Конституционное право. Признание недествительности актов. Заключение 34
 Скачать 61.43 Kb.
|
Акты государственных органов или органов местного самоуправления, которые суд может признать недействительнымиПод актом государственного управления понимается официальный письменный правовой акт, в котором изложено властное волеизъявление субъекта государственного управления в форме предписания, устанавливающего правила поведения (нормативные акты), либо предписания по применению законов или иных нормативных актов (индивидуальные акты). Акты государственного управления издаются органами исполнительной власти, являются актами отраслевого либо территориального управления и относятся к подзаконным актам. Понятие «муниципальный правовой акт» впервые было введено в правовой оборот Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту - ФЗ № 131)9. Можно выделить такие нарушения в издаваемых актах государственных и муниципальных органов как дефектность и несбалансированность этих актов. Следует отметить, что в юридической литературе при исследовании множества аспектов системы нормативных правовых актов и ее отдельных элементов для характеристики актов чаще прибегают к применению понятия «дефектность» нежели «несбалансированность»10. Причинами дефектности нормативных актов могут быть противоречия и иные несовершенства норм права, юридических конструкций, выраженных в них, влекущие впоследствии препятствия в правореализационном процессе и нарушения прав граждан. Подобные и другие факторы вызывают появление дефектных актов, не соответствующих требованиям законности, и дефектных актов, не затрагивающих требований законности. Обращает на себя внимание, что широкое обсуждение вопросов дефектности нормативных правовых актов не повлекло появления в действующем законодательстве юридического понятия «дефектный нормативный акт», поэтому и единого подхода к определению признаков дефектного акта и реакции на него нет. Однако целый ряд терминов, так или иначе показывающих дефектность нормативного акта, все же используется: незаконные акты, неконституционные акты, недействующие акты, недействительные акты и иные. Дефектность нормативного правового акта может отражать как его содержание, так и процесс его реализации. Причем первая дефектность порождает вторую, но с разными последствиями. Дефектные нормы права, дефиниции, связи норм внутри акта, конструкции могут по-разному предопределять процесс реализации закона: в одних случаях закон признается неконституционным и тогда утрачивается возможность его реализации, в других такого последствия не возникает, но реализация закона существенным образом затрудняется. Частным проявлением именно этого случая мы считаем несбалансированность закона. Несбалансированность закона, думается, может быть следствием существенных ошибок, связанных с нарушением принципа единства прав и обязанностей, необоснованного несоответствия правового статуса адресатов закона, усмотрений и пределов полномочий, правомочий и ответственности. При этом, как правило, дефектным является не весь нормативный правовой акт, а отдельные предписания или их группа, недостатки которых вызывают его несбалансированность и, как одно из следствий, противодействие реализации закона: от его целей и замысла до невозможности реализации в полном объеме прав и интересов участников общественных отношений. Конечным результатом такого противодействия является нейтрализация положений закона. Выраженные с помощью проблем дефектности актов государственных и муниципальных органов власти реальные явления правовой действительности становятся фактором противодействия реализации закона, ведущего к его нейтрализации, и причиной формирования различной и противоречивой судебной практики, которая в настоящее время выступает доступным и авторитетным ориентиром в осуществлении юридической деятельности. Все это не только снижает эффективность реализации закона, но и формирует препятствия для гарантий прав и свобод граждан и для их действенной защиты. Действующим административным законодательством предъявляется определенный перечень требований к актам государственного управления, в том числе: 1. Требование законности акта управления по содержанию и порядку принятия: Как любой другой подзаконный акт, акт государственного управления основывается на положениях, прописанных в законах и не должен им противоречить. Например, акты государственного управления субъектов должны соответствовать Конституции, федеральным законам, актам Президента, Правительства, а также нормам регионального законодательства11. Нормативно-правовой акт органа исполнительной власти, противоречащий законодательству РФ, может быть отменен или изменен по инициативе Министерства юстиции РФ. Срок исполнения указания (представления) Министерства юстиции РФ составляет 1 месяц с момента получения федеральным органом исполнительной власти соответствующего представления. Для издания акта государственного управления орган государственного управления должен обладать соответствующими полномочиями и соответствовать актам вышестоящих органов государственного управления12. В Постановлении Правительства РФ от 13. 08. 1997 г. № 1009 (ред. от 12.10.2019 г.)13 указано, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти «издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции». Любой акт государственного управления должен включать юридическое основание, цели и задачи его издания и порядок реализации соответствующего. Правом издания актов государственного управления наделены только органы исполнительной власти с необходимым статусом, что исключает возможность издания нормативно-правовых актов отдельными структурными подразделениями органов исполнительной власти. Законодательством установлены определенные требования к форме актов государственного управления, данные документы могут быть изданы в форме постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. При принятии акта государственного управления следует соблюдать разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. 2. Акт государственного управления не должен иметь в своем содержании положений, которые могут привести к достаточно вероятным злоупотреблениям, коррупции (коррупционную составляющую), также он не может вводить ограничения или способствовать нарушению права и свободы граждан и законных интересов участников общественных отношений, если данные права, свободы и интерес гарантированы на законодательном уровне14. 3. Требование своевременности акта управления. Своевременность акта управления означает: Принятие акта в период, когда это максимально целесообразно с точки зрения публичных интересов российского общества. Внесение в содержание акта управления необходимых изменений для приведения в соответствие с вышестоящим актом управления или принятым законом в предписанный срок. В упомянутом Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 12.10.2019 г.) определено, что акты государственного управления должны издаваться в исполнение соответствующих законов, при этом особое внимание уделено тому, чтобы их издание было своевременным. Внесение в содержание акта управления необходимых изменений по инициативе самого органа государственного управления, принявшего акт. Особенностью функционирования органов исполнительной власти является то, что управление, осуществляемое ими, является оперативным. Такое управление с необходимостью предполагает достаточно быстрое реагирование на значимые изменения в объекте отраслевого или территориального управления. Это настолько важно, что органы исполнительной власти могут принимать дискурсивные решения, акты управления с дискурсивной составляющей. 4. Процедурные требования к актам государственного управления, регулирующие вопросы по их предварительной подготовке, процедуре издания и введению в действие. В первую очередь, акты управления должны соответствовать требованию вступления по времени в законную силу. В соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации обязательным требованием к нормативным правовым актам является их официальное опубликование15. 5. Требования по надлежащему оформлению акта управления, подразумевающему обеспечение логики волеизъявления в структуре нормативного правового акта. Допустимы и способствуют максимально полному раскрытию излагаемых в акте вопросов приведение отдельных положений законодательных актов Российской Федерации со ссылками на них, включая источник опубликования. В соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации акт управления органов исполнительной власти может быть обжалован в вышестоящий орган управления (вышестоящему должностному лицу) либо в федеральный суд, опротестован прокурором, а также в отношении данного документа может быть проведена Конституционном Суде Российской Федерации проверка на соответствие Конституции16. Если, например, орган управления, рассматривающий жалобу гражданина, признает ее обоснованной, он принимает решение об отмене обжалованного акта как недействительного. Акт может быть приостановлен. Приостановление акта управления предполагает прекращение его действия до устранения содержащихся в нем отклонений от существующих требований. Процесс государственного управления защищен в правовом отношении презумпцией правильности и действительности актов управления. Это означает исходное предположение (презюмирование) того, что акт управления имеет законный, необходимый характер - всякий, кто в этом сомневается, должен привести соответствующие доказательства своего мнения; именно на него, а не на сторону, принявшую акт государственного управления, возлагается оnus probandi - «бремя» доказывания. Таким образом, право любого индивидуального или коллективного субъекта на обжалование акта управления связано с разумным ограничением. Кроме того, презумпция правильности акта государственного управления - это, административная презумпция. Поэтому в соответствии с нею акт управления будет считаться законным, пока иное не будет закреплено официально, в установленном законом порядке. Сомнения в законности акта, даже имеющего недостатки (дефектного акта), не могут быть препятствием к его исполнению. Недействительность оспоримых актов управления устанавливается только в официальном порядке17. Однако данное положение о защите актов управления от неисполнения нельзя абсолютизировать. Существует положение о ничтожных актах государственного управления. Это неправомерные акты, юридическая несостоятельность которых самоочевидна даже для лиц, не имеющих специальной юридической подготовки. Так, юридически ничтожными являются предписания руководителя подчиненному совершать финансовые операции, противоречащие закону. Подобные акты не порождают юридических последствий. Подчиненные не должны их исполнять и в случае их исполнения несут ответственность. Ничтожность акта может быть признана также в судебном порядке. Важным элементом подготовки актов государственного управления федеральных органов исполнительной власти является их принятие, правовыми основами которого являются: Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452. Так в разделе № 5 регламента определены порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Проект акта управления органа исполнительной власти должен быть согласован с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если данное согласование предусмотрено законодательно, или если документ затрагивает сферу ответственности другого федерального органа исполнительной власти. Так, проект нормативного правового акта, предусматривающий мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, подлежит направлению для его анализа о целесообразности принятия в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации18. Проект нормативного правового акта подлежит визированию руководителем или заместителем федерального органа исполнительной власти, вне зависимости от того создается ли он на бумажном носителе или в электронном виде. Виза состоит из наименования должности, подписи визирующего и даты, при оформлении в электронной форме она включает специальную квалифицированную электронную подпись визирующего. Проект нормативного правового акта должен быть согласован федеральным органом исполнительной власти в срок не позднее 30 дней. По истечении этого срока проект считается согласованным, даже если документ, подтверждающий согласование, не был представлен. Возможно визирование документа с учетом замечаний, которые излагаются на соответствующем бланке федерального органа исполнительной власти. Все разногласия по проекту акта управления органа исполнительной власти должны решаться путем обсуждения с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти для подбора решения, устраивающего все участвующие стороны. Если такого решения достичь не удалось, то оформляются соответствующие протоколы согласительных совещаний. Проект нормативного правового акта с протоколами согласительных совещаний может быть утвержден и зарегистрирован в установленном порядке. При этом руководитель исполнительного органа, чьи замечания не нашли отражение в проекте, имеет право направить материалы разногласий курирующему заместителю Председателя Правительства РФ, полномочия которого позволяют приостановить регистрацию акта до того момента пока данное разногласие не будет рассмотрено на заседании соответствующего правительственного органа. Заместитель Председателя Правительства РФ принимает решение о том, следует ли направить проект нормативного правового акта на доработку и повторное согласование. Если решение о доработке проекта акта управления органов исполнительной власти принимается после его регистрации, то соответствующие изменения вносятся руководителем федерального органа исполнительной власти, утвердившим такой документ. Проекты нормативных правовых актов должны содержать финансово-экономическое обоснование по специальной форме, разработанной Министерством финансов Российской Федерации,. В данном обосновании должны найти отражение конкретные финансовые расчеты и анализ экономических результатов по итогам реализации данного нормативного правового акта. В частности важными элементами финансового-экономического обоснования выступают: - информация о том, какой объем финансового обеспечения потребуется при реализации нормативного правового акта, и к расходам какого бюджета бюджетной системы Российской Федерации он будет отнесен; - данные о том, какие иные источники будут задействованы для обеспечения расходов; - сумма расходов организаций, учреждений, граждан и иных лиц, которые они понесут при реализации нормативного правового акта или отмене его действия; - сведения о размере доходов соответствующего бюджета бюджетной системы РФ; - информация о том, увеличится или уменьшится объем налогов и иных обязательных платежей, поступающих в соответствующий бюджет; - данные о том, повлечет ли реализация проекта нормативного правового акта изменение доходов граждан и в каком размере; - в каком размере будет уменьшена налоговая нагрузка на граждан и юридических лиц при реализации решений проекта акта управления исполнительных органов власти. Вопросами подготовки проекта нормативного правового акта занимаются юридическая служба и иные структурные подразделения федерального органа исполнительной власти с обязательным указанием ответственных должностных лиц и сроков разработки проекта, также к работе над проектом могут привлекаться определенные организации. В процессе разработки проектов нормативных правовых актов могут создаваться рабочие группы, в случае если данные акты издаются несколькими федеральными органами исполнительной власти и имеют повышенный статус важности. Разработке нормативного правового акта предшествует проведение правой и антикоррупционной экспертиз. Функции правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов возложены на Министерство юстиции Российской Федерации, данная экспертиза может быть осуществлена при обращении федеральных органов исполнительной власти. Проекты нормативных правовых актов направляются на рассмотрение в юридическую службу федерального органа исполнительной власти и не позднее следующего дня размещаются на сайте regulation.gov.ru для общественного обсуждения и проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов. Подготовка проекта нормативного правового акта должна включать в себя этап анализа законодательства и практики его применения, полномочий органов государственной власти, научной литературы и иных источников вопросам, имеющим отношение к данному проекту. Следует учитывать, что если проект нормативного правового акта подразумевает прекращение действия акта Правительства РФ, то одновременно с его разработкой должен быть подготовлен и проект акта Правительства РФ, определяющий порядок и сроки отмены соответствующего акта Правительства. Обязательными реквизитами нормативного правового акта являются: - наименование органа, издавшего акт; - название и вид акта; - номер акта и дата его утверждения; - должность и фамилия лица, подписавшего акт. Перечень нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации включает акты, которые касаются прав, свободы и обязанностей и правового статуса физических и юридических лиц, либо имеют межведомственный характер. Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет функцию государственной регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, которая заключается в следующем: осуществление правовой экспертизы; проведение антикоррупционной экспертизы; принятие решения о том следует ли проводить государственную регистрацию данного акта; присвоение регистрационного номера; занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Для осуществления государственной регистрации нормативные правовые акты с приложением специальной справки в десятидневный срок с момента утверждения направляются в Министерство юстиции Российской Федерации вне зависимости от формы их создания (бумажной или электронной). Справка по нормативному правовому акту включает в себя следующие пункты: в соответствии с каким нормативно-правовым источником издан данный акт полный перечень нормативных правовых актов, имеющих прямое отношение к рассматриваемому к данном акте вопросу, а также сроки с течение которых в указанные акты будут внесены необходимые изменения; информация о результатах проведения процедуры согласования акта с заинтересованными органами исполнительной власти; копии заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы; копия заключения об оценке регулирующего воздействия или документ, подтверждающий отсутствие целесообразности в осуществлении данной процедуры; копии заключения соответствующего общественного совета по итогам предварительного обсуждения или документ, подтверждающий отсутствие целесообразности в осуществлении данной процедуры; результаты проведения педагогической экспертизы при ее проведении. Срок государственной регистрации нормативных правовых актов составляет до пятнадцати рабочих дней с даты получения акта. Данный срок может быть продлен на 10 или в особых случаях 30 рабочих дней. В процессе осуществления правовой или антикоррупционной экспертизы могут быть выявлены факторы, препятствующие регистрации нормативного правового акта, в таком случае в данный документ не будет зарегистрирован. При отказе в регистрации нормативного правового акта Министерство юстиции Российской Федерации возвращает его органу, который его разработал и утвердил с обязательным указанием причины отказа. Копия документа об отказе в регистрации в срок до 10 дней направляется в Министерство юстиции Российской Федерации. Отказ в регистрации по результатам антикоррупционной экспертизы может быть оспорен в течение десяти дней инициирующим его создание органом исполнительной власти путем проведения отдельного совещания с Министерством юстиции с оформлением протокола разногласий. Данный протокол в десятидневный срок с даты совещания направляется руководителем федерального органа исполнительной власти, принявшего нормативный правовой акт, для рассмотрения в Правительство Российской Федерации. Итогом данного рассмотрения может стать как принятие решения о его отмене, так и о том, что в данном документе не выявлены коррупциогенные факторы, что повлечет за собой повторное направление на государственную регистрацию. Все правовые акты управления можно разделить на две ключевые группы: нормативные и индивидуальные. Индивидуальными правовыми актами управления являются правоприменительные акты управления, так как они, в отличие от нормативных, связаны не с созданием нормы права, а с ее исполнением. Они не содержат таких норм права, которые регулируют обязательные правила для неограниченного круга лиц. Свое название данные правовые акты управления получили потому, что они связаны с индивидуальной ситуацией правового регулирования (предоставить кому-либо разрешение, присвоить звание, восстановить право, привлечь к ответственности и т. п.), а не с формальной (модельной, типичной) ситуацией. Индивидуальные правовые акты управления направлены на регулирование конкретных областей управления и выступают актами применения норм права к конкретным случаям. Наиболее распространенными вопросами управления индивидуального характера являются установление, изменение или отмена права либо обязанности конкретного лица (группы определенных лиц). Правовые акты МСУ, являясь частью национальной правовой системы и внешней формой муниципального права, имеют основной предмет правового регулирования — общественные отношения, возникающие в связи с постановкой, разработкой и решением вопросов местного значения. Таким образом, индивидуальные правовые акты управления - это распорядительные правовые документы, в которых зафиксировано четкое юридически властное и одностороннее волеизъявление разового характера субъекта исполнительной власти по отношению к определенному субъекту или кругу лиц. Непосредственной правовой основой индивидуальных административных актов управления могут являться индивидуальные акты управления, принятые вышестоящим органом управления. Индивидуальные акты управления не являются основаниями для отмены, изменения или приостановки действия актов органов правосудия и прокурора. Индивидуальный акт управления может быть изменен, отменен или приостановлен: а) органом или должностным лицом, которое его приняло; б) вышестоящим в порядке подчиненности органом или должностным лицом; в) судом. Индивидуальные правовые акты управления могут быть выражены в письменной, устной или конклюдентной форме. В последнем случае волеизъявление субъекта исполнительной власти выражается не в форме устного или письменного волеизъявления, а таким его поведением, по которому можно сделать заключение о конкретном волеизъявлении. С учетом построения в современной России правового, демократического государства следует и в дальнейшем совершенствовать процедуру принятия правовых актов управления органов исполнительной власти в нашем государстве. Вывод по 1 главе. Таким образом, судебное признание акта недействительным влечет прекращение основанных на акте прав и обязанностей, что только в отдельных случаях может исключать какие-то другие способы защиты прав. Поэтому признание судом актов, решений, действий либо бездействия перечисленных субъектов незаконными, с одной стороны, вызывает у отдельных исследователей сомнения, а с другой стороны, влечет сложности для граждан в применении этого способа защиты прав. Но факт признания судом акта недействительным не лишает граждан и юридических лиц права обратиться в суд с требованием о возмещении убытков, причиненных в результате действия такого акта. К тому же применение того или иного способа защиты прав зависит от усмотрения заявителя. Необходимо отметить, что применение в качестве способа защиты требования о признании недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления согласно точке зрения, сформулированной сегодня судебной практикой, не отменяет и не умаляет возможности применения иных способов защиты даже в том случае, если в удовлетворении указанного требования заявителю (управомоченному лицу) отказано.
|