«СИСТЕМА ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ». Колесников Одиссей Янович_1652979694. система профессионального развития муниципальных служащих
 Скачать 77.17 Kb.
|
|
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «Уральский государственный экономический университет» КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине «ГОСУДАРСТВЕННАЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА» .Тема: «СИСТЕМА ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ»
Екатеринбург 2019 г. СОДЕРЖАНИЕ Введение………………...……………………………….…………………………...4 1 Теоретические основы профессионального развития муниципальных служащих……………………………………………………………………………..7 1.1 Понятие, становление и развитие муниципальной службы в РФ……….…………………………………………………………………………….7 1.2 Правовая база и принципы профессионального развития кадров органов государственного управления………………………………...………………..….13 1.3 Формы и методы профессионального развития муниципальных служащих……………………………………………………………………………22 1.4 Дополнительное образование как эффективная форма профессионального развития муниципальных служащих……………………………………………...25 2. Реализация профессионального развития муниципальных служащих субъектов РФ (на примере МО Нижегородской области)….………………………………………………………………………….36 2.1 Нормативно – правовая база регулирующая профессиональное развитие муниципальных служащих Нижегородской области.…………………..……….36 2.2 Анализ количественного и качественного состава муниципальных служащих Нижегородской области.........................................................................39 3. Рекомендации по совершенствованию и оптимизации профессионального развития муниципальных служащих Нижегородской области………...……….43 3.1 Рекомендации по разработке региональной программы профессионального развития муниципальных служащих……………………………………………...43 3.2 Рекомендации по совершенствованию дополнительного профессионального образования муниципальных служащих как эффективной формы их профессионального развития…………………...……………………..46 Заключение………………………………………………………………………….54 Список литературы…………………………………………………………………57 ВВЕДЕНИЕ Актуальность исследования. Радикальное обновление всей базы законодательства о государственной и муниципальной службе, начавшееся в конце 2000-х гг. стало одной из центральных составляющих административной реформы. Главными целями административной реформы было создание эффективного государственного аппарата, способного покончить с негативными тенденциями, накопившимися в обществе и государстве в 90-е гг. Упомянутые негативные тенденции в муниципальных образованиях выразились в общей неэффективности властных структур и развитии коррупции. Недостатки действующей модели муниципальной службы привели к необходимости ее реформирования. Но говорить о существовании комплексного подхода к повышению эффективности муниципального управления в современных условиях пока преждевременно. Кадры муниципальных служащих чаще всего не удается укомплектовать лицами с должной квалификацией и профессиональной подготовкой. Поэтому кризисные тенденции продолжают развиваться в сфере муниципальной власти, на которую возлагались большие надежды еще в начале российских реформ 90-х гг. Поэтому принятие нового федерального закона о муниципальной службе должно было существенно улучшить ситуацию. Тем не менее, Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ лишь привел законодательство о муниципальной службе в соответствие с изменениями последних лет, которые произошли в системе организации местного самоуправления. Что касается института муниципальной службы, то по существу осталась неизменной модель служебных отношений, основанная на нормах трудового права. Она лишь частично была увязана с требованиями Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в части обеспечения единства требований на государственной и муниципальной службе. Однако реальные механизмы обеспечения единства и взаимодействия государственной и муниципальной служб законом не были определены. Поэтому ожидать повышения качества муниципального управления, согласованного взаимодействия государственных и муниципальных структур, повышения уровня профессионализма муниципальных служащих, эффективного решения проблем развития муниципальных образований при таком подходе представляется невозможным. Все вышесказанное и определяет актуальность выбранной темы. Степень научной разработанности темы. Исследование различных вопросов муниципальной службы в рамках муниципального права имеют давнюю предысторию в России. До революции 1917 г. ими занимались В.Н. Безобразов, Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин и др. В советское время внимания муниципальной службе не уделялось.Сегодня соответствующие проблемы изучаются либо в русле общей проблематики муниципального права, либо в предметных исследованиях, посвященных муниципальной службе. В плане изучения общей проблематики муниципального права, которая служит главным основанием построения той или иной модели муниципальной службы, можно выделить труды Г.В. Атаманчука, Ю.А. Дмитриева, В.И. Васильева, Г. Соловьева, В.И. Фадеева и др. Вопросы повышения квалификации и профессионализма муниципальных служащих подробно изучают такие авторы, как О. Агибалова, О. Горелова, Е.Ю. Киреева, М. Шабанова, Г.М, Шамарова и др. В целом в последние годы данной теме уделяется все большее внимание, но ощущается общая нехватка актуальных комплексных исследований. Объект исследования – муниципально-служебные отношения. Предмет исследования – профессиональное развитие муниципальных служащих. Цель курсовой работы – комплексное исследование теоретических вопросов и их практической реализации для повышения профессионализма муниципальных служащих муниципальных образований. Для достижения поставленной цели были поставлены следующие основные задачи: – проанализировать содержание понятия муниципальной службы; – проанализировать нормативно-правовую базу муниципальной службы в современной России; – рассмотреть недостатки и преимущества действующей системы повышения профессионализма муниципальных служащих; – дать рекомендации по улучшению мер, направленных на повышение эффективности профессионального развития служащих. Теоретической основой исследования послужили труды современных ученых, занимающихся вопросами становления и развития муниципальной службы России. Методологическая основа курсовой работы. В ходе работы использовались такие общенаучные методы познания, как диалектический, формально-логический, сравнительный, системно-структурный, а также, основанные на них частные методы познания – сравнительно-правовой, формально-юридический, анализа документов. Нормативно-правовую базу курсовой работы составили: Конституция РФ, федеральные законы, законы субъектов Российской федерации и другие нормативные акты. Научная новизна данной работы заключается в комплексном анализе с позиций нового законодательства возможностей и перспектив профессионального развития муниципальных служащих муниципальных образований. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ 1.1 ПОНЯТИЕ, СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ В РФ Муниципальная реформа, осуществляемая на основе положений Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 г. (ред. от 02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», послужила новым импульсом для развития института муниципальной службы и совершенствования правового статуса муниципальных служащих. Формирование муниципальной службы связано с процессом становления и развития местного самоуправления как одной из форм публичной власти. Наличие муниципальной службы изначально заложено в Европейской хартии местного самоуправления. Так, в ч. 1 ст. 6 Европейской хартии местного самоуправления сказано, что без ущерба для более общих законодательных положений местные органы должны иметь возможность сами определить свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. В ч. 2 ст. 6 прямо говорится о том, что условия работы служащих органов местного самоуправления должны быть такими, чтобы можно было обеспечивать подбор квалифицированных кадров, основанный на принципах учета опыта и профессионализма. Для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, вознаграждения и продвижения по службе. Таким образом, можно утверждать, что здесь речь идет о профессиональной муниципальной службе. Понятие термина «муниципальная служба» в науке неоднозначно. Муниципальная служба может рассматриваться в двух смыслах: широком и узком. В широком смысле муниципальная служба может трактоваться как социальная, граждански значимая деятельность, являющаяся средством обеспечения иных видов общественно-полезной деятельности (как связанной с производством материальных благ, так и не связанной с этой функцией). Рассмотрение муниципальной службы в этом смысле расширяет проблему и касается вопросов замещения и сферы деятельности выборных муниципальных должностей, прежде всего, главы муниципального образования, а также иных лиц, состоящих в штате органов местного самоуправления, которые в соответствии с законом не относятся к категории муниципальных служащих. Муниципальная служба в узком смысле рассматривается как вид деятельности муниципального служащего, действующего в рамках нормативного определения муниципальной службы. Что касается нормативного определения муниципальной службы, то оно сложилось в рамках узкого толкования муниципальной службы. Так, под муниципальной службой в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора. Соответственно, лица, осуществляющие профессиональную деятельность на постоянной основе на этих должностях, являются муниципальными служащими. Исходя из вышесказанного, в основу определения муниципальной службы законодатель положил следующие признаки: 1) профессиональная деятельность; 2) постоянная основа; 3) исполнение полномочий органа местного самоуправления или лица, замещающего муниципальную должность. Таким образом, законом определяется должностная модель муниципальной службы, для которой характерно отсутствие прямой связи с миссией и задачами местного самоуправления в целом и задачами муниципального образования, в частности. В настоящее время на федеральном уровне определены следующие признаки муниципальной службы: во-первых, это деятельность в органе местного самоуправления и аппарате избирательной комиссии муниципального образования; во-вторых, это профессиональная деятельность, т.е. деятельность, требующая наличия комплекса специальных теоретических знаний и практических навыков; в-третьих, это деятельность на постоянной основе, т.е. должна быть основным местом работы; в-четвертых, это деятельность по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность, т.е. деятельность по решению вопросов местного значения в рамках компетенции соответствующего органа, установленной уставом муниципального образования или иным нормативно-правовым актом; в-пятых, это деятельность на должности муниципальной службы, замещаемой путем заключения трудового договора (контракта). Также можно выделить и другие специфические признаки муниципальной службы: - обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Самостоятельность – одно из ключевых понятий, характеризующих сущность местного самоуправления как формы организации и осуществления власти. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления; – обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. – особые принципы муниципальной службы, отражающие специфику муниципальной службы, именуемые в федеральном законодательстве основными принципами муниципальной службы; – особое правовое регулирование, включающее в себя (локальное) правовое регулирование муниципальной службы. Вопросы формирования кадрового состава для замещения должностей муниципальной службы, проведения аттестации муниципальных служащих и конкурса на замещение вакантных должностей муниципальной службы, включения муниципальных служащих в кадровый резерв решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов. Таким образом, наряду с государственной публичной властью, существует муниципальная публичная власть, наделенная аналогично государству собственной системой муниципальной службы, которая служит опорой и средством реализации этой разновидности публичной власти. Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти. Началом развития муниципальной службы современной России следует считать закрепление Конституцией 1993 г. принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституция РФ не использует понятия «муниципальная служба». Одно из первых упоминаний о муниципальной службе в федеральном законодательстве было закреплено в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В этом Федеральном законе, в частности, закреплялись гарантии деятельности кандидатов, находящихся на муниципальной службе. Впервые законодательная норма о муниципальной службе появилась в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В статье 21 этого закона предусмотрено, что лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. В данном правовом акте юридически закрепляется следующее определение муниципальной службы: «Муниципальная служба – профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий». Статья 60 Федерального закона от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установила, что впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные для государственных служащих. Тем самым законодатель установил необходимость принятия специального федерального закона по вопросам муниципальной службы. Таким нормативным актом стал Федеральный закон от 8 января 1998 г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», установивший общие принципы организации муниципальной службы и основы правового статуса муниципальных служащих в Российской Федерации как лиц, обладающих полномочиями по решению вопросов местного значения на основе замещения муниципальной должности. В названном законе ч. 1 ст. 2 вводятся некоторые уточнения в изложенные ранее определения муниципальной службы: «муниципальная служба – профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной». Федеральный закон от 8 января 1998 года №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» имел рамочный характер и неоправданно предоставлял право субъектам Федерации самим регулировать целый ряд принципиальных отношений. В результате одни и те же правоотношения в одной стране регулировались в разных субъектах неодинаково без объективной на то необходимости. Принятый в 2003 г. Федеральный закон №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» требовал внесения изменений и в законодательство о муниципальной службе. В рамках статьи 42 указанного Закона предусматривалось формирование новой системы правового регулирования отношений на муниципальной службе. Немаловажным фактором, также вызывавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. С целью решения комплекса проблем по совершенствованию муниципальной службы и ее сближения с государственной службой был принят Федеральный закон от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Закон включает в себя гарантии, аналогичные тем, которые предоставляются гражданским служащим, а также общий порядок исчисления стажа муниципальной службы, приравненного к стажу государственной службы. Новая законодательная модель достаточно детально регулирует отношения в сфере муниципальной службы нормами федерального закона, но при этом федеральный законодатель до сих пор не сформулировал четко свою позицию относительно того, какой объем полномочий установлен для федерации, какой для субъектов и соответственно для органов местного самоуправления. В связи с этим процесс формирования законодательства субъектов Российской Федерации сталкивается с различными проблемами, вызванными отсутствием четкого разграничения полномочий между субъектами и федеральным центром по регулированию отношений в сфере муниципальной службы. Следует отметить, что, в ФЗ №25-ФЗ практически отсутствуют нормы для реализации механизма ротации кадров между гражданской и муниципальной службой. Завершая рассмотрение вопроса о роли и месте муниципальной службы в системе местного самоуправления, хотелось бы отметить актуальные проблемы в развитии муниципальной службы, решение которых требует совершенствование действующего законодательства. В частности, в ходе развития муниципальной службы в настоящее время большое внимание следует уделить обеспечению профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Но в настоящее время российская действительность такова, что в ней только начинают создаваться условия для высокопрофессионального, компетентного, дисциплинированного управленческого аппарата в муниципалитетах. Законодательно закреплены наиболее общие принципы функционирования муниципальной службы. Однако научный анализ и практика свидетельствуют о том, что на пути формирования реально эффективной муниципальной службы предстоит решить целый ряд сложных задач. В том числе и внедрить новые технологии формирования профессионального корпуса муниципальных служащих, разработать механизм отбора и продвижения кадров на основе объективной оценки профессиональной пригодности, стабильности положительных карьерных устремлений муниципальных служащих. |