Доклад для Кнауфа. 3Глава Инновационные технологии в строительной индустрии
 Скачать 1.5 Mb.
|
|
Осуществляемые изменения в сфере государственного регулирования в России В последние несколько лет сфера государствен- ного регулирования строительного сектора в значительной степени изменилась. Отменена система государственных строительных лицен- зий и обязательной государственной эксперти- зы. Был совершен переход на систему саморегу- лируемых организаций. Главным вектором изменений является сни- жение административных барьеров в строи- тельной отрасли. Считается, что именно ад- министративные барьеры являются основным сдерживающим фактором и для наращивания объемов строительства, и для широкого вне- дрения инноваций. Главным механизмом для снижения административных барьеров служит Дорожная карта «Улучшение предприниматель- ского климата в сфере строительства». Дорожная карта «Улучшение предпринима- тельского климата в сфере строительства» Дорожная карта в области строительства являет- ся сегодня, пожалуй, главным проектом государ- ственного регулирования строительной сферы. История строительной Дорожной карты началась в начале 2012 года. В феврале на съезде РСПП Владимир Путин обратился к бизнес-сообществу с предложением разработать «дорожные карты» улучшения инвестиционного климата в России. В частности, «дорожные карты», призваны ре- шить задачу «подняться в рейтинге Всемирного банка Doing Business со 120-го до 20-го места». Наиболее запущенной, согласно международ- ному рейтингу Doing Business, является ситуация с административными барьерами в российской строительной сфере. В глобальном рейтинге DB за 2012 год Россия по показателю «получение разрешений на строительство» занимает 178-е место из 183. В Москве весь процесс требует 47 согласований, срок 392 дня и обходится в 171,5% от дохода на душу населения. Для сравнения по- казатели лидеров глобального рейтинга DB Гон- конга и Китая: 6 согласований, 67 дней, 17,8% от дохода на душу населения. В рамках исследования DB учитываются все процедуры, которые должна пройти строитель- ная компания, чтобы построить складское поме- щение площадью 1300 кв. м в одном из крупней- ших деловых центров страны. Данные процедуры включают предоставление в соответствующие органы всех документов по конкретному проекту (в частности, плана здания и карты строительно- го участка); получение всех необходимых согла- сований, лицензий, разрешений и сертификатов; Глава 3. Изменения в государственной политике в строительной отрасли 52 отправку всех необходимых уведомлений и про- ведение всех необходимых проверок. Согласова- ний по другим объектам (к примеру, жилищного строительства) требуется намного больше. В группу по разработке «дорожной карты» в сфере строительства вошли представители крупного строительного бизнеса и чиновники, возглавил ее председатель совета директоров компании «Баркли» Леонид Казинец. Причем, разрабатываемая ими карта должна была не только улучшить рейтинг DB, но и повлиять на всю строительную отрасль. Изначально бизнес предложил радикальные меры по устранению бюрократических барьеров — сократить число процедур, необходимых для получения разрешения на строительство, с 51 до 11, то есть почти в пять раз. В этом случае, по расчетам рабочей группы, к 2018 году строители смогут получить разрешение за 56 дней вместо 423 сегодня. Скорость согласований должна воз- расти в 7,5 раз. Эти меры позволили бы России по показателю получения разрешений на строи- тельство подняться с 178 места на 34-е. Эти цифры касаются непосредственно рей- тинга. Если же говорить обо всей строительной сфере, то количество процедур практически по всем регионам превышает 100, а в процессе ре- форм удастся сократить их количество до 35-40. Группа сделала достаточно радикальные пред- ложения. Во-первых, с 2013 года перейти на уве- домительный порядок начала строительства. У застройщика должны быть права на земельный участок, документы территориального планиро- вания и положительное заключение экспертизы на проектную документацию. Начинать строи- тельство можно через 30 дней после рассылки этих документов в муниципальные органы вла- сти (при условии отсутствия от них замечаний). Во-вторых, для облегчения достроительной эспертизы, предлагалось уже в 2012 году принять перечень СНиПов и СанПиНов и запретить про- верять строительную документацию на соответ- ствие любым дополнительным требованиям, а с 2015 года — перейти на еврокоды. В-третьих, от- менить обязательную экспертизу построенных объектов и ввести их страхование. В-четвертых, отменить категории земель. В-пятых, изменить процедуру территориального планирования (в частности, ввести уведомительный характер со- гласования градостроительного плана земель- ного участка). В-шестых, провести массовую приватизацию земли. У государства и муници- палитетов оставить определенный процент зе- мель, остальное продать с аукциона. В начале июня премьер-министр России Дми- трий Медведев подписал все «дорожные карты» кроме строительной, вернув ее на доработку. 24 июня 2012 года в Горках на совещании рабочих групп по разработке «дорожных карт» Агентства стратегических инициатив (АСИ) Леонид Кази- нец сообщил премьеру, что в процессе согласова- ния документа из него исчезло около 60% полез- ных для бизнеса предложений, а также попросил Медведева подписать хотя бы то, что есть. Биз- несмен заявил, что министерства сделали доку- мент удобным для своего исполнения, но не для бизнеса, «формулировки становятся ни к чему не обязывающими и очень общими». Бизнесмен по- просил вернуться к исходной редакции, но это- го не произошло, и 16 августа 2012 г. карта была подписана премьером в «министерской версии» с минимальными правками. Законодательные инициативы В соответствии с «дорожной картой», Министер- ство регионального развития Российской Феде- рации разместило на своем сайте для публич- ных обсуждения проект Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный ко- декс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше- ниях». Предполагается ввести с 1 января 2014 г. уведомительный порядок начала строительства, реконструкции объектов капитального строи- тельства. Законопроект регламентирует поря- док направления застройщиком уведомления о начале строительства в уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, определяет порядок взаимодействия застрой- щика с указанными органами, устанавливает перечень документов, необходимых для начала строительства, а также случаи, когда уведомле- ние о начале строительства не требуется. В чис- ле документов, необходимых для начала строи- тельства объектов, для которых предусмотрен уведомительный порядок строительства, зако- нопроект предусматривает договор страхования ответственности за ущерб третьим лицам на весь срок строительства или реконструкции. Однако в процессе обсуждения нового зако- нопроекта выяснилось, что уведомительный порядок начала строительства является доволь- но рискованным шагом, в первую очередь, для бизнеса. «Сейчас бизнес начинает отказываться от своих первоначальных предложений. Потому что риски, которые несет в себе, например, уве- домительный характер начала строительства, очень высоки, — считает заместитель главы Гос- строя Борис Мурашев. — Бизнес не заметил, что во многом процедуры уже очень сильно упро- стились. Например, для того, чтобы получить 53 разрешение на строительство, сейчас нужно всего-навсего три документа: правоустанавли- вающий, заключение экспертизы и градплан. Ну, куда меньше?» Таким образом, уведомитель- ный порядок начала строительства так и не бу- дет введен. В октябре прошлого года Госдума рассмотре- ла в первом чтении проект федерального закона, отменяющего категории земель. В документе предлагается исключить из действующего зако- нодательства понятие «категория земель». При этом Земельный кодекс дополняется нормами о составе и видах территориальных зон, которые устанавливаются в документах территориаль- ного зонирования. Кроме того, законопроек- том вводятся понятия «сельскохозяйственный регламент» и «регламент использования терри- торий». Они вводятся для того, чтобы акценти- ровать внимание на особой важности сельско- хозяйственных земель, основное назначение которых — сельскохозяйственное производство, а также на сохранении особо ценных продуктив- ных земель. В целом из всего списка предложений по «до- рожной карте», по сути, актуальными остались лишь предложения по сокращению сроков со- гласования проектов и количеству согласующих инстанций. В то же время вряд ли эта мера кар- динально решит вопросы строительной сферы. С одной стороны, для инвестиционно-избыточных регионов типа Москвы, Московской области, Санкт-Петербурга снижение административ- ных барьеров создаст новые риски быстрой, но некачественной застройки при отсутствии чет- кой градостроительной политики. С другой сто- роны, в инвестиционно-дефицитных регионах вопросы количества и сроков согласований не являются приоритетными. Более того, в ряде ре- гионов, например, в Костромской или Белгород- ской областях, количество и сроки согласований и так были весьма невелики, благодаря усилиям местных властей. Негосударственная экспертиза С 1 января 2013 года была, по сути, отменена обязательная государственная экспертиза про- ектов. С этого момента результаты негосудар- ственной экспертизы принимаются наряду с го- сударственной экспертизой. Понятие негосударственной экспертизы было введено в 2004 году в связи с выходом Гра- достроительного кодекса, где о негосударствен- ной экспертизе речь шла в 50-й статье. Факти- чески же эта статья не работала. В конце 2008 года было принято Постановление Правитель- ства РФ № 1070 «О негосударственной экспер- тизе проектной документации и результатов инженерных изысканий». Однако и после это- го работы по проведению негосударственной экспертизы буксовали, так как постановление содержало фактически взаимоисключающие пункты. В частности, постановление постули- ровало двойную экспертизу объектов: «направ- ление проектной документации и (или) резуль- татов инженерных изысканий для проведения негосударственной экспертизы не освобождает застройщика (заказчика) от обязанности на- править указанные документы на государствен- ную экспертизу, если обязательное проведение государственной экспертизы предусмотрено за- конодательством РФ». Естественно, заказчики не были заинтересо- ваны в проведении экспертизы дважды. Поэтому основная польза, принесенная этим постанов- лением, заключалась в возможности проведе- ния негосударственной экспертизы отдельных разделов. Некоторые заказчики обращались в компании, занимавшиеся негосударственной экспертизой, для того, чтобы убедиться в пра- вильности и достаточности принятых проектной организацией решений. Кроме того, заключение аккредитованной государством организации, подтверждающее качество проектной докумен- тации, могло быть использовано в суде в качестве доказательства при оспаривании отрицательно- го заключения государственной экспертизы. В целом экспертиза в сфере проектирования может являться действенным инструментом улучшения качества проектирования. Однако в условиях монополизма она превратилась в серьез- ный бюрократический барьер для застройщиков, который в совокупности с другими администра- тивными препонами существенно увеличивал сроки и стоимость строительства. Бизнес жалу- ется на коррумпированность государственной экспертизы, ее закрытость, сложность в прохож- дении. Заказчик не может ни попасть на экспер- тизу, ни пообщаться с экспертом, ни доказать свою правоту. Другой фактор — большой наплыв заказов в государственной экспертизе, такой объ- ем физически сложно освоить. Правительство России Распоряжением от 15 июня 2010 года № 982-р утвердило План меро- приятий, направленных на снижение админи- стративных барьеров в строительстве. Пятнад- цатый пункт этого плана предписывал создать нормативно-правовую основу для развития не- государственной экспертизы как полноценного института, включая механизмы обеспечения ответственности и аккредитации экспертных ор- ганизаций. По замыслу властей, создание него- сударственной экспертизы, во-первых, позволяет Глава 3. Изменения в государственной политике в строительной отрасли 54 частично разгрузить государственную экспер- тизу, во-вторых, реализует принцип увеличения прозрачности самого процесса. Это уже, безу- словно, формирует и конкуренцию между госу- дарственной и негосударственной экспертизой. 17 ноября 2011 года Государственная дума одобрила в третьем чтении проект закона, ко- торый предусматривает уравнивание статусов государственной и негосударственной эксперти- зы проектов и результатов изысканий. 28 ноября 2011 года Закон 337-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Феде- рации и отдельные законодательные акты Рос- сийской Федерации» был подписан президентом РФ. 1 апреля 2012 года закон вступил в силу: был закреплен юридический статус негосударствен- ной экспертизы проектной документации и ре- зультатов инженерных изысканий и расширены ее полномочия. Закон расширил полномочия негосударствен- ной экспертизы, ликвидировав монополию госу- дарственных учреждений на оказание соответ- ствующих услуг. Негосударственную экспертизу уравняли в правах с государственной в отноше- нии объектов, не относящихся к категории осо- бо опасных, уникальных и технически сложных или финансируемых из федерального или муни- ципального бюджетов. Реформа, обозначенная законом, должна была стать многообещающей: значительно сократить скорость прохождения согласовательных процедур и положительно сказаться на качестве самой экспертизы. Однако в апреле 2012 года, со вступлением закона в силу, возникли первые трудности. Ни одна из чуть более 500 организаций не смогла выполнить к этому сроку необходимые условия: наличие действующего сайта, процедуры про- ведения экспертизы и минимум 5 штатных со- трудников, имеющих аттестацию. Постановле- ние Правительства, определяющее процедуры и требования к аттестации было выпущено только в конце апреля 2012 года. С технической точки зрения переход к негосу- дарственной экспертизе начался достаточно неу- дачно, поскольку так или иначе в недостаточной мере была проработана и подготовлена проце- дурная сторона вопроса, а экспертные организа- ции оказались не в силах выполнить требования законодательства в установленные сроки. В сегодняшней формулировке законопроект предусматривает замену экспертизы на декла- рацию о соответствии. В 2013 года экспертиза станет необязательной для многоквартирных жилых домов, а в 2014 — для всех остальных объектов капитального строительства за исклю- чением перечисленных выше категорий. Стратегически уравнение прав негосудар- ственной и государственной экспертиз выглядит временным решениям. В перспективе можно го- ворить об отмене обязательной экспертизы со- всем. Как и в Европе, ответственность за проект- ные решения будет нести архитектурное бюро, а эта ответственность будет застрахована страхо- выми компаниями. Предстоящие изменения в госрегулировании строительной отрасли В 2013 году в строительном секторе России пла- нируется ряд изменений, которые могут облег- чить продвижение инновационных технологий в строительстве. Гармонизация СНиПов с Еврокодами К 2013 году уже актуализировано и утверждено Минрегионом 83 СНиПа, сейчас ведется работа над актуализацией еще примерно 90 СНиПов. Параллельно с этим по заданию правительства РФ идет работа над внедрением в России систе- мы Еврокодов. Их уже перевели, сейчас разраба- тывается национальное приложение к каждому Еврокоду. Система Еврокодов является альтерна- тивой системе СНиПов. Иностранцы уже сегод- ня могут в соответствии с Еврокодами проекти- ровать и строить на нашей территории. При этом по заданию правительства начата работа по гармонизации СНиПов с Еврокодами. Ожидается, что система гармонизированных с Еврокодами СНиПов будет утверждена Госстро- ем в 2013 году. Планируется, что эти СНиПы станут международными в рамках Таможенного союза. Сейчас разработан технический регла- мент по производству строительных материалов и конструкций в условиях Таможенного союза, в 2013 году Евразийская экономическая комиссия должна утвердить эти регламенты, и тогда они будут законом для всех стран. Заметим, что Госстрой России сегодня факти- чески не имеет средств на полноценную деятель- ность, связанную с нормотворчеством и иннова- ционным развитием сектора. На НИОКР в 2013 году государство выделило всего 10 миллионов рублей. СРО, накопившие компенсационные фон- ды в 45 миллиардов рублей, взяли на себя часть работы по актуализации нормативной базы, вы- делив на это порядка 150 миллионов рублей. Переход к оценке проекта в течение жизненного цикла здания Ожидается, что в 2013 году будут заложены осно- вы для перехода оценки проектов по себестоимо- сти строительства к оценке стоимости здания в течение всего жизненного цикла «строительство- 55 эксплуатация-демонтаж». Сегодня при госзаказе в России акцент сделан на снижение стоимости строительства, что деформирует рынок. Застрой- щики по государственным контрактам, в част- ности, применяют самые дешевые решения, не учитывая их эксплуатационных свойств, чтобы вписаться в жесткие требования государства по цене строительства. В то же время стоимость экс- плуатации в течение жизненного срока здания в разы превышает стоимость строительства. В рассматриваемых Думой Законах «О федеральной контрактной системе» и «О государственно-частном партнерстве» вво- дится понятие жизненного цикла здания, что должно дать толчок к изменению принципов формирования цены строительства с учетом по- следующей эксплуатации объекта. Проекты повторного использования. Нормативы цены строительства Для решения поставленной правительством за- дачи снижения себестоимости строительства на 20% Госстрой планирует использовать механизм применения проектов повторного применения. В 2013 году будет разработан специальный свод правил, по которому можно взять любой объект и «привязать» его к другому местоположению. По расчетам Госстроя такая привязка будет сто- ить порядка 3-5% от стоимости проектирова- ния, что даст большую экономию для объектов с государственным финансированием. Этот шаг позволит кардинально сократить и все проекти- рование. В 2013 году Госстрой планирует завершить работу по созданию системы Нормативов цены строительства и Нормативов цен конструктив- ных материалов. Это укрупненные показатели для просчета стоимости объекта с точки зрения будущих инвестиций. Эта система придет на смену еще советской системе расчета по сметно- му подходу. В этом году будет закончена работа по нормативам и для жилищного и для дорожно- го строительства. Это позволит быстро рассчи- тывать стоимость строительства объектов, об- легчит работу экспертиз и упростит стоимость оценки и приемки объектов. Глава 3. Изменения в государственной политике в строительной отрасли 56 Выводы 1. Главным препятствием для развития и внедрения инновационных технологий в строитель- ной сфере является отсутствие четкой государственной политики в области строительства. В стране практически отсутствует система экономического стимулирования инноваций в строительстве. 2. В России по-прежнему не завершено формирование системы законов и нормативов в обла- сти энергосбережения в строительстве. Это не дает возможности формированию техноло- гических коридоров в строительстве. Процесс нормотворчества длится безрезультатно уже несколько лет. В последний год работа блокирована конфликтом Госстроя и Минрегионраз- вития, а также сменой команды в Госстрое. 3. Главным драйвером строительного рынка в России властями назначена «дорожная карта» по строительству «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства». Однако есть сомнения, что эта «дорожная карта» кардинально изменит положение в отрасли. Гораз- до большими проблемами, например, для жилищного строительства являются отсутствие ясной градостроительной политики, нестыковка градостроительных планов и планов есте- ственных монополий, недостаточные вложения государства в инженерную и социальную инфраструктуру, недостаточность существующих механизмов финансирования стройки. 4. Анализ нововведений в области государственного регулирования строительной сферы показывает, что общая государственная стратегия предусматривает дальнейшую либера- лизацию сферы строительства и сокращение роли государства. Трудно представить, что такая стратегия, не дополненная современным инструментарием государственного сти- мулирования развития и внедрения инновационных технологий в строительстве, позво- лит кардинально нарастить объемы строительства в стране и стимулировать внедрение инноваций. |