Лекция_Перечни электронных документов. Задача при переходе на безбумажный документооборот Значение Перечня Росархива 2011 г
 Скачать 77 Kb.
|
|
Лекция: ПЕРЕЧНИ ЭЛЕКТРОННЫХ ДОКУМЕНТОВ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Определение видового состава электронных документов – актуальная задача при переходе на безбумажный документооборот Значение Перечня Росархива 2011 г. Видовой состав электронных документов, установленный правовыми актами Правительства РФ Формирование нормативной базы, развитие информационной инфраструктуры, осуществление пилотных проектов, способствуют все более широкому применению электронного документооборота в практической деятельности органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Результаты перехода органов исполнительной власти на безбумажный документооборот вот уже в течение ряда лет являются предметом пристального анализа научного сообщества в сфере документационного обеспечения управления. Осмысление происходящих изменений позволяет определить тенденции дальнейшего развития в направлении расширения использования электронных документов. На практике к электронным документам относят как электронные образы документов на бумажных носителях, подписанные электронной подписью, так и документированную информацию, созданную исключительно в цифровой форме. Последнее обстоятельство обуславливает актуальность решения задачи об установлении видового состава электронных документов, не имеющих бумажного аналога. В целях решения этой задачи для федеральных органов исполнительной власти Росархивом был предложен Перечень видов документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации их внутренней деятельности1. Рекомендуемый перечень состоит из семи разделов: проекты документов; первичные плановые и отчетные документы; информационные документы; справочные документы; документы по оперативным вопросам; внутренняя переписка; документы по регистрации, учету и контролю. Таким образом, в данный перечень включены документы, относящиеся к категории информационно-справочных документов, имеющих временный срок хранения. При этом Росархивом не рекомендовано включать в Перечни электронных документов, разрабатываемыми федеральными органами исполнительной власти, документы постоянного срока хранения, а также электронные образы (отсканированные копии) документов на бумажных носителях. Эти ограничения объясняются, во-первых, необходимостью апробации процедур создания, хранения и использования электронных документов в переходный период органов исполнительной власти на безбумажный документооборот; во-вторых, исключением двойного документооборота. В целом, рекомендации Росархива направлены на соблюдение единых подходов в работе по подготовке федеральными органами исполнительной власти индивидуальных перечней электронных документов. Однако данные рекомендации не имеют нормативного характера. Обязательными для исполнения органами исполнительной власти являются изданные Правительством РФ подзаконные правовые акты, посвященные данному вопросу. Так, например, распоряжением Правительства РФ2, устанавливается Перечень документов, передаваемых в электронном виде при взаимодействии органов исполнительной власти федерального и регионального уровней. Основой для разработки данного Перечня послужили соответствующие Правила1, в которых под документом в электронном виде понимается электронный документ, состав реквизитов которого определяется в соответствии с Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти2. Документы в электронном виде создаются в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов, устанавливающих правила (порядок) документирования, документооборота и использования документов. Как показывает анализ, существенное влияние на содержание правительственного Перечня оказали рекомендации Росархива. Несмотря на то, что Перечень, разработанный Росархивом, предполагает использование установленных видов электронных документов при осуществлении внутренней деятельности, наличие общих категорий и видов документов в правительственном Перечне свидетельствует о возможности их создания и использования в системе межведомственного электронного взаимодействия (МЭДО) (см. табл. 1). В данном случае систему органов исполнительной власти следует рассматривать как единую корпоративную систему. Основу данного Перечня составляет переписка, которая также относится к информационно-справочным документам и имеет временный срок хранения. Однако, в отличие от Перечня Росархива, в нем отсутствует классификация видов электронных документов по категориям, что несколько затрудняет его применение. Кроме того, разработанная Росархивом классификация может послужить основой при построении унифицированной классификационной схемы для индексирования электронных документов. Таблица 1 Сравнительный анализ видового состава электронных документов (фрагмент)
Однако вернемся к содержанию Перечня Росархива, как к первоисточнику, и прокомментируем некоторые аспекты его содержания. Так, определенные вопросы вызывает противоречие между заголовком Перечня (виды управленческих документов….в форме электронных документов…) и включение в его содержание списков адресов, телефонов и др. (см. раздел 4), отнесенных к категории «справочных документов», являющихся, по сути, справочной информацией (справочными материалами). Еще более проблематичным представляется включение в содержание Перечня такой категории как «проекты документов»: распорядительных, нормативных, организационных. Следует ли в связи с этим предполагать, что подлинники данных документов, включающие все необходимые реквизиты, должны быть созданы на бумажном носителе? Однако дополнение к данным категориям словосочетания «… и иных документов» (курсив мой. – Е. А.) означает, что в данном случае можно подразумевать проекты практически всех видов документов, поскольку при оформлении проекта/проектов не зависимо от носителя документа (бумажный или электронный) используются компьютерные технологии. Какие из перечисленных документов будут созданы в электронном виде – остается не ясным. Между тем, материальный носитель для конкретной категории (вида) документов должен быть установлен изначально, поскольку от этого зависит вся последующая технология их подготовки. Важность данного вопроса обусловлена, в частности, тем обстоятельством, что согласно положениям подзаконных актов категория нормативных правовых документов может разрабатываться и представляться в Министерство юстиции Российской Федерации на государственную регистрацию как на бумажном носителе, так и в форме электронного документа1. Руководствуясь данной нормой, органы исполнительной власти, решая оперативные задачи, могут не задумываться о последствиях, связанных с выбором носителя. Между тем, данная категория документов в системе документации органов исполнительной власти занимает высшую иерархическую ступень, имеет самый продолжительный «жизненный цикл» и подлежит постоянному хранению. Как известно, одним из рисков для электронных документов является валидность электронной подписи. Отличаются и условия хранения документов на различных носителях. Однако проблемы возникают уже на стадии разработки нормативного правового документа, поскольку имеющаяся регламентация их общей и специфической технологии подготовки (в зависимости от носителя), содержит множество противоречивых норм. Одна из основных причин – не соблюдение основных принципов и методов документообразования и, как результат – отсутствие полного и последовательного описания соответствующей технологии (алгоритма). Помимо регламентации видового состава электронных документов, применяемых при осуществлении внутреннего и межведомственного электронного документооборота, в последнее время особое внимание уделяется установлению видового состава информации, предоставляемой в электронной форме в рамках системы межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ) в целях совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг. В ноябре 2016 г. утвержден Перечень электронных документов для обмена между госорганами1. В него включены 85 наименований документов и сведений, которые предоставляются 25 федеральными органами исполнительной власти для осуществления государственных и муниципальных услуг. Обратим внимание на сочетание терминов «документы» и «сведения», как в наименовании данного Перечня, так и в его содержании. Аналогичные термины используются и в ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»1 в отношении состава государственных информационных ресурсов (п. 9 ст. 14). В данный закон в результате работ, направленных на выявление процедурных, технологических проблем, затрудняющих предоставление госуслуг в электронном виде, было внесено дополнение о признании информации, содержащейся в государственных информационных системах в качестве официальной2. Однако формальное наделение всей информации этим статусом является недостаточным. В целях обеспечения юридической силы информации, используемой при предоставлении государственных и муниципальных услуг, необходимо на законодательном уровне закрепить правовой режим документирования информации, как обязательное условие ее включения в государственные информационные ресурсы. Основной вид документа, устанавливаемый Перечнем – справка. Имеются единичные примеры использования таких видов как заключение (п. 38) и акт (п. 61). В содержании Перечня встречаются и такие наименования как «разрешение» (п. 56), «информация» (п.37). Но наиболее распространенным является термин «сведения», под которым понимается совокупность информации из реестров, сертификатов, лицензий. О неполном составе предоставляемых сведений свидетельствуют словосочетания «сведения из справки» (п. 78) и «выписка» (пп. 60, 63). Как известно, термин «выписка» в документоведении используется в сочетании с наименованием основного вида документа (выписка из протокола, сертификата, лицензии и т.д.) и служит для обозначения вторичного документа, который является копией части документа, заверенного в установленном порядке1. Таким образом, в рассматриваемом Перечне речь идет о создании вторичных документов на основании первичных, созданных и хранящихся в органах исполнительной власти. Обратим внимание на тот факт, что в данном Перечне только в одном пункте установлено, что «документ, необходимый для предоставления услуг, должен быть подписан исполнительным органом» (п. 61), что, естественно, вызывает вопросы об обязательности использования электронной подписи во всех иных случаях, а также о требованиях к процедуре подписания документов, входящих в данный Перечень. Между тем, подзаконными актами установлено, что при предоставлении государственных или муниципальных услуг применяется усиленная квалифицированная электронная подпись2. Ее разновидность – электронная подпись органа власти3 (аналогична гербовой печати организации) – конкретизируется документом, имеющим иной статус – Методическими рекомендациями1. Одновременно с этим установлено, что «электронные документы, направляемые в органы государственной власти и органы местного самоуправления, подписываются усиленной квалифицированной электронной подписью должностного лица федерального органа исполнительной власти. Таким образом, возникает проблема классификации документированной информации, подписываемой усиленной квалифицированной электронной подписью должностного лица и подписью организации. В данном случае целесообразно вторичную информацию, содержащуюся в Перечне, подписывать усиленной квалифицированной электронной подписью организации. Как уже отмечалось, оформление данного реквизита придает информации документальную форму. В этой связи в рассматриваемом Перечне термины «сведения» и «информация», целесообразно заменить на соответствующие наименования видов документов («справка», «заключение», «выписка из лицензии (сертификата)» и т.д.). Таким образом, разработка специальных Перечней направлена на решение задачи по унификации видового состава электронных документов. Важная роль в этом процессе принадлежит рекомендациям Росархива. Ограничение на данном этапе категорией информационно-справочных документов, рекомендуемых для создания, хранения и использования в электронной форме, обусловлено необходимостью апробации и мониторинга процессов, обеспечивающих все стадии «жизненного цикла» электронных документов. При регламентации процедуры подписания электронных документов усиленной квалифицированной электронной подписью возможно применение следующей классификации: первичные документы – подпись должностного лица; вторичные документы, создаваемые ответственными исполнителями – подпись организации. Необходимо осуществление дальнейшей работы по унификации видового состава не только электронных документов, но и документов, создаваемых исключительно на бумажном носителе и нормативное закрепление ее результатов. 1 Рекомендации по подготовке федеральными органами исполнительной власти перечней документов, создание, хранение и использование которых должно осуществляться в форме электронных документов при организации внутренней деятельности / утв. приказом Росархива от 29 апреля 2011 г. № 32. 2 Распоряжение Правительства РФ от 2 апреля 2015 г. № 583-р «Об утверждении перечня видов документов, передаваемых при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных внебюджетных фондов в электронном виде». 1 Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2014 г. № 1494 «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия» (в действ. ред.) // СЗ РФ. 2015. № 1 (часть II). Ст. 284. 2 Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 (ред. от 26.04.2016) «Об утверждении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» // СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3060. В 2020 г. вступили в действие «Правила делопроизводства в государственных органах и органах местного самоуправления» 1 Перечень типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения / утв. приказом Росархива от 20 декабря 2019 г. № 236. 1 Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (в действ. ред.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Российская газета. 21 августа 1997 г. № 161. 1 Распоряжение Правительства РФ от 1 ноября 2016 г. № 2326-р «Об утверждении перечня документов и сведений, находящихся в распоряжении отдельных федеральных органов исполнительной власти и необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг исполнительным органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления» 1 Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ (в действ. ред.) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (часть 1), ст. 3448. 2 п. 9 ст. 14 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: «Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, а также иные имеющиеся в распоряжении государственных органов сведения и документы являются государственными информационными ресурсами. Информация, содержащаяся в государственных информационных системах, является официальной». 1 ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения» (утв. приказом Росстандарта от 17.10.2013 № 1185-ст). 2 Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. № 111 «Об электронной подписи, используемой органами исполнительной власти и органами местного самоуправления при организации электронного взаимодействия между собой, о порядке ее использования, а также об установлении требований к обеспечению совместимости средств электронной подписи» // СЗ РФ. 2012. № 8., ст. 1027; Постановление Правительства РФ от 25 июня 2012 г. № 634 (в действ. ред.) «О видах электронной подписи, использование которых допускается при обращении за получением государственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2012. № 27, ст. 3744. 3 Такая подпись подтверждает: факт формирования межведомственного запроса в информационной системе органа исполнительной власти; факт наличия у лица, сформировавшего в информационной системе органа исполнительной власти электронный документ, соответствующих полномочий по подписанию/проверке электронной подписи; наличие соответствующих полномочий у должностного лица на обращение к информационному ресурсу другого ведомства, либо на подготовку ответа на поступивший запрос (в случае если ответ формируется не автоматически в информационной системе). 1 Методические рекомендации по разработке электронных сервисов и применению технологии электронной подписи при межведомственном электронном взаимодействии. Версия 3.0.9.2. 2014. [Электронный ресурс] // Ситуационный центр электронного правительства https://sc.minsvyaz.ru/media/docs/МР_СМЭВ_3.0.9.4.pdf (дата обращения 09.11.2016). |