1. Сущность макроэкономического планирования и прогнозирования
 Скачать 99.98 Kb.
|
|
Особенностью китайской модели стало использование прибрежных свободных экономических зон, в которых концентрировались экспортно-ориентированные отрасли. Эти зоны имели особый правовой статус, льготную систему налогообложения, возможности свободного ввоза и вывоза капитала, льготно-таможенный режим. В экономике формируются 2 основные формы планирования. К 1 группе относятся предприятия государственного сектора, книг применяются элементы директивного планирования. К большинству предприятий используют косвенные индикативные рычаги регулирования. Несмотря на проводимые реформы основные инструменты остаются в руках государства. Руководство плановой работы осуществляет Государственный Совет - высший государственный исполнительный орган. Свою политику он осуществляет через государственный плановый комитет (ГОСПЛАН). ГОССОВЕТ разрабатывает контрольные цифры, а региональные и отраслевые органы управления представляют свои проекты планов. На основе этих документов ГОСПЛАН разрабатывает макроэкономический план развития страны, однако даже одобренный план не является директивой. Используя контрольные цифры каждый регион и министерства на его основе разрабатывает собственные планы, в которых могут быть предусмотрены специфические пути и темпы достижения утверждённых контрольных цифр Становление современной модели макроэкономического планирования и прогнозирования в РФ Первый опыт формирования рыночной модели макроэкономического планирования и прогнозирования Совершенствование основ современной модели стратегического планирования в РФ Проблемы и пути совершенствования системы макроэкономического планирования в РФ 1.Первый опыт формирования рыночной модели макроэкономического планирования и прогнозирования После кризиса директивной модели планирования на рубеже 80-90-х годов 20 века и распада СССР , экономика России вступила в период радикальных и болезненных преобразований В эти годы противопоставляются плановые и рыночные методы регулирования . Целью преобразований объявляется быстрый переход к рыночной экономике. Естественно что плановые механизмы рассматривались как устаревшая форма хозяйствования. Первая попытка создать новую систему макроэкономического планирования предпринята только в рамках в ФЗ номер 115 о государственном программировании и программах социально-экономического развития РФ от 20 июля 1995 года В данном документе давалось определение государственного прогнозирования концепции и программ социально-экономического развития РФ , определялись их цели и содержание, а так же общий порядок разработки указанный прогнозов и программ. Однако данный закон оказал минимальное воздействие на реальные хозяйственные процессы . Основной упор был сделан на прогнозирование . Вопросы планирования рассматривались в минимальной степени . Отсутствовали взаимная увязка национального , регионального и местных уровней прогнозирования и программирования , не разработана система инструментов государственного регулирования, полномочия различных органов власти. Достаточно часто требования закона не выполнялись или выполнялись частично. Фактически государство отказалось от попыток целенаправленного воздействия на экономическое развитие , сосредоточив внимание ,на программах приватизации финансовой стабилизации , формирования основных институтов рыночной экономики. В экономической науке продолжалась дискуссия о ролях государства в социально-экономических преобразованиях. Представители либеральной экономической школы (Ясин и тд) выступали с требованием отказа от использования мер макроэкономического планирования объясняя это особенностями постиндустриального этапа развития общества и соотвественно неопределенностью планов и прогнозов Макроэкономическое планирование по мнению данных ученых только искажает здоровые рыночные импульсы С другой стороны сторонники активной роли государства (глазов, Гринберг и тд) основываясь на негативных последствия реформ выступали за формирование механизма национального планирования. Не смотря на продолжающуюся дискуссию в экономической науке, в хозяйственной практике 2000 годов начинают развиваться элементы государственной промышленной политики прогнозирования и программирования. Существовали объективные причины этого. Связано с окончанием восстановительного периода и необходимостью формировать цели дальнейшего развития . Начинается пусть и не системная разработка прогнозных и плановых документов представленных в ФЗ №115. Большую популярность получает практика разработки федеральных целевых программ(ФЦП). Предполагалось что ФЦП позволить увязать по ресурсам , исполнителям и срокам осуществления весь комплекс мероприятий . В августе 2010 постановлением правительства вводится новая система плановых документов «государственная программа РФ». Государственные программы включали в себя федеральные целевые программы, ведомственные и региональные программы соответствующей направленности. С 2005 года по инициативе президента РФ вводятся национальные проекты. Как правило они использовались в сфере развития социальных отраслей (здравоохранения, образования , ЖКХ и тд). Сначала 2000 годов начинается разработка долгосрочных стратегий развития определенных секторов и сфер экономики. В 2003 году утверждается энергетическая стратегия России до 2020 года . На основе данной стратегии произошла реструктуризация рао ес России , став первым и наиболее последовательным опытом, планового реформирования отраслей естественной монополии на рыночных принципах. Широко начинает использоваться ведомственные и межведомственные стратегии развития . Стратегия развития науки и инновации в РФ , внешнеэкономическая стратегия страны , стратегия развития авиационного развития . Достаточно часто разработки стратегий предшествовало утверждением указа президента РФ , основ политики РФ в определенных сферах. Данные документы содержали наиболее общие цели и задачи , получая конкретизацию в последующих концепциях ,стратегиях и программах. Начинается активная разработки программ определенных отраслей в рамках государственной промышленной политик. Наибольшую известность получила программа промышленной сборки в автомобилестроении. Федеральные власти начинают стимулировать процесс разработки планов на уровне отдельных регионов и муниципалитетов . Усиливается контроль плановой деятельности предприятий государственного сектора. Особое место занимает процесс становления и совершенствования бюджетного планирования. Данная практика получает развитие с вступления в силу в 2000 году бюджетного кодекса РФ. В кодексе определялись основные принципы финансового планирования с бюджетными ограничениями , закреплялась казначейское обслуживание федерального бюджета , вводились четкие правила финансовой поддержки субъектов РФ . В 2004 году принимается концепция реформирования бюджетного процесса в рф. Данный документ положил начало внедрению в отечественную практику модели програмно-целевого бюджетирования или бюджетирования ориентированного на результат (бор) С 2008 года на федеральном уровне начинают реализовывать среднесрочные бюджеты на трехлетний период в режиме скользящей трехлетки с ежегодной корректировкой параметров. Данный метод позволяет планировать крупные инвестиционные проекты выходящие за рамки финансового года. 2. Совершенствование правовой и организационной основ современной модели стратегического планирования в РФ Процесс разработки плановых документов начался в начале 2000-х годов получает ещё больший размах в 2010-е годы. Возникает вопрос о степени эффективности такой активной прогнозно-программной деятельности. Степени согласованности всех этих документов на практике решение данной задачи ведётся через принятие нового федерального закона, который должен был прийти на смену ФЗ №115. Первый вариант такого закона был предложен в начале 2000-х годов в госдуму РФ академиком РАН (Российская Академия Наук) Глазьевым. В данном документе впервые упоминается индикативное планирование, предлагались меры по его развитию. Закон о проекте прошёл 2 чтения, но так и не был утверждён. В мае 2009 года публикуется указ президента номер 536 «Об основах стратегического планирования в РФ». Впервые в центр анализа ставится планирование на стратегическом уровне. В документе расширялось понятие стратегического планирования, его увязка с проблемой национальной безопасности. Совет безопасности РФ наделялся статусом координатора действий государства в сфере стратегического планирования. Задача принятия нового закона в сфере макроэкономического планирования была поступления в указе Президента РФ номер 596 от 12.05.2012 г. «О долгосрочной государственной экономической политике». 28 июня 2014 года принимается ФЗ номер 172 «О стратегическом планировании в РФ». (Это основной закон в сфере макроэкономического планирования, который действует до сих пор). Положения закона: В законе анализируются полномочия органов государственной власти РФ, органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере стратегического планирования. Система стратегического планирования в данном законе включала: 1. Целеполагание плановой деятельности. (На микроуровне определяется ежегодными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию, стратегиями социально-экономического развития и национальной безопасности РФ. Они подкрепляются документами стратегического планирования на отраслевом и территориальном уровне). 2. Прогнозирование. (прогнозные документы включают стратегический прогноз РФ, прогноз научно технологического развития, прогнозы социально-экономического развития РФ на долгосрочные и среднесрочные периоды, бюджетный прогноз). 3. Планирование и программирование социально-экономического развития на всех уровнях государственного и местного управления. Координацию деятельности осуществляет Президент и Правительство Рф. На основе данных документов осуществляется разработка основных направлений деятельности правительства, государственных программ, схем территориального планирования, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти. Подобная структура документов разрабатывается на уровне субъектов РФ и муниципалитетов. Все подготовленные и принятые документы в сфере стратегического планирования заносятся в единый реестр и должны быть доступны всем в электронном виде. Таким образом, создаётся федеральная информационная система стратегического планирования. Декларируется возможность (в законе) привлечения к разработке и обсуждению документов планирования, объединение профсоюзов и работодателей на общественных, научных и иных организациях. Внесение данных документов на общественное обсуждение. Выстраивается иерархия документов стратегического планирования, где центральное место занимают ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию и Указы Президента. В законе представлены документы стратегического планирования, разрабатываемые по отраслевому и территориальному принципу на федеральном уровне. В сфере региональной политики основным плановым документов выступает стратегия пространственного развития России, на основе которой разрабатывается схема территориального планирования РФ и стратегия развития макрорегионов, которая служит базой территориальных государственных программ. Вводятся понятия межрегионального и межмуниципального уровня планирования. Описываются прогнозные документы, разрабатываемые на федеральном уровне: прогнозы научно-технологического, стратегического, социально-экономического развития, бюджетный прогноз на долгосрочный период. Представленные документы стратегического планирования, разрабатываемые на федеральном уровне в рамках планирования и программирования. Планово-прогнозные документы на уровне субъекта федерации разрабатываются на основе аналогичных документов на Федеральном уровне с учетом планов развития отраслей и макрорегионов. В законе рассматриваются особенности стратегического планирования на уровне муниципальных образований. Представлена система мониторинга и контроля, реализация документов стратегического планирования. Несмотря на определенный прорыв формирования современной системы макроэкономического планирования, необходимо отметить проблемы и противоречия в данном законе: 1. Возможность привлечения к разработке обсуждения документов планирования, структур гражданского общества, вынесение данных документов на общественное обсуждение (носят рекомендательный характер). 2. Не достаточно четко представлен вопрос соподчинённость документов стратегического планирования, где вентральное место занимает ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. Возникает вопрос «как ежегодное послание может служить основой определения долгосрочных целей?». 3. Не достаточно четко определены роль и функции регионального уровня власти. Остаётся вопрос о степени самостоятельности нижестоящих уровней управления, их возможности проявлять инициативу. 4. Отсутствуют четкие критерии выделения макрорегионов. Проблемы связанные с реформированием национальной модели планирования на базе ФЗ 172, проявляется сложность его интеграции систем отечественного, государственного регулирования. Фактически отсутствует единый орган организации и координации плановой деятельности в рамках даже министерства экономического развития, не говоря уже о формировании центра единой плановой политики. 30 июня 2016 года принимается Указ Президента номер 306 «О формировании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам». Данный орган должен обеспечить взаимодействие различных органов власти в процессе стратегического планирования. В состав совета вошли: Премьер министр и все вице премьеры правительства, министры финансово-экономического блока, руководители обеих палат парламента, представители деловых кругов, институты гражданского общества. Предполагается, что работа совета будет строится по принципу проектного офиса (указ показывает, что закон 172 не доработан). 3. Проблемные пути совершенствования. Система макроэкономического планирования и прогнозирования в РФ Все вышеперечисленные меры по формированию новой системы макроэкономического планирования и программирования, как уже отмечалось, встречают далеко не однозначную оценку. Ряд ученых видит в этом рецидив советского «планового фетишизма» и тенденцию усиления бюрократизации отечественной экономики. С их точки зрения, государство оказывается практически неспособным увидеть реальные приоритеты развития страны. Фундаментальной чертой современных социально-экономических процессов является неопределенность, возможность возникновения принципиально новых возможностей и новых ресурсов. Всякое прогнозирование и планирование вольно или невольно навязывает будущему существующие логику и тренды, следуя за которыми можно упустить реальные возможности стратегических прорывов. Отсюда делается вывод, что главным в деятельности государства должно стать формирование и поддержание эффективности функционирования политических и общественных институтов, обеспечение гарантий прав собственности и политических свобод, а также инвестирование в «человеческий капитал», прежде всего в образование. Иными словами, создание политических и экономических условий, благоприятных для развития в стране интеллекта. А уже на этой основе интеллектуальная и предпринимательская элита страны сама определит приоритетные направления использования своего потенциала для достижения высших технологических, экономических и социальных результатов. Следовательно, если государственное планирование и допускается, то только в сферах формирования институциональных основ современного рыночного общества и развития «человеческого капитала», но не в сфере инвестиционной и промышленной государственной политики. Тем более что выбор приоритетов развития и, соответственно, выделение бюджетного финансирования будут искажаться, по мнению либеральных экономистов, лоббистскими усилиями наиболее сильных экономических субъектов, представляющих, как правило, традиционные сектора экономики. Создание же максимально благоприятных внутренних институциональных условий обеспечивает экономическим субъектам комфортную хозяйственную среду, возможность их всеобъемлющей самореализации и быстрой адаптации к изменяющимся условиям, что является залогом эффективной структурной перестройки экономики. Необходимой признается и максимальная открытость национальной экономики мировому рынку, что должно обеспечить приток современных технологий, эффективного управленческого опыта, встраивание в глобальные производственные цепочки, преодоление монопольного положения ряда внутренних экономических субъектов. Данные взгляды становятся фактически консенсусными для либерального фланга отечественной экономической науки. Разделяют подобные взгляды и значительная часть государственных чиновников, представляющих финансово-экономический блок правительства. Однако подобный подход, еще в какой-то степени понятный в начале 1990-х годов, в условиях кризиса модели директивного планирования, сейчас вызывает только недоумение. Опыт 1990-х, да и 2000-х годов прекрасно продемонстрировал, что значительная часть отечественной предпринимательской элиты может спокойно обходиться без планов социального и технологического развития страны, в рамках интегрированной в мировой рынок модели сырьевой экономики. В связи с этим интересны взгляды либеральных экономистов, привлекавшихся к разработке «Стратегии – 2020». По результатам проведенного НИУ-ВШЭ социологического обследования, 82% экспертов не считают необходимым присутствие государства в экономике России в нынешних объемах в виде бюджетных инвестиций, государственных корпораций, компаний и банков с государственным участием. 81% опрошенных не считают, что модернизация возможна только в том случае, если государство будет определять ее «прорывные» направления. На вопрос, что мешает российскому бизнесу в его развитии, 88% экспертов указали на прямое и косвенное регулирование экономики со стороны государства. Но при этом 75% опрошенных экономистов полагают, что отечественный частный бизнес не ориентирован на технологические прорывы. Возникает вполне резонный вопрос: кто может выступить субъектом необходимой структурной перестройки экономики, субъектом модернизационного рывка? Опыт большинства стран, совершивших коренную технологическую перестройку в ХХ веке, говорит о необходимости активной регулирующей и стимулирующей роли государства, в том числе и через различные механизмы национального планирования. Апелляция к опыту развитых стран, осуществлявших процесс постиндустриальной модернизации в последней четверти ХХ века с использованием неолиберальных рецептов, как представляется, мало может помочь нашей стране в решении ее насущных задач. |