Законотворческий процесс в США. Законотворческий процесс
 Скачать 19.96 Kb.
|
|
Законотворческий процесс – это процесс принятия и вступления в силу законов, начиная от внесения законопроекта и завершая опубликованием принятого закона. В данном докладе рассмотрим и сравним законодательный процесс в Российской Федерации и в Соединенных Штатах Америки. Следует отметить, что в целом российский и американский законодательные процессы очень сходны, однако существует ряд принципиальных различий, обусловленных особенностями правовой системы, политикой государства, а также особенностями его исторического развития. Постараемся выявить основные сходства и различия законодательного процесса на всех его этапах, а также рассмотрены отличительные особенности юридической техники. Представляется необходимым в первую очередь рассмотреть субъектов законодательного процесса – государственные органы, выполняющие законотворческую роль, сравнить их структуру и основные функции. Итак, структура законодательных органов как в РФ, так и в США довольно сходна. В США законодательным органом является американский Конгресс, который, подобно Федеральному Собранию РФ, состоит из двух палат – Сената и Палаты представителей. Сенат (верхняя палата) состоит из представителей от отдельных штатов – сенаторов. Каждый штат через свое законодательное собрание избирает по два сенатора сроком на 6 лет. Верхняя палата законодательного органа РФ – Совет Федерации, также состоит из представителей отдельных субъектов. Однако здесь один представитель субъекта федерации выдвигается законодательным, а другой – исполнительным органом власти субъекта. Нижние же палаты – Палата представителей в США и Государственная дума в РФ – избираются населением. В Палате представителей каждый штат представлен пропорционально численности населения. Каждый из представителей штата работает в течение двух лет и может быть переизбран. Законопроекты, принимающиеся в Палате представителей, проходят обсуждение в Сенате и подписываются президентом США, прежде чем станут законом. Основное полномочие Палаты представителей – принятие законов, а Сената – кадровые назначения и контроль. Можно выделить четыре различных формы, в которых могут быть приняты акты в конгрессе в целом: билли (частные и публичные), совместные резолюции, согласованные резолюции, обычные резолюции. Надо сказать, что в прямом смысле этого слова нормативными являются только два из них: билли (самые распространенные) и совместные резолюции. Согласованные резолюции и обычные резолюции являются лишь инструментом выражения мнения по разным вопросам палатами конгресса. Можно выделить следующие стадии законодательного процесса в США на федеральном уровне. 1. Законодательная инициатива. 2. Рассмотрение (чтения) законопроекта в палате конгресса, а также в комитетах. 3. Рассмотрение законопроекта во второй палате конгресса и в ее комитетах. 4. Промульгация законопроекта (включает в себя подписание и опубликование законопроекта). Традиционно первой стадией любого законодательного процесса является законодательная инициатива, приводящая в действие весь механизм законотворческой деятельности парламента. В США право законодательной инициативы может исходить только от членов Конгресса США. Отметим, что президент не обладает прямым правом законодательной инициативы, но может опосредованно внести законопроект через членов Конгресса США от своей политической партии, которые в свою очередь вносят его на рассмотрение в соответствующую палату. Он также может предложить свои законодательные идеи Конгрессу США в рамках ежегодных посланий о состоянии Союза (так называемое Послание нации). Сам процесс внесения законопроекта отличается своеобразием. Если документ вносится в Палату представителей, то вносящий его член палаты готовит документ в письменной форме на бланке и опускает его в специальный ящик, который расположен у трибуны. Так называемый хоппер – деревянный ящик, расположенный у трибуны в Палате представителей. Поступившие в такой ящик документы собирает клерк Палаты представителей. Если законопроект вносится в Сенат, то сенатор направляет его секретарю Сената или представляет самостоятельно. В Российской Федерации круг субъектов законодательной инициативы значительно шире. После выдвижения законодательной инициативы следует стадия рассмотрения и принятия законопроекта палатами законодательного органа. В отношении процедуры рассмотрения законопроекта существенных различий между РФ и США не имеется. В обоих государствах ключевая роль отведена профильным комитетам. В США вновь поступивший законопроект рассматривается в той палате, членами которой он был выдвинут, кроме финансовых биллей, которые могут исходить только от Палаты представителей Конгресса США. В РФ законопроект сначала проходит через Государственную Думу, после чего рассматривается Советом Федерации. В обоих рассматриваемых государствах после регистрации законопроект направляется в профильный комитет, где происходит его более детальной проработка, проводится экспертиза, выявляются основные недостатки и вносятся необходимые коррективы в текст, при необходимости устраиваются парламентские слушания. По сути вся основная работа по подготовке текста будущего закона как в США, так и в РФ ложится на комитеты, тем самым освобождая палату от необходимости детального изучения законопроекта, что ускоряет его движение в законодательном органе. Выводы комитетов призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебаты во время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве стран, включая США и Российскую Федерацию. Рассмотрение законопроекта как Государственной Думой РФ, так и палатой Конгресса США осуществляется в трех чтениях. Чтение – специальный термин, обозначающий одну из стадий рассмотрения законопроекта в парламенте, его палате, охватывающий совокупность действий соответствующих участников законодательной процедуры на данной стадии. После чтений и заслушивания законопроект в США проходит процедуры согласия: если между палатами Конгресса США в ходе работы над законопроектом возникли расхождения по его содержанию/уместности поправок к нему, организуется комитет согласия, включающий одинаковое количество представителей от обеих палат Конгресса США, проводящие обсуждение лишь тех вопросов, которые стали предметами спора. Согласительный комитет работает до тех пор, пока палаты не придут к общему согласию, затем доклад комитета о взаимных договоренностях по предмету спора поступает в Палату представителей и Сенат Конгресса США, где ставится на голосование как единый документ, в него уже вносить изменения нельзя. В Российской Федерации Палаты Законодательного собрания также могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего закон подлежит повторному рассмотрению в Государственной Думе. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Стоит отметить, что проект бюджета может быть внесен на рассмотрение только в Палату представителей. Это является существенным отличием от процедуры обычного принятия законопроекта, когда он может быть внесен как в Палату представителей, так и в Сенат. Результатом рассмотрения бюджета палатами становится согласованная резолюция, которая принимается Палатой представителей и Сенатом. На базе согласованной резолюции разрабатываются и утверждаются обладающие силой закона так называемые билли об ассигнованиях, которые должны быть подписаны президентом США. По общему правилу бюджет должен быть принят до начала финансового года, который в США начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября следующего года. Однако практика показывает, что далеко не каждый год конгресс успевает согласовать бюджетные предложения в установленные сроки. Здесь уместно будет упомянуть такую особенность американской политической практики, в большой степени влияющую на процесс принятия законов в США, как лоббизм. Эта деятельность связана с профессиональным оказанием влияния частных и общественных организаций на процесс принятия решений Конгрессом США по различным вопросам внутренней и внешней политики государства. Считается, что такая деятельность не является нарушением независимости Конгресса, а приближает его к практическим потребностям заинтересованных лиц. Однако лоббизм далеко не всегда работает в интересах общества, поскольку зачастую практические методы лоббистов-профессионалов приводят к неправовым отношениям последних с властью. Специальный закон требует регистрации всех лоббистов и их организаций, а также предоставления полных отчетов об их финансовых операциях. Тем не менее периодически возникают скандальные разоблачения. После того как законопроект принят обеими палатами законодательного органа, он поступает на подпись президенту страны, который должен подписать его в течение определенного количества дней. Согласно Раздела 7 Статьи 1 Конституции США этот срок составляет 10 дней, в Российской Федерации – четырнадцать. Указанный раздел Конституции также наделяет президента правом возвратить законопроект со своими возражениями в ту палату, откуда исходит законопроект для повторного рассмотрения (право вето). Процесс преодоления президентского вето в РФ и США также очень сходен: законопроект повторно рассматривается инициировавшей его палатой, а после принятия двумя третями голосов направляется в другую палату, и, если последняя одобрит законопроект двумя третями голосов, он становится законом. Отметим, что Раздел 7 предусматривает также, что законопроект, не возвращенный Президентом в течение десяти дней после того, как он был ему предоставлен, становится законом так же, как если бы он был подписан. В РФ Президент в любом случае обязан подписать закон в течение семи дней после преодоления президентского вето. В заключение следует отметить также некоторые особенности юридической техники в законодательном процессе США. Во-первых, несмотря на то, что американская доктрина исходит из понимания закона как акта, содержащего общие правовые предписания, обращенные к обществу в целом и регулирующие наиболее важные общественные отношения (что в принципе аналогично пониманию закона в российской правовой традиции), в то же время она допускает наличие частных статутов, содержащих индивидуальные предписания, и, несмотря на это, также считающихся нормативными. Во-вторых, отмечается использование в статутах настолько широких общих абстрактных предписаний, что применение их на практике без интерпретации соответствующими учреждениями, в первую очередь судами, становится просто невозможным. В связи с этим принцип «верховенства судебного толкования» в США становится практически общепризнанным. Суды получают последнее слово в решении вопроса о том, что означает то или иное положение закона. Для Российской Федерации указанные особенности не просто крайне нехарактерны, а противоречат самой сути законодательного процесса и процесса применения права, сложившегося в нашей стране. Таким образом, можно говорить о высокой степени сходства между законодательным процессом Российской Федерации и США: сходных стадиях, общих принципах организации процесса принятия законов. Однако существует ряд существенных различий, которые на наш взгляд подчеркивают преимущества российской модели рассматриваемой процедуры. По нашему мнению, российский законодательный процесс обладает большим демократизмом и всесторонностью, что прослеживается в части более широкого круга субъектов законодательной инициативы, отсутствии влияния лоббистов, зачастую «продавливающих» интересы очень узких групп лиц, а отнюдь не большинства населения, что может повлечь практически легализованную коррумпированность, направленность законов на продвижение интересов капиталистов и эксплуатацию собственного населения. |