реферат МУ. Административнораспорядительные методы муниципального управления
 Скачать 307.5 Kb.
|
|
Глава 2. Теоретические основы административно - распорядительного метода муниципального управления 2.1. Сущность административно - распорядительного метода муниципального управления Административно-распорядительные и правовые методы муниципального управления Исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация) осуществляет свои функции двумя способами правовыми и организационными. Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов местного самоуправления. Организационный способ предполагает организацию работ по выполнению решений представительного органа местного самоуправления, собственных решений, а также законов и других нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти. Административно-распорядительные и правовые методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления. Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях. Применение правовых норм предполагает использование санкций, которые подразделяются на: дисциплинарные, материальные, административные и уголовно-правовые. Административные методы предполагают организационное и распорядительное воздействие. Организационное воздействие выражается в четком распределении функций управления, установлении прав и обязанностей работников управления, регламентации основных процедур управленческой деятельности. В основе организационных воздействий лежат: организационное регламентирование и организационное нормирование. Организационное регламентирование устанавливает правила, обязательные для выполнения, и определяет содержание и порядок управленческой деятельности в соответствии с правовыми нормами и инструктивными материалами. Организационное нормирование заключается в разработке нормативов и норм; численности управленческого персонала и управляемости, затрат труда в сфере управления и длительности управленческих операций и процедур, расходов материалов и других расходов. Устав, положения, регламент, должностные инструкции, распределение прав и обязанностей, организационные структуры создают базу для распорядительной деятельности, т.е. для установления конкретных заданий и контроля их исполнения. Распорядительное воздействие осуществляется в процессе функционирования муниципального образования и направлено на обеспечение слаженной работы, аппарата управления, на поддержание всей инфраструктуры в заданном режиме работы или перевод ее в более совершенное состояние.  Административные методы управления  Зарубицкая, Т.К. З 34 Административное право в определениях и схемах: учебное пособие / Т.К. Зарубицкая. – Н. Новгород: Изд-во Нижегородского госуниверситета им. Н.И. Лобачевского, 2019. – 128 с. Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Человек существо общественное, он всегда живет и действует с другими людьми. Любая совместная деятельность требует согласованности, упорядочения и организации, усилия разных людей должны быть гармонизированы во времени и в пространстве, подчинены определенной цели, единым правилам безопасности. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. А значит, управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают управленческих отношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, охранять. Административно-распорядительное воздействие в отличие от экономических методов, действующих на объект управления косвенно, носит директивный характер (приказы, распоряжения), дает однозначное решение проблемы и прямо воздействует на поведение объекта управления. Административно-распорядительные и правовые методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления. Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях. Управление предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства административное право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство. Этим объясняются особенности административно-правового метода. Распорядительное воздействие осуществляется в процессе функционирования муниципального образования и направлено на обеспечение слаженной работы, аппарата управления, на поддержание всей инфраструктуры в заданном режиме работы или перевод ее в более совершенное состояние. Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений и как они защищаются. Метод характеризует волевую сторону регулятивных свойств отрасли. Местная администрация осуществляет свои функции двумя методами правовыми и организационными. Правовой - предполагает принятие нормативных правовых актов по вопросам находящимся в компетенции муниципальных исполнительных органов. [24, с. 198] Правовые методы муниципального управления - это совокупность способов воздействия органов муниципального управления на объект управления посредством правовых норм, правовых отношений и правовых актов в пределах своей компетенции. В управленческих отношениях есть субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, что захочет, выдавая свой каприз за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать. Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроль за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, механизмы решения конфликтов, четкие процедуры деятельности и многое другое, административное право придает управленческим отношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. Административные методы предполагают организационное и распорядительное воздействие. Организационное воздействие выражается в четком распределении функций управления, установлении прав и обязанностей работников управления, регламентации основных процедур управленческой деятельности. В основе организационных воздействий лежат: организационное регламентирование и организационное нормирование. Организационное регламентирование устанавливает правила, обязательные для выполнения, и определяет содержание и порядок управленческой деятельности в соответствии с правовыми нормами и инструктивными материалами. Организационное нормирование заключается в разработке нормативов и норм; численности управленческого персонала и управляемости, затрат труда в сфере управления и длительности управленческих операций и процедур, расходов материалов и других расходов. Устав, положения, регламент, должностные инструкции, распределение прав и обязанностей, организационные структуры создают базу для распорядительной деятельности, т.е. для установления конкретных заданий и контроля их исполнения. Административный метод воздействия закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование управления обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал. Административно-распорядительные методы представляют собой систему способов и приемов, обеспечивающих целенаправленное, планомерное, слаженное и эффективное функционирование управляющей и управляемой систем, т. е. аппарата управления и всех элементов организации. Административно-распорядительные методы воздействия призваны: . Обеспечить организационную четкость, дисциплинированность и эффективность работы управленческого аппарата. . Поддерживать необходимый распорядок в работе предприятия, приводить в действие постановления, приказы и решения руководящих лиц. . Проводить работу с кадрами, реализовывать принятые решения. Задача организационно-распорядительной и организационно- административной деятельности состоит в координации действий подчиненных. Организационно-административное воздействие обеспечивает четкость, дисциплинированность и порядок работы муниципального образования. Основными задачами муниципального управления, прежде всего, являются следующие: ) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий, организаций, учреждений различных форм собственности; 2) координация их деятельности и объединение их общими социально-экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения общественных интересов и потребностей; 3) создание благоприятных условий для формирования достаточной инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического развития территории; 4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом, так и входящих в его состав населенных пунктов; ) образование единого экономического, социального, культурного, информационного пространства; ) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности; ) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня удовлетворения потребностей людей в жизненных благах; ) привлечение непосредственно населения к процессу управления муниципальным образованием, финансированию социально-экономических программ развития территории и другие. [24, с. 112] Специфика управленческой деятельности на уровне муниципальных образований ставит в повестку дня вопрос о подготовке нового поколения управленцев, отвечающих современным профессиональным требованиям, способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в различных ситуациях, брать на себя ответственность. 2.2. Правовые основы организации административно - распорядительного метода муниципального управления Административно - распорядительные и правовые методы представляют собой совокупность средств юридических (правового и административного) воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов, нормативных актов местного самоуправления. Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм, регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления. Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах, положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях. Применение правовых норм предполагает использование санкций, которые подразделяются на дисциплинарные, материальные, административные и уголовно-правовые. Административно-распорядительные методы управления опираются: ) на систему законодательных актов федерального и местного значения; ) на нормативно-директивные и методические документы организации (приказы, распоряжения и указания руководителя); ) на планы, программы и задания; ) на оперативное руководство. [23, с. 102] В систему законодательных актов входят конституционные и федеральные законы, указы президента, постановления правительства, государственные стандарты, положения, инструкции, методики и другие документы (нормативные акты), утвержденные органами федеральной и местной власти для обязательного применения на территории всей страны и ее отдельных субъектов. Законодательные акты федерального значения должны быть объединены в систему, основными целями которой являются: повышение качества жизни населения; создание конкурентной среды; эффективное использование природных ресурсов, труда и капитала; развитие макроэкономики страны и инфраструктуры всех регионов; применение современных методов экономического регулирования и менеджмента. В систему законодательных актов регионов входят аналогичные федеральным акты, дополняющие и подробнее раскрывающие их сущность. Основное требование, предъявляемое к региональным нормативным актам, - это отсутствие противоречий федеральному законодательству. В систему нормативно-директивных и методических документов организации входят стандарты, методики, положения, инструкции и подобные документы долговременного использования, а также приказы, распоряжения, указания, утвержденные руководством фирмы и действующие только в данной фирме. Система взаимосвязанных планов, программ и заданий тоже относится к административным методам менеджмента, так как они регламентируют порядок работы управляющей и управляемой подсистем системы управления организации. 2.3. Формы применения административно - распорядительного метода муниципального управления Применительно к практике деятельности муниципальных образований (например, по формированию и исполнению муниципального заказа), методы управления за расходованием средств местного бюджета через муниципальный заказ условно можно разделить на организационно-правовые и организационно-экономические. Организационно-правовые методы - это прямые нормативно- распорядительные воздействия на субъекты муниципального заказа в форме постановлений (распоряжений) представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, решений конкурсной (котировочной комиссии) по вопросам формирования, размещения, исполнения, контроля муниципального заказа; установления правил, регулирующих процессы торгов (конкурсов), выработки стандартных процедур и правил управления муниципальным заказом. [19, с. 105] Прямое административное указание, которое имеет обязательный характер, адресуется конкретным управляемым объектам или лицам (решение представительного органа власти, приказ, распоряжение главы администрации, регламент деятельности администрации, должностные инструкции). Наиболее категоричной регламентирующей формой административного воздействия является приказ (распоряжение). Он обязывает подчиненных (руководителей муниципальных предприятий и организаций, а также руководителей структурных подразделений и отдельных работников) точно и в установленный срок выполнять принятое решение. К числу других методов прямого административного воздействия следует отнести также указания, рекомендации, советы. Эти методы позволяют исполнителям самостоятельно выбирать способы реализации задания. К числу косвенных методов административного воздействия относятся способы регулирования деятельности работников посредством введения определенных правил (нормативное регулирование), конкретизирующих деятельность работников, а также при помощи стандартизации форм документооборота (должностные инструкции, положение об отделах, комиссиях, управлениях и т.д.). Выделяются пять основных форм власти: [12, с. 82] . Власть, основанная на принуждении. Исполнитель верит, что влияющий имеет возможность наказывать таким образом, который помешает удовлетворению какой-либо насущной потребности. . Власть, основанная на вознаграждении. Исполнитель верит, что влияющий имеет возможность удовлетворить насущную потребность или доставить удовольствие. . Экспертная власть.Исполнитель верит, что влияющий обладает специальными знаниями, которые позволят удовлетворить потребность. . Эталонная власть (власть примера).Характеристики или свойства влияющего настолько привлекательны для исполнителя, что он хочет быть таким же, как влияющий. . Законная (традиционная) власть.Исполнитель верит, что влияющий имеет право отдавать приказания, и что его долг - подчиняться им. Любая власть основана на влиянии. Под влиянием понимается любое поведение одного человека, которое вносит изменения в поведение, отношение и ощущения другого человека. Две формы влияния, которые могут побудить исполнителя к активному сотрудничеству - это убеждение и участие. Убеждение - это эффективная передача своей точки зрения, а участие - форма влияния, при которой руководитель не делает никаких усилий, чтобы навязать подчиненному свою волю, а просто направляет его усилия и способствует свободному обмену информацией. [17, с. 84] По мере развития системы местного самоуправления сфера действия прямых административных указаний сокращается и расширяется воздействие косвенных методов управления. А.С. Гаврилов считает, что деятельность по управлению невозможна без разумного применения административных методов (которые нередко называют организационно-административными или организационно-распорядительными). С их помощью формируются основные системы управления в виде устойчивых связей и отношений, положений, предусматривающих права и ответственность подразделений аппарата управления, отдельных работников. [14, с. 98] Административные методы реализуются путем прямого воздействия руководителей, собственников на подчиненных. Оно может осуществляться на основе заключенных договоров, через административные приказы и распоряжения, различные положения, правила, нормативы и другие документы, организационно регламентирующие деятельность подчиненных лиц, их четкую работу, обеспечивающие надлежащую дисциплину и ответственность. Формы и масштабы применения административных методов определяются задачами управляющего органа, уровнем организации производства, квалификацией и культурой работников, принимающих решения. Чем полнее представлены эти параметры, тем меньше потребности в административном вмешательстве. В современных условиях применение административных методов предполагает предварительный анализ материалов, дающих полное, достоверное представление о состоянии управляемого объекта, и несовместимо с каким бы то ни было волюнтаризмом. Административные методы управления имеют следующие особенности: они выражают отношения соподчиненности и действуют не через стимулирование (как экономические методы), а в принудительном порядке; эти методы предписывают четкую программу действий исполнителя (задачи, порядок и сроки их выполнения, ресурсы, условия, ограничения); они ограничивают свободу выбора исполнителя, за исключением самостоятельности, предоставляемой в рамках полученного задания; с их использованием связано осуществление не только всех функций, но и других методов управления; средства административного воздействия существенно отличаются по степени жесткости - от прямых приказов до рекомендаций и советов; невыполнение административных предписаний рассматривается как нарушение трудовой дисциплины и влечет соответствующие меры взыскания [20, с. 102]. Административные методы осуществляются двумя видами актов: нормативными и индивидуальными. Нормативные акты управления содержат правила, относящиеся к определенному кругу вопросов и рассчитанные на применение в течение более или менее продолжительного времени (законы, нормы, стандарты и т.д.). Индивидуальные акты адресованы определенным субъектам (лицам или организациям) и обычно содержат предписание на ограниченный отрезок времени (приказ, распоряжение). Административные методы бывают организационные и распорядительные (отсюда синоним административных методов как организационно-распорядительных). Организационные воздействия объединяют различные меры организационного порядка, например, определение структуры компании, установление порядка прохождения заявок на материалы. Распорядительные воздействия представляют собой приказы, распоряжения и указания, касающиеся повседневной оперативной работы по обеспечению нормального функционирования предприятия. Они могут быть как в письменной, так и в устной форме. Отношения между органами управления могут быть распорядительными, когда исходят от вышестоящего органа нижестоящему (по вертикали), или в виде согласования, характерного для отношений различных органов управления, не подчиненных друг другу, т.е. по горизонтали. Структура администрации района предопределяет и направления коммуникационных потоков в ней, то есть, движения сообщений по различным каналам, между различными подразделениями и работниками этой организации: вертикальные коммуникационные потоки идут от администрации к рядовым членам (приказ, постановка задач, убеждение, поддержка, контроль, кризисная коммуникация) и от рядовых членов к администрации (отчет, запрос, служебная записка, профсоюз, собрание `трудового коллектива'); горизонтальные коммуникационные потоки - между равными по рангу членами организации (производственная коммуникация, обмен мнениями, собрание, перекур, беседа в баре после работы); внешние коммуникационные потоки - это любые сообщения, связанные с пересечением условной границы организации (реклама и корпоративная реклама, статьи, интервью, выставки, презентации, пресс-конференции, пресс-релизы, кризисная коммуникация). Правовую основу местного самоуправления муниципального района составляют: общепризнанные принципы и нормы международного права; международные договоры Российской Федерации; Конституция Российской Федерации; Федеральные конституционные законы; Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; другие федеральные законы издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти); Устав муниципального района; иные муниципальные правовые акты муниципального района. К числу одной из основных проблем применения административно-распорядительного метода можно отнести директивный стиль управления в администрации. Подобный стиль управления не дает работникам всех подразделений развиваться, проявлять инициативу в принятии решения и т.п. Авторитарный стиль руководства отрицательно сказывается на морально-психологическом климате, ведет к значительному снижению инициативности, самоконтроля и ответственности работников. Основной проблемой при проведении изменений методов управления является нежелание или боязнь этих изменений. Причем такая боязнь наблюдается как у руководителей, так и у работников. Поэтому следует выделить препятствия, которые затрудняют широкое использование нововведений: множественность объектов, режим которых может быть нарушен в результате вносимых изменений; не всегда определен в полной мере объем результатов реализации тех или иных управленческих новшеств; необходимость решения множества вопросов с органами управления, от которых зависит сам инновационный процесс и его результативность. Искусство применения новых методов управления подразумевает поиск руководителем новых возможностей и пристального внимания к отклонениям в функционировании управляемого объекта. Самой распространенной ошибкой является шаблонность и стереотипность методов руководства, а в результате чего возникает так называемый эффект накопления погрешностей или эффект привыкания. Длительное использование одного и того же метода, пусть даже полезного первоначально, постепенно ведет к тому, что управляемый объект адаптируется к нему и утрачивает нужную реакцию на управляющее воздействие. Поэтому только та система управления является эффективной, которая постоянно развивается и совершенствуется на основе использования накопленного опыта. В настоящее время в рамках муниципального управления происходит переход к новому качеству планового регулирования. Это связано, прежде всего, с отказом от директивных методов и переходом к планированию, основанному на партнерских отношениях властных структур с различными субъектами хозяйствования на территории муниципального образования, осуществляемому при учете интересов различных групп населения. В рыночной экономике особое значение придается такому организационному способу долговременного объединения людей, как разработка концепций управления фирмами. Они представляют собой свод основных правил деятельности персонала, менеджеров, соблюдение которых обязательно для всех работников. Невыполнение этих правил влечет за собой немедленное прекращение трудовых отношений между фирмой и наемным работником. Правовой основой такого подхода является факт подписания поступающим на работу в фирму контракта, в котором он обязуется неукоснительно соблюдать концепцию управления фирмой. Такой организационный способ поддержания стабильности взаимоотношений наиболее эффективен там, где люди усвоили и готовы придерживаться единых ценностей и социально-психологических установок, которые, в свою очередь, гарантируют им высокие стандарты благополучия и социальной защищенности в период трудовой жизни и после завершения трудоспособного периода. Отечественная практика управления, менталитет постсоветских людей, их отношение к общественной собственности, как к ничейной или чужой, в нынешний переходный к рыночной экономике период в полной мере не позволяют, к сожалению, использовать столь действенный инструмент цивилизованной зарубежной управленческой культуры [9, с. 68]. Идеология развития, инновационное мышление, совершенствование методов управления завоевывает все большую популярность. |