ДИПЛОМ. В большинстве стран государство на рынке является важнейшим закупщиком продукции
 Скачать 1.53 Mb.
|
|
ВВЕДЕНИЕ В большинстве стран государство на рынке является важнейшим закупщиком продукции. Мировой опыт показывает, что наиболее рациональным способом организации закупок для государственных нужд является осуществление закупок посредством проведения конкурсных торгов, которые способствуют здоровой конкуренции и, являясь чисто экономическим инструментом поддержки наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только государственных закупок, но и в целом экономику страны. Достойной альтернативы этому процессу размещения заказов на сегодняшний день не существует. Конкурентоспособная система закупок является атрибутом рыночной экономики и развивается вместе с ней. Поэтому конкурсные торги в России, исчезнувшие вместе с рыночными отношениями, возродились именно тогда, когда перспективы развития российской экономики стали непосредственно связаны с формированием цивилизованных рыночных отношений. В современной России переход к рыночным отношениям вызвал потребность в новых механизмах регулирования экономики, к которым, прежде всего, относится антимонопольное регулирование, запрещающее злоупотребление доминирующим положением, ограничение конкуренции, а также правовое регулирование поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд. Роль государственного и муниципального заказа в настоящее время достаточно велика: с его помощью реализуются общественные потребности, приводится в жизнь любая приоритетная политика государства и его муниципальных образований. Государственные заказы получили широкое распространение в странах с высокоразвитой рыночной экономикой, например, в США доля государственных закупок равна примерно 15% национального бюджета. В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете составляет 50%. Большой объем государственного заказа порождает немало проблем административного характера. Одними из наиболее проблематичных вопросов являются нарушения государственными или муниципальными заказчиками законодательства в области государственных закупок, в частности основных принципов размещения заказов - открытости, прозрачности, равных условий и прав участников процедуры размещения заказа /3/. Современный этап массового применения системы конкурсных закупок в России начался с момента выхода Положения об организации закупок, товаров, работ и услуг, утвержденного Указом Президента РФ от 08.04.1997 №305, то есть с мая 1997г. Преобразованием системы государственных закупок явилось то, что конкурсные торги становятся повседневной практикой. Однако их практическое применение выявило много проблем, наиболее острой из которых является кадровая, так как требования к специалистам по закупкам весьма высокие, а подготовка специалистов в этой области еще только начинается и не может охватить всех тонкостей, возникающих при работе в области размещения заказов. В связи с этим, актуальной становится необходимость сбора и анализа накопившегося на сегодняшний день отечественного и мирового опыта осуществления государственных закупок, с целью разработки необходимых изменений и дополнений в действующую систему в России. Отдельные аспекты процесса организации закупок и размещения заказов, а также некоторые пути повышения эффективности реализации процесса закупок были исследованы зарубежными учеными и практиками, такими как Дж. М. Кейнсом, Р. Коузом, А. Маршаллом, Д. Нортом, П. Самуэльсоном, Дж. Стиглицем, А. Аузана, В. Тамбовцевым, Дж. Ходжосоном, А. Шаститко. В работе использовались исследования российских ученых и специалистов - практиков: Абдрахимова Д.А., Вестринг Г., Глянченко В.В., Гончарова Е.Ю., Грубер - Кирх Э., Дашкова С.Б., Джадоу Г., Дидковского В.М., Захарова А.Н., Кузнецова К.В., Манько С.В., Нестеровича Н.В., Перова К.А., Пономарева В.В., Свинаренко А.Г., Смирнова В.И. и других. Несмотря на исследования, проводимые в России в данной области, указанная тема до сих пор остается недостаточной изученной. Целью данной выпускной квалификационной работы является изучение процесса размещения заказов и механизмов государственных закупок, существующих в Российской Федерации и выработка рекомендаций для совершенствования процесса осуществления государственных закупок. Цель работы обусловила постановку и решение следующих задач: - проследить историю возникновения и развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России и зарубежных странах; - раскрыть юридический и экономический аспекты функционирования государственных закупок; - выявить принципы и механизм организации государственных закупок; - рассмотреть особенности электронного формата государственных закупок; - провести анализ опыта ведущих стран в области осуществления закупок для государственных нужд; - разработать практические рекомендации по повышению эффективности осуществления закупок для государственных нужд в России. Предметом исследования данной работы является процесс организации государственных закупок и размещения заказов. Объектом исследования выступает организация ГАУЗ «Республиканское бюро судебно-медицинской экспертизы МЗ РТ», принимающее участие в государственных закупках как заказчик. В процессе проведения исследования для написания выпускной квалификационной работы использовались различные источники информации: отечественные и зарубежные монографии, публикации в периодических изданиях, официальные статистические и информационные данные сети Интернет. В работе использовались сравнительный и системный подходы, а также общетеоретические методы анализа, синтеза, обобщения, сравнения. Практическая часть работы осуществлена с использованием метода анализа документов, статистических данных, а также математического метода. Научная новизна работы состоит в следующем: 1. разработаны и сформулированы рекомендации для ГАУЗ «Республиканское бюро судебно-медицинской экспертизы МЗ РТ» по совершенствованию процесса размещения закупок в электронной форме; 2. сформулированы предложения по совершенствованию управления государственными закупками в России на основе проведенного анализа; 3. определены стратегические цели и перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в Российской Федерации. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК За несколько последних десятилетий функции государства значительно расширились, особенно в промышленно развитых и развивающихся странах. Мощным рычагом влияния государства на экономику является система государственных заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд. Поскольку государственные закупки занимают значительное место в затратной части бюджета большинства развитых и развивающихся стран, то они являются действенным инструментом управления экономикой. Всегда актуальны проблемы организации государственных закупок, и интерес к максимально эффективному удовлетворению потребностей заказчиков во всем мире остается высоким. В 1 главе рассмотрена история возникновения государственной системы закупок, развитие института государственных закупок, проанализированы особенности нормативного регулирования и экономической выгоды государственных закупок, зарубежный опыт в данной отрасли. Становление и развитие института государственных закупок Анализ исторического опыта развития института государственного заказа России является не только одним из важнейших методов научного исследования, но и весьма значимым фактором, позволяющим учитывать национальные особенности при выработке рекомендаций по изменению российского законодательства в области государственного заказа. Еще в IV веке в Древнем Риме тотально распространились так называемые литургии, в рамках которых государство возлагало на подданных те или иные социальные функции и обременения вплоть до принудительного труда, перевозок, поставок для государственных нужд и т.п. По мере разрастания бюджетных проблем и демонетизации оборота, государство все чаще вторгалось в свободную экономику и директивным путем - под страхом жесточайших репрессий - принуждало участников оборота к той или иной форме экономической деятельности. Основы существующих современных положений об осуществлении поставок товаров с целью предоставления их государственным структурам в нашей стране были заложены в XVII веке. Сначала в качестве основной цели размещения государственного заказа выступала задача сокращения затрат средств государства и своевременное противодействие их нецелевому использованию. Одним из самых действенных механизмов, который был способен осуществить решение данных проблем, стало размещение на конкурсной основе государственного заказа. По факту, единственным заказчиком от имени государства в допетровской Руси являлся царский двор и непосредственно сам царь. К числу первых правовых законодательных актов, которые способны осуществить регулирование производимых государственных закупок, можно отнести Указ царя Алексея Михайловича, принятого от 7 июля 1654 года о подрядной цене на обеспечение доставки в город Смоленск сухарей и муки. За определенный объем доставляемого груза (измеряемого возами, кулями и прочими мерами) могла назначаться конкретная розничная цена в размере 40 или 55 копеек, или 1,5 рубля. На подобных условиях фактический подрядчик обязывался отвезти хлеб в город Смоленск, также он освобождался от государственной пошлины. То есть, как таковых конкурсов еще не существовало, но уже начинали появляться его ключевые признаки — поиск исполнителей, заказ публичного характера, условия. Однако первые законодательные акты, послужившие прообразом для будущих правил "публичных" торгов появились лишь во время правления Петра Первого. Прежде всего, это было связано с проводимым реформированием общественно-политической и экономической жизни государства. В начале XVIII в. сформировался аппарат общероссийского центрального управления государством, который подчинялся Сенату, а также действовал целый ряд канцелярий, контор и приказов, в полномочия которых входило регулирование общественных отношений в различных областях государственной деятельности. Одним из таких ведомств, подчинявшихся Сенату, была Канцелярия подрядных дел, созданная в 1715 г. для управления делами по казенным подрядам и сборам недоимок с губерний. В этот период все объявления о проводимых конкурсах могли быть вывешены на всех воротах города, для того чтобы люди, которые покидают или входят в город, могли ознакомиться с ними в полной мере. Также обычно сообщалось обо всех льготах поставщикам и подрядчикам, были перечислены лица, которые уже осуществляют работу по государственным заказам. В период правления Петра I издается несколько нормативно-правовых актов, регламентирующих заключение государственных (казенных) контрактов по различным направлениям, таким как: поставка провианта и фуража, строительство казенных дорог, зданий, мостов и др. В начале июня 1721 года было принято решение принять Сенатский Указ об осуществлении борьбы с ненастоящими ценами и коррупцией в деле подрядов и каких-либо поставок. С лиц, получивших за свои подряды слишком высокие цены и тем самым нанесших значительные убытки казне (если их вина была доказана), требовали «передаточные деньги» (т.е. переплаченные) и известный штраф /17/. В 1722 г. среди потока реформирующих указов был принят «Регламент управления Адмиралтейства и Верфи», пятнадцатая статья которого называется «Коим образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться». В 1775-1776 годы была полностью проведена одна из наиболее важных радикальных реформ государственного управления. Узаконенный акт, по которому осуществлялось данное реформирование, в дальнейшем получил название «Учреждение о губерниях». Статья 118 данного документа именовалась «О контрактах по подряду, поставках, и откупах». Все единые правила, которые были приведены в данной статье, в конечном итоге послужили отправным пунктом для соответствующих документов в самых разных ведомственных структурных подразделениях, по той причине, что в них в полном объеме учитывался весь опыт проведения торговых мероприятий на осуществление поставок и закупок определенными государственными органами. Согласно новому положению все функции проведения подобных мероприятий в конце концов передавались во вновь созданную так называемую Казенную палату. Она не могла осуществлять выдачу задатка или предоплаты, и вся конечная ответственность за полным соблюдением всех условий заключенного договора лежала на подрядчике. Важную роль в историческом формировании и развитии института государственного заказа в России сыграло «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.). Революционные события 1917 года и последовавшие за ними гражданская война, военный коммунизм, а затем внедрение системы планового хозяйства и централизованного распределения материальных ресурсов ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды. Договор контрактации отдельных видов сельскохозяйственной продукции как организационно-правовая форма закупок применялся с 1925 г., но наибольшее развитие он получил с 1927 г. Законодательно договор контрактации был закреплен в Постановлении СНК СССР от 08.03.1927 «О мерах по поддержанию льноводства». Соответственно, на протяжении 1918-1930 годов закупки сельскохозяйственной продукции в государственные продовольственные фонды носили административно-командный характер, а не договорной. В последующий советский период государственный заказ связывался только с обеспечением важных функций государства, поэтому вместо института государственного заказа действовала колоссальная система Государственного комитета по материально- техническому снабжению СССР, которая распределяла все, что производили в стране или ввозили в нее /30/. Новый уровень правового регулирования гражданско-правовых отношений, в центре которых были товары народного потребления и продукция производственно-технического предназначения, был достигнут в последние два десятилетия коммунистического режима. В этот период времени были апробированы новые положения о поставках, которые содержали нормативную совокупность дозволений и запретов, характерных публично-правовому урегулированию. Согласно этим положениям торговые мероприятия могли назначаться трех конкретных видов: торги при помощи напечатанных объявлений, торги устные, и торги смешанного характера. Устные торги всегда производились в непосредственном присутствии назначенных ведомств определенных чиновников или каких-либо депутатов, а также всех желающих принять участие в подобных мероприятиях. Сами торги могли производиться путем записи цены, которая объявлялась каждым их торгующихся именно до тех пор, пока «никто ниже цены на поставки объявлять не будет». Спустя три дня могли быть произведены повторные торги, при которых выявлялись все желающие сделать более выгодные определенные предложения существующей казне. Фактический победитель торгов понуждался дать подписку о личном исполнении подряда на условиях, оглашенных на торгах, при неизменной цене. При осуществлении проведения смешанных торговых мероприятий в первую очередь велся устный торг со всеми присутствующими, а после были рассмотрены все поданные или присланные при помощи почты объявления. В конечном результате могло быть выявлено конкретное лицо для заключения договора, которое сделало наиболее выгодное для существующей казны предложение. В период 1991-1992 произошел крах системы Государственного комитета по материально-техническому снабжению СССР, основными последствиями которого стали: - прямое финансирование государственных предприятий и государственных учреждений; - резкое сокращение государственных расходов; - массовые задержки оплаты государственных заказов со стороны бюджета; - вывод активов и высокая коррупция в системе государственных закупок /17/. С началом экономических реформ в 1992 году государство провозгласило принцип конкурсного размещения закупок. Но в течение последующего пятилетия конкурсы почти не проводились, так как все принятые в 1992-1994 годы законы, будучи не до конца продуманными, не устанавливали четкой процедуры размещения заказов, в связи с чем заложенные в них идеи не находили должной реализации на практике. В России только в конце 1990-х годов был принят ряд законов и руководящих документов, регулирующих механизм государственных закупок, в том числе: - одним из первых документов, регламентирующих процедуры закупок, стал Указ Президента РФ от 08.04.1997 года № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". В соответствии с положениями данного Указа производились на конкурсной основе закупки подрядных работ, оборудования поставки заказчика министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства. Однако система организации закупок, регламентированная Указом № 305, имела ряд недостатков: а) не было реальных санкций за дискриминацию поставщиков; б) отсутствовал специализированный аппарат по закупкам (лишь 30 чиновников в профильном департаменте Министерства экономики отвечали за разрешение на размещение заказов у единственного поставщика); в) отсутствовали какие-либо единые данные о закупках, включая базовую статистику; - Федеральный закон от 06.05.1999 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (принят ГД ФС РФ 07.04.1999) // Собрание законодательства РФ, 10.05.1999, N 19, ст. 2302. (Примечание к документу: утратил силу с 1 января 2006 года в связи с принятием Федерального закона от 1 января 2006 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»). Второй этап реформы связан с инициативами Г. Грефа и И. Артемьева осенью 2004 года. В июле 2005 года законопроект был принят Государственной Думой как Федеральный закон от 1 января 2006 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Примечание к документу: утратил силу с 25 марта 2013 года в связи с принятием Федерального закона №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»). Ключевыми идеями данного закона о государственных закупках стали: - создание условий для конкуренции — свободный доступ в систему для новых участников; - обеспечение прозрачности закупок; - борьба с коррупцией; - очень низкие стоимостные пороги для использования обязательных конкурентных процедур; - запрет на использование квалификационных критериев и учет деловой репутации при отборе поставщиков; - все государственные заказчики обязаны использовать единый формат представления данных и размещать подробную информацию о торгах на Общероссийском официальном сайте www.zakupki.gov.ru /4/. В отличие от Федерального закона от 06.05.1999 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", который описывал конкурсный вид размещения заказа, в Федеральном законе от 1 января 2006 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» были предусмотрены и регламентированы различные способы процедуры государственных закупок: - торги в форме конкурса, аукциона, в том числе в электронной форме; - без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, на товарных биржах). При этом такие способы, как запрос котировок, закупка у единственного поставщика, были предусмотрены в нормативных актах, а проведение торгов в форме аукциона и размещение заказов на товарных биржах стали законодательными «новеллами». Закон определил единый порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд и позволил упорядочить и привести к единым принципам и правилам ранее разобщенные системы закупок, функционирующие на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Важную роль в развитии основ правовой защиты участников системы государственных закупок сыграл Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В этом законе даны определения понятий необоснованно высокой цены финансовой услуги и необоснованно низкой цены финансовой услуги как цены финансовой услуги или финансовых услуг в контексте задач государственных закупок /5/. 27 октября 2006 года было принято Постановление Правительства РФ № 631. Согласно данному постановлению, совместные торги могут проводиться при наличии не менее чем у 2 заказчиков, уполномоченных органов потребности в одноименных товарах, одноименных работах, одноименных услугах. Несмотря на возможный положительный эффект, более чем за семь лет действия данной нормы многие из заказчиков, в особенности федерального уровня, ни разу не прибегали к процедуре совместных торгов при размещении заказов. Важное значение в функционировании системы государственного заказа имело определение перечня товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства /6/. Кроме того распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р определен перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона. Правительством РФ 10 марта 2007 г. было принято Постановление № 147 о создании в стране единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности, что в последующем нашло отражение в Федеральном законе от 24.07.2007 № 218-ФЗ. Единый общероссийский портал (www.zakupki.gov.ru), или официальный сайт, начал работать с января 2011 года /8/. Однако рост жалоб со стороны государственных заказчиков о низком качестве поставок и неэффективности процедур Федерального закона от 1 января 2006 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вызвал более 30 пакетов поправок в период с июля 2005 года по конец 2011года. Позднее было принято решение о создании нового нормативно- правового акта, который бы эффективно регулировал деятельность по осуществлению государственных закупок /34/. При разработке Федерального Закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» некоторые идеи были заимствованы из законодательства США, прежде всего сам термин «контрактная система». Как указывается в литературе, «в США была создана Федеральная контрактная система, которая сосредоточивает организацию закупок по выполнению большинства государственных программ». Федеральная контрактная система в США не сводится исключительно к указанию участников, а рассматривается гораздо шире — как закупочная деятельность в целом, поэтому представляется правильным воспроизведение подхода, господствующего в США. Законодательству США, в частности, известны так называемые правительственные контракты. Регулирование отношений, возникающих в связи с заключением и исполнением этих контрактов, ведется не только нормами цивильного права, но и специальным законодательством. В США также существует разветвленный административный аппарат, предназначенный для обслуживания системы федеральных заказов. Возглавляет систему федеральных заказов Управление политики в области федеральных закупок, которое входит в состав административно-бюджетного управления, координирующего хозяйственную политику военных и гражданских ведомств в области экономико-договорных отношений, касающихся правительственных заказов, а также осуществляющее контроль и регулирование в данной сфере в общенациональном масштабе. Этот влиятельный орган включен в правительственный аппарат страны, но по закону подчиняется одновременно и Конгрессу. В систему государственных органов, осуществляющих государственные функции в указанной сфере, входят также Управление по пересмотру правительственных контрактов и Управление по научно-технической политике. Еще одной важной частью административной системы федеральных заказов является размещенная на территории 10 регионов и во всех 50 штатах США сеть региональных управлений по контролю за заказами федерального правительства. Аппарат представителей государства по управлению заказами есть также во всех крупных исследовательских центрах, компаниях, университетах и других учреждениях, выполняющих заказы государства. Ввиду большого значения государственных закупок для развития европейской интеграции, а также неэффективности действующих правовых норм была признана необходимость включить открытие рынка государственных закупок в качестве одного из ключевых элементов Программы Внутреннего рынка. Согласно этой Программе должны были быть обеспечены условия, при которых рынок государственных закупок услуг был бы открыт для европейской конкуренции, с тем, чтобы поставщики услуг на территории любого государства — члена Европейского союза имели равные возможности заключать государственные контракты. При заключении контрактов с иностранными организациями о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг государственные органы Великобритании заинтересованы и настаивают на том, чтобы в контракте содержалась оговорка о юрисдикции права Великобритании ввиду того, что судебное разбирательство по праву иностранного государства является потенциально более сложным и экономически невыгодным для британской стороны. В связи с этим в стандартных условиях контракта на выполнение государственного заказа предусмотрено, что право Великобритании имеет преимущественную силу при разрешении споров, и согласие с данными условиями является весьма важным при выборе поставщика. В некоторых зарубежных странах, наряду с реестром недобросовестных исполнителей госзаказа, разработаны реестры добросовестных исполнителей госзаказа. Так, в Японии существует Перечень квалифицированных участников. В странах Европейского союза приняты Национальные списки. В Белоруссии действует Регистр производителей товаров (работ, услуг). Законодательный шаг к становлению индустрии электронных государственных закупок в Украине был сделан еще в 2005 г., когда началась работа по приданию правового статуса электронным ключам и электронной подписи. Был создан центральный орган сертификации электронных ключей, это дало возможность узаконить электронные торги. Однако электронные государственные закупки в Украине развиваются значительно медленнее, чем в России. В Казахстане электронные государственные закупки начали свое интенсивное развитие в 2003 году, когда было создано республиканское государственное казенное предприятие «Центр электронной коммерции» Комитета финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан. С 1 января 2010 г. все государственные закупки по новому Закону осуществляются только в электронном виде на портале www.goszakup.gov.kz. С 25 декабря 2009 г. автоматизированная интегрированная информационная система «Электронные государственные закупки» интегрирована с налоговой информационной системой, в связи с чем процедура регистрации участников была изменена в сторону усложнения были, добавлены новые виды проверки подлинности на основе налоговых данных и прочих данных организаций. В отличие от Российской Федерации, данная площадка не выбиралась, а была назначена административным решением и полностью финансируется государством. При этом весь документооборот при размещении электронных торгов осуществляется с использованием электронно-цифровой подписи. Соответствующие электронные площадки имеются и в Республике Беларусь, в которой функционируют два оператора: ОАО «Белорусская универсальная товарная биржа» и РУП «Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен». Закон Азербайджанской Республики от 27 декабря 2001 г. № 245-IIГ «О государственных закупках», как и многие законы о закупках других стран мира, был разработан на основе Типового закона Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли и по своему содержанию отвечает современным международным требованиям. В Азербайджане установлены очень высокие пороговые значения, которые автоматически выводят из-под действия закупочного механизма подавляющее большинство государственных закупок. В некоторых странах статусом государственных заказчиков наделены частные организации с государственным участием, что представляется вполне обоснованным. Более того, к числу государственных заказчиков по законодательству отдельных зарубежных стран отнесены также и физические лица, например, в Белоруссии и Германии. В результате длительных разработок и анализа опыта зарубежных стран в сфере государственных закупок, 25 марта 2013 года депутатами Государственной Думы был принят в третьем чтении Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Дата вступления принятого Федерального закона - 1 января 2014 года, действует он и в настоящее время /4/. 1.2 Экономический и юридический аспекты функционирования государственных закупок Государственный заказ на сегодняшний день является одним из ключевых элементов экономики любой страны, в том числе и России. Государственный заказ — это реализация потребности органов государственного или муниципального управления в товарах, работах или услугах. При помощи государственного заказа решаются не только важнейшие стратегические вопросы — обороны и науки, но также выполняются экономические и социальные целевые программы и проекты. Государственные закупки охватывают практически все сферы рынка, и государство на этом рынке выступает покупателем. Однако для того, чтобы государственные закупки товаров и услуг не были связаны с коррупцией, произволом властей, во всем мире принято осуществлять закупки для государственных нужд по определенной системе государственных закупок, которая регламентируется законодательством. Набор четких правил проведения государственных закупок позволяет сделать прозрачным расходование средств налогоплательщиков на удовлетворение государственных нужд /17/. Государственные закупки продукции, работ и услуг, по своей сути являются одним из важнейших инструментов регулирования рыночной экономики. Закупки для государственных нужд осуществляются преимущественно в рамках целевых программ, для выполнения которых образуются специальные государственные компании, размещающие заказы среди государственных и частных корпораций и координирующие их работу. Для проведения закупок для федеральных нужд с 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Новая контрактная система определяется как совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд. Однако на сегодняшний день нет единого подхода к применению нового закона, и в ряде регионов переход от новой системы к старой проходит довольно непросто. Изменения предполагают существенное увеличение документооборота, издержек на трудозатраты и организацию торгов, расширение прав и обязанности сторон. Для реализации Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» многие вопросы возложены на Правительство РФ и на законодательные и исполнительные органы субъектов. До 2017 г. будет проходить адаптационный период, т.е. поэтапное включение государственных и муниципальных органов, учреждений- заказчиков и поставщиков в новую систему. Правительство РФ обязано принять более 50 подзаконных актов, регулирующих те или иные отношения в сфере государственных закупок /26/. В соответствии с действующим Гражданским Кодексом РФ, под определением торгов следует понимать способ заключения договора, при котором одна сторона будущего договора выбирает другую по заранее объявленный условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязания предложений от нескольких участников. При этом строго соблюдаются два принципа: условия торгов одинаковы для всех; если объявляется победитель, то сделка с ним совершается обязательно. Результатом таких торгов является государственный контракт - договор поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд, заключаемый между государственным заказчиком и победителем конкурса в соответствии с законодательством РФ /1,2/. Государственные закупки осуществляются по определенным правилам и стандартам. Реализация государственных закупок формируется на общих принципах: - равноправие и справедливость по отношению ко всем поставщикам - осуществляется путем предоставления равных возможностей участия в государственных закупках всем поставщикам независимо от видов деятельности, организационно-правовой формы и формы собственности, национальной принадлежности и происхождения товаров, работ, услуг. То есть в процедурах государственных закупок могут наравне участвовать как государственные унитарные предприятия, так и общества с ограниченной ответственностью, принадлежащие российским гражданам, и открытые акционерные общества с 90 % иностранным капиталом, и индивидуальные предприниматели; - экономичный расход бюджета - осуществляется путем выбора правильного способа закупки на основе анализа затрат на осуществление закупки, разумной экономии средств при осуществлении закупки и последующем контроле за исполнением контракта; - откровенность и прозрачность - заключается в публикации объявлений о проведении конкурсов и об их результатах в широко распространенных средствах массовой информации, а также применением специальных процедур закупки; - отчётность - осуществляется путем ведения письменной отчетности по всем этапам осуществления процедуры закупки и по всем принимаемым решениям, и предоставлением этой информации заинтересованным лицам (проверяющим органам, общественным организациям, представителям средств массовой информации) в пределах их компетенции; - ответственность - подразумевает, что органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права. То есть, в случае неисполнения обязательств по оплате поставленных товаров в соответствии с государственным контрактом, на орган государственной власти, заключивший такой контракт, можно подать в суд, обжаловать действия чиновников в вышестоящие инстанции и т.п. /16/ Для того чтобы участвовать в конкурсах на государственные закупки, поставщикам обязаны предоставить равные условия и возможности. Всем поставщикам, которые подают заявки на участие в конкурсе через официальный сайт государственных закупок или другими легитимными путями, предоставляются равные права, равное количество информации о тендере на государственные закупки, равные возможности участия в конкурсе на государственные закупки (вне зависимости от национальной принадлежности и формы собственности) /31/. Государственный заказчик, имеющий право на осуществление государственных закупок, обязан опубликовать информацию о проведении торгов на специальном сайте государственных закупок в сети Интернет. Также в средствах массовой информации публикуется извещение о проведении мероприятий по закупкам для государственных нужд, и любой поставщик может принять участие в конкурсе на государственные закупки. Проведение государственных закупок происходит по схеме, принятой в законодательстве. В основе проведения государственных закупок лежит система тендеров. Это основной способ государственных закупок. Информация о предстоящих, текущих и завершенных конкурсах на проведение государственных закупок в обязательном порядке размещается на официальном сайте государственных закупок. Официальные сайты государственных закупок – это лучший инструмент привлечения к конкурсам поставщиков, а также способ открытого донесения информации об управлении государственными закупками. Главным способом коммуникации между заказчиком и поставщиками является сайт государственных закупок. Именно через сайт государственных закупок поставщики получают условные зашифрованные наименования, чтобы в ходе торгов, предлагая те или иные условия государственных закупок на официальном сайте, сохранять анонимность. У каждого региона Российской Федерации есть свой портал государственных закупок, с помощью которого осуществляется управление государственными закупками. На региональных сайтах государственных закупок вся информация носит открытый характер. Сайты государственных закупок устроены практически единообразно, что облегчает поставщикам поиск тендера, в котором можно было бы принять участие. На сайте государственных закупок всегда можно найти актуальную информацию, касающуюся поправок к существующему законодательству. Кроме того, на сайтах государственных закупок размещаются и регулярно обновляются реестры недобросовестных поставщиков и реестры государственных контрактов на закупки для государственных нужд. Организаторы конкурсов обязаны на сайте государственных закупок, где был размещен конкурс, объявить его итоги и опубликовать списки участников тендера на государственные закупки, а также официально назвать победителя. На федеральном сайте государственных закупок информация всегда должна оставаться актуальной. Для достижения максимальной прозрачности управления государственными закупками на сайте государственных закупок публикуются суммы заключенных контрактов, ведется учет сэкономленных бюджетных средств. На порталах государственных закупок, как правило, существуют формы вопросов и ответов, благодаря которым поставщики могут получить разъяснения по интересующим их вопросам, касающимся закупок для государственных нужд. Когда определен победитель тендера на официальные государственные закупки, обе стороны должны максимально четко отследить составление контракта. Все государственные контракты попадают в реестр государственных контрактов, размещенный на сайте государственных закупок. В настоящее время при работе с государственными закупками в электронной форме руководствуются действующими на данный момент нормативными документами, которые позволяют правильно оформлять документы перед подачей, а так же обоснованно не допускать недобросовестных поставщиков к участию в государственных закупках. Трудности формирования законодательного базиса электронных государственных закупок носят объективный характер. Государственные закупки — жизненно важный весомый компонент национальной экономики, их объем в 2009 г. составил более четырёх триллионов рублей. Реализация электронных торгов по закупке продукции для государственных нужд чрезвычайно актуальна для сегодняшней России. Преимущества, которые несут с собой электронные торги, достаточно очевидны /31/. Роль государственного заказа в управлении финансовыми ресурсами общественного сектора и критерии оценки эффективности Государственный заказ является системой отношений между органами власти и юридическими, а также физическими лицами, направленной на удовлетворение государственных нужд, и основанной на принципах законности, эффективности, информационной открытости и прозрачности, добросовестной конкуренции и коллегиальности принимаемых решений. Основной целью системы государственного заказа является эффективное обеспечение потребностей организаций в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для выполнения органами власти своих государственных функций и обязанностей по отношению к населению. Эта цель государственного заказа должна решать следующие задачи: - точно рассчитывать объективные нужды в товарах, работах, услугах; - планировать и проводить закупки, чтобы своевременно и в нужных объемах доставлять получателям необходимые товары, работы, услуги; - обеспечивать повышение конкуренции открытого доступа хозяйствующих субъектов к информации о перечнях государственных нужд и плановых процедур размещения государственного заказа; - стимулировать и развивать конкуренцию, совершенствовать деятельность органов государственной власти при осуществлении государственных закупок; - унифицировать процедуры размещения государственного заказа для облегчения контроля и стимулирования привлечения к государственному заказу различных хозяйствующих субъектов; - обеспечивать гласность и прозрачность размещения государственного заказа; - собирать и систематизировать отчетность по государственным закупкам для анализа эффективности расходования бюджетных средств и функционирования системы в целом; - автоматизировать процессы в системе закупок для повышения производительности и снижения трудозатрат при осуществлении закупок; - повышать эффективность бюджетного процесса /18/. В зависимости от источника финансирования ресурсов государства можно выделить два уровня государственного заказа: - государственный заказ федеральных органов власти и подведомственных им организаций; - государственный заказ субъекта федерации или региональный заказ. Наряду с государственным заказом выделяется и муниципальный заказ. Муниципальный заказ не является государственным, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть. В настоящее время формирование системы государственного заказа в России стало следствием внедрения разработанных направлений экономических и политических реформ. К реформам относятся: демонополизация и развитие конкуренции, формирование и совершенствование системы органов государственной власти, преобразование бюджетной системы. На этот процесс оказали влияние направления на обеспечение единства экономического пространства всей территории России, борьбу с коррупцией, экономию средств бюджетной системы /19/. Эффективное функционирование системы государственного заказа оказывает воздействие на все стороны жизнедеятельности как России в целом, так и любого региона страны. Государственные закупки формируют совокупный спрос и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения. Государственные закупки являются частью расходов публично-правовых образований, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, на объем производства и уровень занятости населения страны /22/. Обобщающим показателем функционирования системы государственного заказа является ее эффективность, обеспечивающая наиболее полную реализацию функций государства. В общем виде эффективность использования финансовых ресурсов при размещении государственных заказов определяется: экономией бюджетных средств, структурой государственных закупок, длительностью и трудоемкостью процедур государственного заказа, стоимостью и качеством процедур, качеством продукции (товаров, работ, услуг), произведенной для государственного заказа /19/. |