Курсовая. Учебное пособие Петрозаводск 2017 удк 347. 471(075) ббк 66. 7я7 Т35 Рецензенты

• Название: Учебное пособие Петрозаводск 2017 удк 347. 471(075) ббк 66. 7я7 Т35 Рецензенты
• Анкор: Курсовая
• Дата: 20.06.2022
• Размер: 1.16 Mb.
• Имя файла: 74726 2.doc
• Тип: Учебное пособие; #605613
• страница: 2 из 14

Особенности осуществления территориального общественного самоуправления в 1995-2003 гг. Основным нормативным актом этого периода был Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», содержавший всего одну довольно короткую статью, посвященную территориальному общественному самоуправлению.

В данном законе появилось легальное определение территориального общественного самоуправления населения. Под территориальным общественным самоуправлением понималась самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. Основные полномочия по правовому регулированию территориального общественного самоуправления были возложены на субъекты РФ и муниципальные образования.

В федеральном законе предусматривалось, что органы территориального общественного самоуправления могут быть юридическими лицами и что порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Как правило, отдельные нормы, регулирующие общие вопросы территориального общественного самоуправления, содержались в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, реже - в специальных законах о территориальном общественном самоуправлении. Степень регулирования вопросов территориального общественного самоуправления в законах субъектов РФ также была различная⁸.

Например, законодатели ряда субъектов РФ в законах о местном самоуправлении при раскрытии понятия территориального общественного самоуправления не оговаривали, какие элементы входят в систему территориального общественного самоуправления⁹. В законах других субъектов раскрывалось это понятие. Причем законодатели ряда субъектов РФ вводили не только понятие «органы территориального общественного самоуправления», но и «органы общественной самодеятельности». Зачастую происходило смешение понятий «система местного самоуправления» и «система территориального общественного самоуправления». На уровне муниципальных образований этот вопрос решался более корректно.

Ключевым элементом системы территориального общественного являлись его органы. В субъектах РФ не было однозначного понимания политико-правовой природы органов территориального общественного самоуправления. Ряд субъектов РФ продолжали считать их разновидностью органов местного самоуправления. Но стали появляться и представления о том, что органы территориального общественного самоуправления - это некоммерческие организации.

Например, в статье 4 закона города Москвы о территориальном общественном самоуправлении¹⁰ было закреплено, что органы территориального общественного самоуправления (территориальная община и создаваемые ею органы) - добровольная, самоуправляемая не имеющая членства некоммерческая организация, созданная по инициативе граждан - жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом.

В Государственной Думе осенью 1996 г. были проведены парламентские слушания по проекту федерального закона «Об органах территориального общественного самоуправления»¹¹. В соответствии с Проектом орган территориального общественного самоуправления - местное общественное объединение, учрежденное посредством выборов большинством граждан Российской Федерации, проживающих на данной территории и обладающих избирательным правом, для защиты собственных прав и интересов и решения тех или иных вопросов местного значения. Налицо появление нового подхода к пониманию природы территориального общественного самоуправления.

Анализ уставов муниципальных образований позволяет выделить несколько подходов к решению вопросов о создании органов территориального общественного самоуправления. В некоторых случаях сохраняли порядок, действовавший с 1991 г. (регистрацией органов территориального общественного самоуправления как юридических лиц занималась местная администрация)¹². Реже эти функции возлагали на органы юстиции. В городе Воронеже¹³ был предложен смешанный порядок регистрации, предполагавший участие и органов юстиции, и органов местного самоуправления. В соответствии с 53 статьей Устава города «принятое общим собранием (сходом), конференцией жителей положение должно было направляться в орган юстиции для регистрации, после чего городская администрация в соответствии с порядком, установленным муниципальным Советом, оформляла за органом территориального общественного самоуправления права юридического лица».

В большинстве нормативных правовых актов предусматривалось, что территория территориального общественного самоуправления -это часть территории муниципального образования. Анализ региональных и муниципальных правовых актов позволяет выделить разные подходы к установлению территориальных пределов действия органов территориального общественного самоуправления:

- администрациями районов на основе предложений жителей данных территорий с учетом административно-территориального деления и иных особенностей территории (например, город Омск);

- по предложению администраций районов города городским Советом (например, город Новосибирск);

- учредительным собранием жителей (например, город Москва).

Во многих нормативных актах регионального и муниципального уровня предусматривалась возможность передавать органам территориального общественного самоуправления отдельные полномочия по решению вопросов местного значения либо принимать решения с учетом мнения органов территориального общественного самоуправления.

Таким образом, концепция территориального общественного самоуправления была довольно противоречива. Если в одних регионах органы территориального общественного самоуправления продолжали рассматривать как полноценный элемент местного самоуправления, обладающий соответствующими властными полномочиями, то в других территориальное общественное самоуправление все активнее трансформировали в элемент гражданского общества, особую некоммерческую организацию¹⁴.

Особенности осуществления территориального общественного самоуправления после 2003 г. В настоящее время основным нормативным актом является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131). В данном законе не содержится указаний на то, что у

субъектов РФ есть полномочия по правовому регулированию территориального общественного самоуправления.

В соответствии со статьей 27 Закона под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан, а также создания органов территориального общественного самоуправления. Таким образом, элементами системы территориального общественного самоуправления являются собрания, конференции граждан, органы территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории. Как и раньше, в собраниях могут принимать участие граждане в возрасте от 16 лет.

В первоначальной редакции Закона говорилось, что собрания, конференции являются правомочными, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших определенного возраста. В 2011 г. эта норма была снижена; в настоящее время для правомочности собрания, конференции достаточно не менее одной трети жителей.

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселения, внутригородской территории города федерального значения, внутригородского района. Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

Таким образом, в Законе разделяется учреждение и регистрация территориального общественного самоуправления, с одной стороны, учреждение и регистрация юридического лица - с другой. Причем в Законе говорится о том, что юридическим лицом может быть именно территориальное общественное самоуправление (термин «орган территориального общественного самоуправления» в данном контексте отсутствует, хотя, возможно, подразумевается). Это дает основание некоторым экспертам утверждать, что юридическим лицом может являться только само территориальное общественное самоуправление, но не его органы. Для сравнения следует привести формулировку из действовавшего ранее Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: «в соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами» (ст. 27).

В настоящее время Министерством юстиции России готовятся предложения по правовому регулированию территориального общественного самоуправления, призванные снять определенные противоречия между законодательством о местном самоуправлении и некоммерческими организациями¹⁵.

ТОС в системе институтов гражданского общества

Существует много разных подходов к определению того, что есть гражданское общество и какова его структура. Не вдаваясь в теоретические дискуссии, следует выделить такой аспект: гражданское общество - это сфера активности, самостоятельности, инициативы граждан, которая предполагает существование независимых от государства и преследующих социально значимые цели общественных институтов, а также совокупность отношений между ними¹⁶. Деятельность институтов гражданского общества направлена на общее благо, преследует общественно значимые цели. Вместе с тем следует подчеркнуть, что гражданское общество не может быть полностью независимо от государства. Государственное регулирование необходимо обществу, так как иначе оно не сможет нормально функционировать. Цель такого регулирования - обеспечение в обществе законности и правопорядка. Поэтому в гражданском обществе должен соблюдаться определенный баланс интересов, основанный на конституционно значимых ценностях.

Вопрос о структуре гражданского общества до сих пор является спорным в науке. К институтам гражданского общества, как правило, относят общественные объединения, религиозные объединения, адвокатуру, профессиональные объединения, средства массовой информации и другие институты, через которые происходит удовлетворение экономических, политических, культурных, религиозных, профессиональных, национальных и других общественно значимых интересов людей.

Наиболее подробно местное самоуправление как институт гражданского общества исследуется в трудах Н.С. Бондаря¹⁷. В его работах обосновывается, что гражданское общество - воплощение баланса частных и публичных, государственных и местных интересов¹⁸. Н.С. Бондарь констатирует, что местное самоуправление, с одной стороны, результат, с другой - институциональное средство развития гражданского общества во всех его основных характеристиках. Синхронизация всех форм осуществления местной власти в системе единой российской государственности, предполагающая недопустимость противопоставления местного самоуправления и государственной власти, не исключает необходимость учета специфики местного самоуправления не только как одной из форм публично-властной деятельности, но и гражданского института самоорганизации населения. Без развития местного самоуправления невозможно ни становление гражданского общества, ни утверждение реальной демократии по месту жительства граждан¹⁹. Сама природа органов местного самоуправления, с одной стороны, объясняется производностью и тесной связью с государством, с другой - внутренней потребностью во взаимодействии с гражданским обществом»²⁰.

В.И. Васильев подчеркивает, что местное самоуправление в самой общей форме можно определить как рубежный институт, где гражданское общество «встречается» с государством и где мера «погружения государства в общество, так же как и мера „восхождения^,, общества в государство, определяется конкретными историческими обстоятельствами»²¹.

К подобному выводу приходит и А.А. Сергеев, который подчеркивает, что, не являясь самостоятельным уровнем публичной власти, территориальное общественное самоуправление, тем не менее, признается одним из институтов местного самоуправления. По замыслу законодателя, на этом уровне не требуются инструменты публично-властного воздействия и полномочия по изданию правовых актов, а достаточно механизмов самоорганизации населения. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств должны составлять основное содержание территориального общественного самоуправления²².

Как вытекает из правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в его определениях от 10 апреля 2002 г. № 92-0, от 18 декабря 2003 г. № 471-0 и от 29 сентября 2011 г. № 1048-О-О, территориальное общественное самоуправление по своей конституционно-правовой природе является специфической формой участия граждан в осуществлении местного самоуправления, которая реализуется на добровольной основе в соответствии с уставами муниципальных образований, является элементом системы местного самоуправления и при этом имеет свои законные интересы, подлежащие защите от каких бы то ни было ограничений, в том числе со стороны муниципального образования. Этим предполагается, что территориальное общественное самоуправление не может быть противопоставлено местному самоуправлению в том смысле, что оно не должно подменять его собой на определенной части территории муниципального образования²³.

Таким образом, для понимания места территориального общественного самоуправления в системе институтов гражданского общества надо проанализировать его сходства и различия с институтами публичной власти, некоммерческих объединений.

Входя в систему местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление существенно отличается от привычных институтов публичной власти. Это проявляется в следующем²⁴.

Органы территориального общественного самоуправления не входят в систему органов местного самоуправления, о которой говорится в статье 34 ФЗ № 131. Эти органы не могут быть отнесены и к иным органам местного самоуправления, поскольку не обладают признаками органов местного самоуправления, перечисленными в статьях 2 и 44 ФЗ № 131: они не наделены собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, но предназначены для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

Итак, органы территориального общественного самоуправления не обладают властными полномочиями; принимаемые ими решения не обеспечены механизмами государственного принуждения. Решения, принимаемые органами территориального общественного самоуправления, не являются обязательными для всех субъектов права, расположенных в пределах территории, на которой действуют данные органы. Для сравнения можно привести норму, содержащуюся в статье 7 ФЗ № 131: муниципальные
правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Кстати, вопрос о природе решений, принимаемых органами территориального общественного самоуправления, регулярно возникает в судебной практике²⁵.

Территориальное общественное самоуправление создается по инициативе, по желанию жителей, оно не должно быть в каждом муниципальном образовании, субъекте РФ. По данным Минюста России по состоянию на 1 марта 2016 г. в Российской Федерации насчитывается 22,4 тыс. муниципальных образований; органы территориального общественного самоуправления функционируют в 4,2 тыс. муниципальных образований²⁶. Для сравнения можно привести позицию Конституционного Суда РФ, высказанную еще в 2000 г. в отношении местного самоуправления: как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования²⁷.

Таким образом, территориальное общественное самоуправление относится к факультативным, т.е. необязательным, формам участия населения в местном самоуправлении. Однако для его создания одного желания жителей недостаточно - помимо инициативы населения для создания ТОС требуется решение представительного органа муниципального образования²⁸.
Территория, в пределах которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, хоть и устанавливается в особом порядке, но не обладает признаками публично-правового образования, характерными для территории муниципального образования, субъекта Федерации или государства в целом; органы территориального общественного самоуправления не пользуются правами муниципального образования²⁹, территориальное общественное самоуправление ни в одной из его форм не вправе подменять собой органы местного самоуправления: оно не вправе действовать от имени муниципального образования или принимать решения, распространяющиеся на всю территорию муниципального образования³⁰.

Это позволяет Н.Л. Пешину сделать вполне логичный вывод о том, что территориальное общественное самоуправление - это особый институт гражданского общества, тесно связанный с местным самоуправлением, постоянно взаимодействующий с ним, но при этом не относящийся к какой-либо из организационных форм осуществления местного самоуправления, а потому занимающий место особого элемента в системе местного самоуправления³¹.

В части 5 статьи 27 ФЗ № 131 предусматривается, что территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (в том числе общественного объединения и такой его разновидности, как орган общественной самодеятельности). Однако «обычной» или «стандартной» некоммерческой организацией территориальное общественное самоуправление не является, имеет существенные отличия. Это проявляется, в частности, в следующем.

Существуют разные правила установления территориальных пределов действия территориального общественного самоуправления и общественного объединения (некоммерческой организации) - в первом случае территорию устанавливают представительные органы местного самоуправления на основании обращения органа территориального общественного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления действуют на части территории муниципального образования, населенного пункта; местные общественные объединения действуют в пределах территории органа местного самоуправления, т.е. в границах муниципального образования. Более того, некоммерческих организаций или общественных объединений в пределах конкретной территории может быть несколько (особенно, если у них разные цели деятельности и разные названия); территориальное общественное самоуправление может быть только одно на соответствующей территории.

А.А. Сергеев обращает внимание на то, что деление граждан по территориальному принципу - важнейший признак публичной власти; регистрация гражданина по месту жительства на территории муниципального образования влечет автоматическое и не зависящее от его воли включение этого гражданина в число жителей данного муниципального образования³². Подобный механизм действует и в отношении территориального общественного самоуправления. По мнению А.В. Колесникова, территориальное общественное самоуправление - особая публично-правовая форма самоорганизации граждан по локально-территориальному принципу³³.

О.Е. Кутафин подчеркивал, что в отличие от общественных объединений органы территориального общественного самоуправления объединяют население не на основе членства, связанного с какими-либо условиями

(соблюдение устава, уплата членских взносов и т.п.), а на основе совместной работы по выполнению определенных задач в области обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их культурно-бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов³⁴.

В дополнение к этому В.И. Васильев обращает внимание еще и на то обстоятельство, что органы территориального общественного самоуправления учреждаются большинством граждан, проживающих на данной территории. А органы общественной самодеятельности могут создаваться и меньшинством населения. Деятельность органов территориального общественного самоуправления ограничивается исключительно вопросами местного значения. А органы общественной самодеятельности могут заниматься другими, например, политическими вопросами. Это позволяет ему прийти к выводу о том, что общественное территориальное самоуправление, не имея свойств публичной власти, служит как бы общественно-властным «продолжением» местного самоуправления, входит в этом качестве в его систему³⁵.

Приближенность органов территориального общественного самоуправления к населению, простота порядка их формирования и, главное, тесная связь их деятельности с повседневными жизненными интересами граждан обеспечивают массовость этих органов, определяют необходимость последовательного повышения их роли в системе местного самоуправления³⁶.

А.И. Казанник обращает внимание и на особый характер природы устава территориального общественного самоуправления, который по своим формально-юридическим признакам не может быть нормативным правовым актом, поскольку субъекты территориального общественного самоуправления не наделены публично-властными полномочиями и не вправе принимать общеобязательные правовые акты. «Но устав нельзя отнести и к локальным правовым актам, разновидностью которых является устав объединения граждан. Он неизбежно станет уставом не объединения граждан, а деятельности по осуществлению территориального общественного самоуправления, процесса выдвижения и реализации гражданами различных инициатив по вопросам местного значения»³⁷.

В 1990-е гг. органы территориального общественного самоуправления могли финансироваться непосредственно из местного бюджета, наделяться полномочиями по решению вопросов местного значения или участвовать в этом; руководители органов территориального общественного самоуправления оформлялись на работу в муниципальном образовании, могли быть муниципальными служащими. Действующее законодательство иначе регулирует эти вопросы, однако отголоски привычной ранее практики периодически возникают.

Так, иногда возникает вопрос о целесообразно более активной включенности органов территориального общественного самоуправления в деятельность органов местного самоуправления (например, наделение их отдельными полномочиями или включение решения органа территориального общественного самоуправления в качестве обязательной стадии при принятии решения органом местного самоуправления по определенному вопросу). Согласно ФЗ № 131 органы территориального общественного самоуправления наделены правом правотворческой инициативы в органах местного самоуправления - это также отделяет их от иных видов некоммерческих организаций или общественных объединений.

Исследуя данный вопрос, Г.Н. Чеботарев обращает внимание на то, что полномочия территориального общественного самоуправления могут вытекать из специальных законов. Так, согласно Земельному кодексу РФ, органами

территориального общественного самоуправления осуществляется общественный земельный контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. В случае передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления органам территориального общественного самоуправления, по сути, трансформируется сугубо общественная природа органов территориального общественного самоуправления, они во многом становятся муниципально-общественными органами³⁸.

Особенный характер территориального общественного самоуправления как института гражданского общества проявляется и в том, что в нем сочетаются одновременно представительные и непосредственные начала деятельности граждан. Принято выделять два направления осуществления территориального общественного самоуправления: а) проведение собраний и конференций граждан; б) создание органов территориального общественного самоуправления, которые избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории³⁹. Вместе с тем территориальное общественное самоуправление является одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления и в этом смысле выполняет важную функцию вовлечения граждан в развитие общественных гражданских инициатив.

Территориальное общественное самоуправление сочетает в себе свойства общественного объединения и института публичной власти; его можно рассматривать, по меткому выражению Е.И. Колюшина, «как нулевой этаж местного самоуправления»⁴⁰, важный институт гражданского общества.