что особенно свойственно малым городам с большой историей, таким как, например, Урюпинск, и сельским территориям, это ведет к развитию самозанятости и малого предпринимательства, в том числе в виде сельского туризма. Получается, что работа ТОСов, как одной из форм реализации общественного самоуправления, делает территорию более привлекательной для проживания, посещения, развития деятельности, то есть способствует социально-экономическому развитию территории и повышению качества жизни местного населения.

Мировой опыт ТОС

Несмотря на то, что не во всех государствах, как в России, территориальное общественное самоуправление законодательно выделяется в качестве особой формы непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления (участия граждан в его осуществлении), дискуссия о территориальных формах участия граждан в решении местных вопросов продолжается, а сами эти формы получают свое развитие.

В Канаде, например, создание территориально очерченных зон привлечения граждан к участию в решении вопросов местного значения внутри муниципалитетов связано, прежде всего, с процессами их укрупнения. Так, после формирования в 1998 г. единого городского муниципалитета в г. Торонто созданы так называемые «общинные советы» (community councils), юрисдикция которых распространяется на территории упраздненных при слиянии старых муниципалитетов. В задачу советов входит взаимодействие с населением и подготовка рекомендаций общегородскому совету по принятию решений в отношении отдельных городских районов, а также регулирование нескольких делегированных городским советом вопросов, в основном благоустройства.

В г. Виннипеге активную роль играют местные консультативные группы жителей (residential advisory groups), которые информируют общинные советы о требующих решения локальных вопросах.

В г. Галифаксе и г. Монреале общинные (community) и районные (borough) советы граждан, соответственно, законодательно наделены ограниченными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Они не входят в систему общегородских органов, однако также признаются частью муниципальной корпорации⁶¹.

В США примером многоуровневой системы советов является г. Сиэттл (штат Вашингтон), где представители различных общественных групп, организаций и советов общин формируют тринадцать окружных советов (neighborhood districts councils). На общегородском уровне функционирует объединяющий их совет⁶².

В настоящее время внимание уделяется поиску новых, территориально более компактных форм самоорганизации граждан для участия в решении вопросов местного значения. Например, в г. Торонто известен успешный опыт проекта по ревитализации и развитию городских районов, который предусматривает взаимодействие городских властей, частного бизнеса и местных жителей, при самом активном участии последних⁶³.

В ряде муниципалитетов США жители также привлекаются к работе в группах по разработке критериев и оценке уровня комфортности среды обитания (например, в штате Невада), а также долгосрочному планированию (штат Вирджиния). В последнем случае это позволило определить новые приоритеты в развитии инфраструктуры предоставления социальных услуг, в том числе в сфере образования⁶⁴.

Эти примеры показывают возможность децентрализации местного самоуправления, когда решения и ответственность за них принимают на себя сами жители, в противовес многим другим формам участия, когда жители пытаются донести до органов местного самоуправления информацию о своих нуждах, но по разным причинам не всегда бывают услышаны.

Следует отметить, что рассматриваемая децентрализация, предполагающая фактически делегирование ряда полномочий органов местного самоуправления общественным структурам, начинает становиться доступной на муниципальном уровне благодаря либерализации законодательства о местном самоуправлении.

В научной литературе Канады, США и других англо-саксонских стран эта новая модель самоорганизации граждан по участию в решении вопросов местного значения именуется community governance («общинное управление»)⁶⁵. Предоставляющая большую степень автономии локальных сообществ в решении вопросов местного значения, данная модель предполагает активную роль самих граждан в развитии соответствующих институтов «снизу».

В некотором смысле community governance противопоставляется модели community government («общинная власть»), которая предполагает управление через те же органы местного самоуправления, но с большим контролем со стороны населения и расширенными формами его участия в принятии решений по местным вопросам⁶⁶.

Другой способ развития территориального самоуправления заключается в создании ассоциаций собственников жилья (квартиросъемщиков). В США, например, получают распространение так называемые «закрытые сообщества» (gated communities), которые на определенной территории берут на себя практически все основные функции решения местных вопросов.

Активно развивается институты локальных групп собственников и в Европе. Так, в 1923 г. в Швеции был создан Союз квартиросъемщиков. По его уставу локальные организации сами определяют территорию, на которой они действуют, и те задачи, которые ими решаются. Лучшей базой для создания локальной организации является, по мнению шведских экспертов, дом или квартал (микрорайон). Существует более 3500 «контактных комитетов» -локальных ассоциаций квартиросъемщиков, каждая из которых представляет интересы от 100 до 400 семей. Локальные (или контактные) комитеты держат под своим контролем всю жилищную сферу микрорайона.

Правление такой локальной ассоциации обычно состоит из 5-9 человек, избираемых на общем собрании квартиросъемщиков (собственников). Правление регулярно встречается с местной управляющей организацией, обсуждает уровень обслуживания, бюджеты и различные меры по сохранению или снижению уровня потребления электроэнергии и воды. Локальные организации объединяются в городские и действуют уже в масштабах города⁶⁷.

В Великобритании существует более 2 тысяч ассоциаций квартиросъемщиков и жителей (tenant and resident associations). Деятельность ассоциации включает в себя обсуждение с жителями локальных проблем, организацию совместных мероприятий - от уборки двора до детских праздников, а также информирование о планах по развитию городских районов. В аналитической литературе выделяется, по крайней мере, восемь типов местных соседских групп, которые одновременно действуют на одной и той же территории микрорайона и вместе создают его социальный микроклимат, включая группы взаимопомощи, благотворительные группы, добровольные (волонтерские) организации, социальные (или специальные) группы и т.д.⁶⁸

Таким образом, развитие территориального общественного самоуправления в тех или иных формах является общемировой тенденцией, и данному процессу уделяется серьезное внимание во многих государствах мира. Очевидно также, что в задачи территориального самоуправления во многих странах включаются не только вопросы жилищно-коммунального хозяйства, но и оптимизация социально-культурной сферы, содействие развитию потенциала локальных общностей граждан и улучшение среды их проживания.