Финансирование бюджетных учреждений. 1теоретические аспекты деятельности бюджетных 6 учреждений 6
 Скачать 228.48 Kb.
|
ФОРМЫ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯРеформирование бюджетного сектора российской экономики направлено в первую очередь на обеспечение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг для населения. В связи с этим в бюджетном финансировании необходимо сместить акценты – бюджетные средства должны тратиться не на то, чтобы поддерживать функционирование учреждения как юридического лица, а на то, чтобы обеспечить каждому гражданину право на получение бесплатной (либо частично платной) услуги необходимого качества. Государственные услуги – это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями. Федеральный закон от 8 мая 2010 года №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» является важной и значительной частью правительственной программы по повышению эффективности бюджетных расходов и дает законодательный старт проведению широкомасштабных статусных и финансово-экономических изменений в деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений. Он предлагает решить поставленные задачи, изменив правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, и создав стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности. Существенно изменяется механизм финансового обеспечения учреждений государственного сектора с расширенным объемом прав. Происходит перевод их 1 января 2011 г. Со сметно-бюджетного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания и предоставление права заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением этих доходов в распоряжение непосредственно учреждениями, а также устраняется субсидиарная ответственность государства по обязательствам бюджетного учреждения с расширением объемов его прав [29]. Федеральный закон об изменении правового положения учреждений: затрагивает около 330 тысяч бюджетных учреждений всех уровней подчиненности (федеральных, региональных и муниципальных); вносит изменения в 26 специальных федеральных законов и в 3 поправочных федеральных закона; предполагает разработку и утверждение значительного числа подзаконных нормативных правовых актов. В частности, закон устанавливает новые правила финансирования бюджетных учреждений: с 2011 г. денежные средства (субсидии) им будут выдаваться на выполнение государственного (муниципального) задания. Таким образом, обеспечивается переход на финансирование по государственному заказу, который в полной мере воплощает идеологию бюджетной реформы – государство оплачивает определенный вид услуг, работ, а любой желающий оказать данные услуги или выполнить работы может принять участие в конкурсе и получить заказ. Форма государственного задания является инструментом для контроля учредителя за выполнением качественных и объемных показателей оказания государственных услуги. Государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального бюджетного или федерального казенного учреждения. Государственное задание (муниципальное задание) – документ, устанавливающий требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Задание формируется для бюджетных и автономных учреждений их учредителем. По решению главного распорядителя бюджетных средств задание может выдаваться и подведомственным ему казенным учреждениям [16]. Платные услуги – государственные (муниципальные) услуги, оказываемые государственными (муниципальными) учреждениями гражданам и юридическим лицам за плату. Государственное задание используется при составлении проектов бюджета для планирования бюджетных ассигнований и формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период, а в случае утверждения бюджета на срок до трех лет – на очередной финансовый год и плановый период. При этом возможны корректировки после утверждения основных параметров бюджета [26]. Бюджетный кодекс российской Федерации не устанавливает процедуры работы с государственными и муниципальными заданиями и определения состава оказываемых услуг (выполняемых работ). Вместе с тем законодательством установлено, что порядок организации работы с данными заданиями устанавливается Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией муниципального образования. Однако отсутствие до настоящего времени унифицированных механизмов и процедур в этой области существенно затрудняет внедрение этого инструмента бюджетного планирования и бюджетирования по результатам, особенно на региональном уровне. На федеральном уровне разработка нормативно-правовой базы, касающейся использования государственного задания, была начата в 2006 г. в связи с принятием Федерального закона от 3 ноября 2006 года №174-ФЗ «Об автономных учреждениях». Год спустя Федеральным законом от 26 апреля 2007 года №63-ФЗ в Бюджетный кодекс Российской Федерации была введена статья «Государственное задание», в которой, в частности, говорилось: «Государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам» [7]. Позднее появились документы, касающиеся формы государственного (муниципального) задания, порядка его формирования и финансирования, а также отчета о его выполнении, основными из которых можно считать Постановление Правительства Российской Федерации от 18 марта 2008 года №182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» и Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года №1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями» [15]. Федеральным законом от 8 мая 2010 года №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», были внесены изменения в законодательные акты федерального уровня, согласно которым, финансирование бюджетных учреждений изменилось: им теперь, как и автономным, будут выделять субсидию на реализацию государственного (муниципального) задания на выполнение работ (оказание услуг), соответствующих основным видам деятельности учреждения и предусмотренным в его учредительных документах [14]. Иными словами, они смогут получать бюджетные средства только на реализацию государственного задания, которое согласно ст.9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в редакции Закона №83-ФЗ) для бюджетного учреждения будет формировать, и утверждать соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. В связи с изменениями финансового обеспечения бюджетных учреждений, было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 года №671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания», Приказ Министерства финансов и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 октября 2010 года №136н/526 «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением», а также Приказ Министерства финансов и Министерства экономического развития Российской Федерации от 29 октября 2010 года №137н/527 «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений». [16] Можно выделить ряд положений, присущих всем документам – государственное задание формируется главными распорядителями бюджетных средств субъекта Российской Федерации (далее – ГРБС) на один финансовый год (или на три года при среднесрочном планировании) для каждого подведомственного учреждения по каждой оказываемой данным учреждением услуге из числа включенных в перечень государственных услуг. Разработка проекта государственного задания должна вестись одновременно с подготовкой предложений по составлению проекта бюджета субъекта Российской Федерации. В дальнейшем ГРБС вправе вносить изменения в утвержденное государственное задание в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующие цели. При этом ГРБС обязан уточнить государственного задания при изменении предельных объемов бюджетных ассигнований [31]. Для формирования государственного задания учреждения должны предоставить: информацию о категориях лиц, являющихся потребителями государственных услуг, в т. ч. перечень категорий потребителей с указанием возможностей предоставления им государственных услуг на безвозмездной или платной основах, общее количество потенциальных потребителей услуг данного учреждения и характеристику возможностей по предоставлению конкретной услуги; показатели, характеризующие качество и объем (состав) оказываемых услуг согласно требованиям к качеству государственных услуг (стандарту), в т.ч. наименование и реквизиты акта, которым утверждены требования к качеству предоставления государственной услуги (в случае его утверждения), планируемые значения показателей оценки качества государственной услуги, планируемые объемы оказания государственной услуги в натуральном и стоимостном выражении на плановый период, наименование источников информации о фактических значениях показателей, характеризующих качество и объем государственной услуги (статистическая или ведомственная отчетность, данные опросов и т.д.); план по доходам и расходам на оказание услуг, предоставляемых платно. Данные положения являются базовыми и отвечают на три основных вопроса: кто, для кого и на основе какой информации формируется государственное (муниципальное) задание. Их закрепление в нормативноправовых актах региона необходимо. Необходимыми условиями для формирования проектов государственных заданий являются: утвержденные перечни государственных услуг (работ); наличие процедур и механизмов эффективного взаимодействия главного распорядителя бюджетных средств с подведомственными бюджетными учреждениями в рамках формирования проекта государственного задания и его финансового обеспечения. В соответствии с пунктом 4 Положения, утвержденного Постановлением №671, Перечни государственных услуг формируются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной сфере деятельности в соответствии с его отраслевой принадлежностью [6]. На данный момент остается проблемным вопрос принципов отбора гос. услуг для целей формирования государственных заданий. В этой связи представляется целесообразным разработать комплексный перечень государственных услуг по принципу «одно учреждение – одна услуга» во избежание избыточного дробления деятельности учреждения на незначительные услуги и усложнения работы по формированию и предоставлению отчетности по государственным заданиям. В то же время следует выделить «профильные» (основные) государственные услуги, на предоставление которых уходит значительная часть ресурсов учреждения, и «непрофильные». Относительно услуг, оказываемых федеральным органом исполнительной власти, следует отметить, что они включаются в перечень государственных услуг в случае, если к моменту его разработки в установленном порядке утверждены административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), то есть существуют формализованные требования к качеству государственных услуг. Для субъектов РФ и муниципальных образований также рекомендуется разрабатывать подобные стандарты качества для обеспечения единых условий работы органов власти и учреждений в рамках государственных заданий. Для составления перечня государственных услуг (работ) в части услуг (работ), оказываемых (выполняемых) подведомственными бюджетными учреждениями, предлагается распределить данные учреждения по группам внутри отрасли. Для каждой из групп рекомендуется установить отдельную государственную услугу (работу), например: для учреждений начального и среднего образования - организацию учебного процесса по программам соответственно начального и среднего образования; для учреждений высшего профессионального образования - подготовку бакалавров, специалистов, магистров; для институтов (курсов) повышения квалификации - профессиональную переподготовку работников. Перечень государственных услуг должен содержать следующую информацию по каждой услуге (работе); категорию потребителей государственной услуги; при этом следует максимально точно приводить характеристику физических и/или юридических лиц - потребителей государственной услуги с использованием критериев образования, гражданства, местонахождения, состояния здоровья и т. п. для физических лиц и критериев видов деятельности, организационно-правовых форм и т. п. для юридических лиц; перечень и единицы измерения показателей объема государственной услуги; при этом предлагается разработать один-два показателя, которыми может быть измерен объем оказания государственной услуги, например: количество студентов, посетителей (тыс. чел.), новых постановок (ед.), выданных лицензий (ед.) и т.д.; основные требования к качеству государственной услуги, подкрепленные ссылками на разделы утвержденного административного регламента исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг с указанием их реквизитов либо стандарта предоставления государственной услуги, или в случае их отсутствия - ссылками на нормативные правовые акты, регулирующие предоставление государственной услуги, включая санитарно-эпидемиологические нормы и правила, государственные и/или отраслевые стандарты, а также типовые (примерные) положения. Непосредственно к разработке государственных заданий рекомендуется максимально привлекать подведомственные бюджетные учреждения или службы, участвующие в оказании государственных услуг (выполнении работ). Все услуги (работы), оказываемые (выполняемые) одним федеральным органом исполнительной власти или одним бюджетным учреждением, должны включаться в одно государственное задание в виде отдельных разделов с описанием каждой услуги [47]. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующие цели. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания федеральным казенным учреждением осуществляется в соответствии с показателями бюджетной сметы этого учреждения. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания федеральным бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидии. Главные распорядители средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения, при определении показателей бюджетной сметы вправе использовать нормативные затраты на оказание соответствующих государственных услуг и нормативные затраты на содержание имущества, переданного на праве оперативного управления федеральному казенному учреждению. Порядок определения указанных затрат устанавливается главными распорядителями средств федерального бюджета, в ведении которых находятся федеральные казенные учреждения, по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации и Министерством экономического развития Российской Федерации [48]. При оказании в случаях, установленных федеральным законом, федеральными бюджетными учреждениями государственных услуг (выполнении работ) гражданам и юридическим лицам за плату в пределах установленного государственного задания размер субсидии рассчитывается с учетом средств, планируемых к поступлению от потребителей указанных услуг (работ). При определении нормативных затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением государственной услуги учитываются (рисунок 2):  Рисунок 2 – Финансирование государственного задания [18, с. 44]нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги; нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества федерального бюджетного учреждения). Нормативные затраты на содержание имущества федерального бюджетного учреждения рассчитываются с учетом затрат: на потребление электрической энергии в размере 10% общего объема затрат федерального бюджетного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей; на потребление тепловой энергии в размере 50 процентов общего объема затрат федерального бюджетного учреждения на оплату указанного вида коммунальных платежей; на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за федеральным бюджетным учреждением или приобретенное им за счет средств, выделенных федеральному бюджетному учреждению учредителем на приобретение такого имущества, в том числе земельные участки. Субсидия перечисляется в установленном порядке на счет территориального органа Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета федеральному бюджетному учреждению [25]. Предоставление федеральному бюджетному учреждению субсидии в течение финансового года осуществляется на основании соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания, заключаемого федеральным бюджетным учреждением и федеральным органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя федеральных бюджетных учреждений, в соответствии с примерной формой, утверждаемой Министерством финансов Российской Федерации. В этой связи следует подчеркнуть, что внедрение государственных заданий не означает ликвидации сметы бюджетного учреждения. Дело в том, что объемы бюджетных ассигнований, направленных бюджетным учреждениям, будут состоять из двух частей: финансового обеспечения выполнения государственного задания на оказание услуг (выполнение работ) бюджетным учреждением и инвестиций, грантов, программ развития учреждения. Во вторую часть могут входить затраты на капитальный ремонт, дорогостоящее оборудование и т. п. В совокупности эти две части должны составлять объем бюджетных ассигнований, предусмотренный для бюджетного учреждения бюджетной росписью главного распорядителя средств федерального бюджета. В свою очередь, финансовое обеспечение выполнения государственного задания включает расчетно-нормативные затраты на оказание государственных услуг (выполнение работ) и затраты на содержание имущества (в случае федерального государственного бюджетного учреждения). При этом требуется рассчитать нормативные затраты на оказание всех услуг, оказываемых федеральным органом исполнительной власти или бюджетным учреждением, отдельно по каждой услуге [23]. При расчете нормативных затрат на оказание государственной услуги федеральным органом исполнительной власти и (или) федеральным государственным бюджетным учреждением предлагается выделять и учитывать: - затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда;затраты на приобретение расходных материалов; затраты на коммунальные услуги и иные затраты, связанные с использованием имущества; затраты на общехозяйственные нужды. Такая же классификация может быть применена при расчете нормативных затрат на содержание имущества, в котором учитываются условно-постоянные расходы учреждения, напрямую не влияющие на объемы оказания государственной услуги (например, затраты на холодную воду, необходимую для уборки помещения; затраты на содержание компьютера главного бухгалтера и т. п.). Таким образом, мы рассмотрели понятия бюджетных, автономных и казенных организаций, их правовую природу и источники финансирования. |