4. Формирование органами прокуратуры сводного плана проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. 20
 Скачать 164.12 Kb.
|
12. Надзор в сфере экологической безопасности как одно из направлений прокурорской деятельности.Правовое регулирование в сфере экологии 1.Конституция РФ +хренова туча международных актов 2.Федеральные законы: Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды; Федеральные законы от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", от 23.11.1995 № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", от 30.03.1999 № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения". К законодательным актам отраслевого характера относятся: Водный кодекс, ЛК, Закон РФ от 21.02.1992 № 2395-1 "О недрах"; Федеральные законы от 24.04.1995 № 52-ФЗ "О животном мире", от 04.05.1999 № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". Отдельные вопросы экологической безопасности регулируются федеральными законами от 09.01.1996 № З-ФЗ "О радиационной безопасности населения", от 21.07.1997 № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", от 21.07.1997 № 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". 3.Нормативные правовые акты Президента РФ (речь идет об указах от 01.04.1996 № 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию", от 04.06.2008 № 889 "О некоторых мерах по повышению энергетической и экологической эффективности российской экономики"). 4.Постановления Правительства РФ, а также в актах специально уполномоченных в экологической сфере федеральных органов исполнительной власти. В качестве примеров можно привести постановление Правительства РФ от 02.02.2010 № 42 "Об уничтожении запрещенных к ввозу на территорию Российской Федерации орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов" и приказ Минприроды России от 06.09.2010 № 344 "Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания". 5.Значительная роль в правовом регулировании экологических отношений отведена актам субъектов РФ и муниципальных образований. 6.Ведомственные акты Приказ ГП от 07.12.2007 N 195 (ред. от 01.07.2015) "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" (п.1. Основными направлениями надзорной деятельности считать надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики) Приказ ГП РФ от 1 апреля 2014 г. N 165 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании" (весь) Предмет, задачи и основные направления надзора за исполнением законов в сфере экологии Под предметом надзора за исполнением законов в сфере экологии следует понимать соблюдение положений Конституции РФ экологического характера и исполнение законов в экологической сфере, действующих на территории РФ; соблюдение экологических прав человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие экологическому законодательству принимаемых названными органами и лицами правовых актов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций. Объект прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии -совокупность урегулированных правом общественных отношений в этой сфере, связанных с соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, регулирующих права человека в рассматриваемой сфере правовых отношений федеральными министерствами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также соответствием законам правовых актов, издаваемых в этой сфере правовых отношений указанными органами и должностными лицами. Опираясь на данное определение предмета надзора в сфере экологии, можно обозначить его основные задачи в рассматриваемой сфере, как то: 1) выявление нарушений экологического законодательства; 2) установление причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям, а также виновных лиц; 3) устранение выявленных нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих этим нарушениям; 4) принятие мер к возмещению вреда (ущерба), причиненного совершением экологических правонарушений; 5) принятие мер по привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших нарушения экологического законодательства; 6) предупреждение нарушений экологического законодательства. Учитывая разнообразие экологического законодательства, к основным направлениям надзора за исполнением законов в сфере экологии относятся проверки исполнения законодательства: об охране окружающей среды: об охране и рациональном использовании земель; об использовании и охране недр, водных объектов, лесов, объектов животного мира (включая водные биологические ресурсы); об обращении с отходами; об охране атмосферного воздуха; об особо охраняемых природных территориях и объектах. Организация надзора за исполнением законов в сфере экологии В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 07.12.2007 № 195 среди основных направлений надзорной деятельности назван надзор в сфере экологической безопасности. С учетом складывающейся в стране крайне неблагоприятной экологической обстановки прокурорам предписывается наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов и по каждому факту экологического правонарушения принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение следует придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений, требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. Надзор за исполнением законодательства в рассматриваемой сфере осуществляют: отдел по надзору за исполнением законов в экологической сфере Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры РФ; подразделения Генпрокуратуры РФ в федеральных округах; прокуратуры регионального уровня, включая специализированную Волжскую межрегиональную природоохранную прокуратуру, прокуратуры районного звена, в том числе специализированные межрайонные природоохранные прокуратуры. Вопросы разграничения компетенции прокуроров в природоохранной сфере определены в приказе Генпрокурора РФ от 07.05.2008 № 84. Непосредственно компетенция природоохранных прокуроров закреплена в п. 2.3 приказа. Согласно п. 4 приказа Волжский межрегиональный природоохранный прокурор осуществляет надзор и иные функции в границах бассейна реки Волга, что предопределяет необходимость согласования с Генпрокуратурой РФ и закрепления в совместных документах с прокурорами субъектов РФ перечней городов и районов в регионах, расположенных в бассейне реки Волги, на которые распространяются полномочия Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры. На основании п. 2.4 приказа в пределах установленной компетенции прокурорами специализированных прокуратур обеспечиваются координация деятельности правоохранительных органов по соответствующим направлениям борьбы с преступностью, участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел, разрешение обращений, формирование статистической отчетности, анализ состояния законности и правопорядка. А п. 2.5 предписывает прокурорам субъектов РФ при отсутствии на территории региона специализированной прокуратуры (на правах районной), руководствуясь требованиями федерального законодательства и организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ, возлагать соответствующие полномочия по осуществлению надзора на прокуроров городов и районов. В организации надзора большое значение имеет информационно- аналитическая работа, содержательную сторону которой составляют ряд взаимосвязанных этапов: сбор информации, ее обработка, выводы и предложения (результат). Она включает анализ эффективности деятельности правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры. Для правильной постановки аналитической работы необходимы: 1) информация о нарушениях экологического законодательства и обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; 2) средства сбора, накопления и обработки информации; 3) наличие унифицированных показателей, характеризующих состояние законности. Источниками информации о нарушениях экологического законодательства могут стать сведения из разных организаций, в первую очередь из органов контроля (надзора) в рассматриваемой сфере, где можно получить сведения: а) о составе и степени опасности загрязняющих веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и их концентрациях (превышениях ПДК) в компонентах природной среды; б) о выявленных нарушениях экологического законодательства и принимаемых мерах к их устранению и недопущению в будущем; в) об оснащении предприятий газоочистными, водоочистными и пылеулавливающими установками, приборами контроля вредных выбросов, сбросов и об их работе; г) о строительстве новых и реконструкции действующих очистных сооружений; д) о числе должностных и иных лиц, привлеченных к дисциплинарной и административной ответственности за загрязнение окружающей среды; е) о количестве и суммах заявленных исков в суды о возмещении ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства; ж) о количестве материалов, направленных в правоохранительные органы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; з) о приостановлении производственной деятельности предприятий, цехов, участков. Природоохранные органы составляют также перспективные и текущие планы или программы своей деятельности, направленной на оздоровление окружающей среды, с которыми необходимо знакомиться прокурору. Естественно, в силу возложенных на прокуратуру полномочий в поле ее зрения должны находиться ежегодные планы проверок хозяйствующих субъектов (Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"). Прокурорами также должна быть востребована обширная и разносторонняя информация о состоянии окружающей среды в регионах и мерах, принимаемых по ее оздоровлению, которой обладают представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Начиная с 1992 г. ежегодно публикуется Государственный доклад "О состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации". Это обобщенный свод данных, представленных всеми специально уполномоченными в области охраны и использования окружающей среды и иными органами. Федеральный центр гигиены и эпидемиологии Роспотребнадзора издает ежегодный Государственный доклад "О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации". На МЧС России возложена обязанность по составлению ежегодного доклада "О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера". Перечисленные источники информации содержат анализ официальных данных из статистических отчетов. Прокурорам необходимо изыскивать возможности для получения таких документов. В числе информационных источников следует выделить формы статистического наблюдения (например, формы, утв. приказом Росстата от 18.08.2008 № 194, в том числе: № 6-ОС "Сведения о загрязнении окружающей среды при авариях на магистральных трубопроводах"; № 2-ТП (охота) "Сведения об охотничьих хозяйствах"). Сведения по перечисленным формам могут быть получены в территориальных органах Росстата либо в органах и организациях, обязанных их заполнять. Следует иметь в виду, что формы статистического наблюдения периодически отменяются или утверждаются в новой редакции. Это налагает на прокурора обязанность следить за подобными изменениями и учитывать их в надзорной деятельности. В административных комиссиях органов местного самоуправления могут быть получены сведения о лицах, привлеченных к административной ответственности за отдельные нарушения экологического законодательства. Данные о материальном ущербе, причиненном загрязнением окружающей среды, о количестве и суммах рассмотренных и удовлетворенных исков можно получить в судах. Банковские, финансовые и налоговые органы имеют сведения о поступлении платежей за пользование природными ресурсами и объектами, за сбросы и выбросы предприятиями загрязняющих веществ, за размещение отходов и иные виды негативного воздействия, а также о поступлении денежных средств, взыскиваемых с виновных по решениям судов и органов, обладающих правом наложения штрафов. Емкими источниками информации о нарушениях экологического законодательства являются письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру; сообщения СМИ (печатных изданий, радио, телевидения); обращения в прокуратуру должностных лиц. В качестве основания для прокурорских проверок принимаются во внимание материалы уголовных, гражданских, арбитражных дел, а также дел об административных правонарушениях, прокурорской и правоприменительной практики, содержащие данные о нарушении законов. Полученная прокурорами информация о нарушениях экологического законодательства должна подвергаться тщательному анализу, что позволяет: а) видеть реальное состояние окружающей среды, вред, причиненный ей выбросами и сбросами стационарных и передвижных источников загрязнения, размещением отходов; б) определять наиболее неблагополучные в экологическом отношении промышленные и иные предприятия, другие объекты; в) оценивать результативность мер борьбы с нарушениями экологического законодательства, роль природоохранных и правоохранительных органов, а также самой прокуратуры; г) определять круг вопросов, по которым проведение проверок можно поручить природоохранным и другим органам; д) избегать дублирования в работе, осуществлять более целенаправленно надзор за исполнением названного законодательства. Одним из важных аспектов работы прокуратуры в сфере экологии является планирование надзорной деятельности, обеспечивающее ее комплексную научную основу. Планированием достигается: а) четкое определение задач прокуратуры в целом и отдельных ее звеньев на определенный отрезок времени; б) разработка и реализация программы мероприятий по решению этих задач, составленной на основе рационального распределения сил и средств для укрепления законности и более эффективной борьбы с правонарушениями; в) установление персональной ответственности за выполнение намеченных мероприятий и последовательности их выполнения во времени; г) определение форм взаимодействия прокуратуры с другими государственными органами и общественными организациями. Плановые мероприятия прокуратуры согласовываются с мероприятиями природоохранных и других органов. При этом применяются требования Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ. В соответствии с приказом Генпрокурора РФ от 27.03.2009 № 93 прокуроры обязаны при проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля уделять особое внимание исполнению требований Закона и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных Законом о прокуратуре. По итогам работы за каждое полугодие необходимо организовывать проведение сверок данных с органами государственного контроля (надзора) об осуществленных внеплановых выездных проверках хозяйствующих субъектов. Следует помнить, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является, в частности, поступление в органы государственного контроля (надзора) информации (обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из СМИ) о фактах причинения (угрозы причинения) вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также возникновение (угрозы возникновения) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Прокурор должен убедиться, что проверки действительно проведены и приняты реальные меры, направленные на устранение и недопущение в будущем выявленных правонарушений, а виновные лица понесли наказание. Одним из путей совершенствования надзорной практики органов прокуратуры является обобщение и анализ информации о выявленных нарушениях, допущенных уполномоченными органами при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью прав субъектов предпринимательской деятельности. К числу важнейших элементов организации прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе и за исполнением экологического законодательства, относится надлежащий контроль со стороны руководителей прокуратур за рассмотрением актов прокурорского реагирования и исполнением требований прокурора. С этой целью в прокуратуре должен быть налажен учет всех актов прокурорского реагирования и оперативный контроль за сроками и качеством их рассмотрения. Типичные нарушения экологического законодательства Все нарушения экологического законодательства разделяются на проступки и преступления. Проступки влекут за собой дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую или административную ответственность, а преступления – уголовную. Экологическое правонарушение можно определить как виновное, наказуемое, запрещенное законом деяние (действие или бездействие), посягающее на общественные отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию ее ресурсов, обеспечению экологической безопасности государства и членов его общества. Экологическое преступление – общественно опасное, виновное, запрещенное уголовным законом под угрозой наказания деяние (действие или бездействие), посягающее на общественные отношения по охране окружающей среды, рациональному использованию ее ресурсов, обеспечению экологической безопасности государства и населения. Предмет экологических преступлений – окружающая среда в целом и отдельные природные ресурсы (земля, недра, атмосфера, внутренние воды и воды открытого моря, животные, растительность), а также достопримечательные объекты живой и неживой природы: природные ландшафты, урочища, ущелья, скалы, деревья, водоемы и др. По характеру экологические преступления можно разделить на связанные с незаконным использованием (захватом) природных ресурсов (ст. 253, 256, 258, 260 УК) и связанные с негативным воздействием на окружающую среду, ухудшением ее качества (ст. 246–249, 251, 252, 254, 255, 257, 259, 261, 262 УК). Ответственность за административные правонарушения предусмотрена нормами гл. 7 и 8 КоАП и специальных законов субъектов РФ, устанавливающих такую ответственность. Разнообразие экологических правонарушений требует их типологизации. Практически наиболее значимая из них – по субъектам нарушений: 1) нарушения, допускаемые органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления: а) издание правовых актов, регулирующих общественные отношения в экологической сфере, которые противоречат актам, имеющим более высокую юридическую силу; б) бездействие, когда указанные органы вопреки требованиям законодательства не издают соответствующие правовые акты, что затрудняет либо делает невозможным регулирование отдельных видов общественных отношений; в) превышение полномочий при осуществлении распорядительной и разрешительной деятельности (в частности, при выделении земельных участков) и др.; 2) нарушения, допускаемые специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными структурами: а) ненадлежащее исполнение предоставленных им законодательством полномочий, проявляющееся в пассивности, нежелании обострять отношения с правонарушителями; б) несоблюдение требований процессуального характера при применении мер административного воздействия, выражающееся в нарушении сроков привлечения к ответственности, в применении санкций от имени ненадлежащего должностного лица или органа, в неисполнении других обязательных процедур, предусмотренных административным законодательством; в) сокрытие от правоохранительных органов фактов уголовно наказуемых деяний путем применения мер административно-правового характера; г) незаконная выдача согласований и разрешений разного рода субъектам на осуществление той или иной деятельности при наличии установленных законодательством экологических или санитарных запретов и др.; 3) нарушения, допускаемые хозяйствующими субъектами: а) несоблюдение в процессе повседневной деятельности экологических и санитарных требований, установленных законодательством. Среди подобного рода нарушений можно выделить: захламление территорий; превышение предельно допустимых норм выбросов и сбросов загрязняющих веществ, иных видов негативного воздействия на окружающую среду; невыполнение природоохранных мероприятий по снижению техногенной нагрузки на окружающую среду; б) осуществление деятельности, связанной с природопользованием или охраной окружающей среды, без соответствующего разрешения (незаконная добыча полезных ископаемых, несанкционированное размещение отходов и пр.); в) реализация мероприятий, способных отрицательно повлиять на состояние окружающей среды, при отсутствии обязательного заключения государственной экологической экспертизы либо при наличии ее отрицательного заключения и др. 13. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства контролирующими органами, в том числе за выполнение ими обязанностей по выявлению и пресечению экологических правонарушений. (см. предыдущий вопрос) Согласно положениям Приказа Генерального прокурора РФ от 1 апреля 2014 г. N 165 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании" подчеркнуто закрепленное в федеральном законодательстве полномочие органов прокуратуры по осуществлению надзор аза исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании федеральными органами исполнительной власти. Предписано: 1.Последовательно и настойчиво добиваться реального устранения нарушений законов. Учитывая длительность устранения нарушений в сфере охраны окружающей среды и природопользования и необходимость выделения значительных средств для решения экологических проблем, держать на контроле акты прокурорского реагирования до полного исполнения требований прокурора. Организовать системный надзор за исполнением судебных решений по всем категориям предъявляемых прокурорами исков экологической направленности. 2.Для выяснения вопросов, требующих специальных познаний (отбор проб, проведение лабораторных исследований, исчисление размера вреда, дача заключений по вопросам допустимости оказываемого на окружающую среду негативного воздействия и т.п.), привлекать специалистов уполномоченных государственных органов в области экологии и подведомственных им учреждений для участия в прокурорских проверках. 3.В органах, осуществляющих разрешительные функции в сфере охраны окружающей среды и природопользования, проверять законность выдачи лицензий и иной разрешительной документации. 4.Добиваться от органов, осуществляющих государственный экологический надзор, надлежащего исполнения полномочий. Особое внимание уделять выполнению обязанностей по предъявлению исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде и ее компонентам в каждом случае ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации, разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законов в этой сфере. Пресекать факты занижения названными органами размера причиненного природным объектам вреда. При выявлении случаев уклонения органов государственного экологического надзора от предъявления иска в суд либо в случае занижения размера причиненного вреда ставить вопрос об ответственности виновных в этом должностных лиц. 5. Добиваться от органов государственной власти, местного самоуправления, органов государственного надзора принятия мер по обеспечению экологически безопасного обращения с отходами, предотвращению вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду. Особое внимание уделять соблюдению требований законодательства при сборе, транспортировке и размещении медицинских, биологических и радиоактивных отходов. 6. При проверках органов государственного надзора в области промышленной безопасности уделять самое пристальное внимание выполнению ими функций, связанных с обеспечением безопасности производственных объектов чрезвычайно высокого и высокого классов опасности. 7. Требовать от уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления принятия мер по постановке на учет и приведению в безопасное состояние бесхозяйных ГТС, скважин, химически и биологически опасных накопителей, свалок, захоронений и других потенциально опасных для здоровья человека и окружающей среды объектов. Контролирующими органами являются: Минприроды России согласно утвержденному постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 № 404 Положению осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, государственного экологического надзора, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы. В ведении Минприроды России находятся Росприроднадзор, Росгидромет, Роснедра, Рослесхоз и Росводресурсы, которые подконтрольны названному Министерству. Росприроднадзор в силу утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 400 Положения осуществляет функции по надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. Согласно Положению, утв. постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 № 372, Росгидромет осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы. Росводресурсы в соответствии с Положением, утв. постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 № 282, осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. В соответствии с Положением, утв. постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 № 293, Роснедра осуществляют функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Рослесхоз на основании утв. постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736 Положения осуществляет функции федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) и федерального пожарного надзора в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны). Минсельхоз России на основании утв. постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 Положения о нем является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель. Минсельхоз России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении: Россельхознадзора, который согласно утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 327 Положению осуществляет функции по контролю и надзору в сфере безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения); Росрыболовства, осуществляющего в силу утвержденного постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 № 444 Положения функции по: федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах России, за исключением внутренних морских вод России, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства; оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (аквакультуры), товарного рыбоводства, производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслуживания судов рыбопромыслового флота. В соответствии с Положением, утв. постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 № 457, Росреестр осуществляет функции по государственной регистрации прав на землю и сделок с ней, по оказанию государственных услуг в сфере осуществления государственного кадастрового учета земель, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, а также государственный земельный надзор. Ростехнадзор на основании утв. постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 Положения осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений). Согласно Положению, утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 322, Роспотребнадзор осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка и находится в ведении Правительства РФ. На региональном и муниципальном уровнях также созданы специально уполномоченные органы, статус которых определен в положениях о них, утвержденных соответствующими органами публичной власти с учетом требований. Прокурорскими проверками выявляются многочисленные недостатки и нарушения в деятельности контролирующих органов, которые часто проявляют формализм и незаинтересованность в выявлении и пресечении экологических правонарушений, пассивность и беспринципность при решении вопросов о привлечении виновных к ответственности. Между тем, основным нарушением в деятельности названных органов является незаконное издание ими правовых актов, а также уклонение от издания актов тогда, когда этого требует законодательство. Перед началом проверки соблюдения экологического законодательства при издании правовых актов органами публичной власти прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты в связи с ранее внесенными протестами и решениями судов о признании актов недействующими и отменены ли фактически акты, противоречащие законам. При проведении рассматриваемой проверки следует выяснить: 1) правомочен ли был орган издавать акт по данному вопросу и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа, не вышел ли он за пределы компетенции; 2) не допущено ли в акте нарушение законов, которые применены при издании акта; 3) не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы государства, общества; 4) не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами, а также конституциями, уставами и законами субъектов РФ; 5) не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий; 6) не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений; 7) соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам; 8) содержит ли акт указание на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения его исполнения; 9) не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам; 10) соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа, в том числе необходимый кворум; 11) содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и др., и указан ли срок вступления его в силу; 12) каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому. При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами. При проведении проверок в федеральных природоохранных органах, их территориальных органах, а также органах управления в сфере экологии субъектов РФ и муниципальных образовании прокурорам следует в том числе учитывать соблюдение положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ в части законности осуществления контрольно-надзорной деятельности. Изучению подлежат в числе прочих следующие вопросы: 1) издавались ли данным органом правовые акты, если да, то насколько они законны; 2) правовыми ли средствами предотвращаются и пресекаются правонарушения в сфере экологии; 3) законно ли и обоснованно осуществляется производство по делам об административных правонарушениях (в том числе составление протоколов об административных правонарушениях, протоколов об изъятии вещей и документов, вынесение определений о возбуждении дел об административных правонарушениях, постановлений о прекращении производства по административным делам, постановлений о назначении административного наказания); 4) направляются ли в соответствующие государственные органы материалы о привлечении лиц к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности; 5) предъявляются ли в необходимых случаях иски (заявления) в суды (арбитражные суды); 6) соблюдается ли должностными лицами территориальных органов порядок применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Прокурору нужно дать оценку правоприменительной практике проверяемого органа по осуществлению контроля (надзора) за соблюдением экологического законодательства в пределах их компетенции – по сферам охраны окружающей среды и природопользования, разрешительной и иной публичной деятельности, а также по осуществлению контроля за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им для осуществления федеральных полномочий в сфере экологии. При проведении проверок в названных органах прокурору необходимо, помимо прочего, установить наличие и изучить справки- обобщения, составленные по результатам их контрольно-надзорной деятельности. Справки должны содержать следующие сведения: фамилия, имя, отчество должностного лица, проводившего проверку, основание проведения проверки, дата и место составления документа; период проверки (даты начала и окончания проверки); состав участников (представители, специалисты организаций и учреждений, привлекаемые к проверке); полномочный представитель проверяемой организации; вид проверки (комплексная или целевая, плановая или внеплановая); местонахождение проверяемого органа; наличие, законность выдачи и правильность оформления лицензии (разрешения) на право природопользования (когда выдана, переоформлена и по каким основаниям; наличие дополнений и изменений, даты регистраций); наличие и правильность других правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов (свидетельство о государственной регистрации, лицензии па виды деятельности, договоров подряда и т.д.); краткая характеристика проверяемого объекта; состояние природных объектов; наличие проектных документов и необходимых согласований (экспертиз, заключений и т.д.); наличие или отсутствие планов, программ и соглашений, согласованных с государственными органами власти в сфере природопользования; выполнение требований законодательства, установленных норм и правил, условий пользования, предусмотренных лицензией (разрешением); выполнение согласованных с государственными органами власти планов, программ и соглашений в сфере природопользования. По итогам проверки составляется документ, в котором отражаются все выявленные прокурором нарушения законодательных актов, правил, инструкций, условий пользования, установленных лицензией (разрешением), и других регламентирующих документов с четкой квалификацией выявленных нарушений по соответствующим пунктам, частям, статьям законов и нормативных актов. Указывается на имеющиеся признаки административного, уголовного нарушений, намечаются меры по устранению нарушений закона. К справке-обобщению прилагаются необходимые для обоснования выводов и рекомендаций материалы: копии (выписки) из правоустанавливающих и разрешительных документов; информационноаналитические справки, отчеты; объяснения природопользователя (руководителя, должностных лиц или граждан) по фактам нарушения; акты отбора образцов (проб); протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) специалистов и экспертиз; другие документы и материалы или их копии, связанные с объектом контроля. В случае выявления нарушений закона прокурор принимает соответствующие меры реагирования, направленные на восстановление нарушенных прав и законных интересов государства, общества, граждан и юридических лиц. Меры прокурорского реагирования Обобщив все материалы проверки, прокурор принимает решение о применении к нарушителям мер реагирования. Закон о прокуратуре (ст. 23–25.1) содержит исчерпывающий перечень мер прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, которые в полном объеме должны применяться по выявленным фактам нарушений законов. В зависимости от характера нарушений экологического законодательства, причин и условий, им способствующих, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей прокурор готовит: протест, представление, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, предостережение о недопустимости нарушения закона, постановление о направлении материалов в органы предварительного расследования, иск (заявление) в суд (арбитражный суд). |