Билет 1 Общее понятие управления и его виды
 Скачать 1.06 Mb.
|
|
Функции АПН: АПН обеспечивает организацию и упорядоченность общественно-правовых отношений; АПН определяют вариант должного поведения субъекта правоотношений; АПН предназначены для эффективного функционирования органов исполнительной власти; АПН обеспечивают прочный правовой режим в деятельности органов исполнительной власти; АПН несут двоякую юридическую нагрузку и бывают:
В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права. Административно-правовые нормы: а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной реализации в сфере государственного управления конституционных прав и свобод граждан и их негосударственных объединений, а также их правовую защиту; б) преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия; в) определяют тот или иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение; г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным образом предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти; д) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности; е) в отличие от многих других отраслей российского права имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном порядке. В таком же аспекте можно говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного); ж) во многих случаях могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.; з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами. Регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом заключается их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти. В современных условиях объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы рассчитаны в значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления, от эффективности работы которого зависят не только состояние экономической, социальной и иной деятельности, но и, в первую очередь, уровень реализации демократических возможностей всестороннего развития личности, удовлетворения ее жизненных потребностей и интересов. Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к чисто "аппаратным". Роль этих норм более многообразна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Виды административно-правовых норм. Вертикальные и горизонтальные отношения В зависимости от их функционального назначения: нормы материальные (статичные) – юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников управленческих отношений, то есть фактически их административно-правовой статус. В них отражается тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти, должны действовать участники управленческих отношений (например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина); нормы процессуальные – регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Назначение – определение порядка и процедур реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального АдП (например, нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан). В зависимости от содержания: Обязывающие –Они содержат юридическое предписание адресату осуществлять деятельность в определенных, иногда довольно узких рамках. Посредством обязывающих норм осуществляется государственно-властное воздействие на общественные отношения, регулируемые административным правом в целом, и на участников, субъектов данных отношений в частности. Через обязывающие нормы конкретизируются и воплощаются в жизнь принципиальные положения Конституции РФ и федеральных законов, создается механизм реализации прав и свобод человека и гражданина. Обязывающие нормы побуждают (под угрозой соответствующих государственных санкций) к совершению определенных действий либо к воздержанию от совершения действий, способных повлечь негативные последствия. Как и иные виды административно-правовых норм, обязывающие нормы могут быть обращены к неопределенному кругу лиц (например, обязанность сохранять природу и окружающую среду), к определенным группам (например, водители, охотники, пассажиры воздушного транспорта) или индивидуальным субъектам (например, установление обязанности конкретного органа исполнительной власти). В зависимости от специфики регулируемых отношений обязывающие нормы могут иметь общий характер, а могут содержать конкретные условия поведения. Уполномочивающие - Данная разновидность административно-правовых норм предоставляет возможность лицу в ряде случаев совершать действия по своему усмотрению, хотя и в определенных рамках. В качестве одного из примеров уполномочивающих (дозволительных) норм можно привести законодательные акты, регламентирующие порядок применения специальных средств и огнестрельного оружия сотрудниками органов исполнительной власти. запрещающие - Данная разновидность административно-правовых норм выражает запрет на совершение тех или иных действий. По сути, запрещающие нормы формулируют должное поведение путем не указания на действие, а недопущения нежелательного действия (например, принятие посылки от неизвестного лица для перевозки в самолете). Буквального запрета, сформулированного словами "запрещается", "категорически запрещается", иногда норма может не содержать, например, "не допускается", "воздерживаться", "избегать" и т.п., однако эти слова, по сути, запрещающие. Важен общий смысл, вкладываемый законодателем в данную норму. Стимулирующие (поощрительные); - Они обеспечивают должное или желательное поведение субъектов регулируемых административным правом отношений с помощью различных средств материального, морального и иного воздействия. Адресатами стимулирующих норм могут быть как физические лица (граждане, государственные служащие), так и коллективные образования (юридические лица различных организационно-правовых форм). Как правило, посредством названных норм законодатель (если речь идет о нормах, содержащихся в законах) или иной орган, уполномоченный на принятие нормативных правовых актов, стремится заинтересовать, мотивировать определенную категорию субъектов в совершении соответствующих действий, в определенном поведении. Нормы-стимулы декларируют возможности, однако, как правило, принятие решения о том, воспользоваться ими либо проигнорировать их, остается самостоятельным выбором адресата нормы (например, при установлении государственным служащим доплат за ученую степень, знание иностранного языка и т.п.). Субъект самостоятельно решает, совершать ли определенные действия, направленные на получение определенного стимула (например, защитить диссертацию на соискание ученой степени), либо не совершать их. В этом проявляется сходство стимулирующих норм с рекомендательными. Однако в ряде случаев нормы-стимулы реализуются при соблюдении двух обязательных условий: должное поведение субъекта, позволяющее применить к нему стимулирующую норму, и использование данной нормы компетентным органом или должностным лицом в результате оценки возможности применения данной нормы к субъекту. Рекомендательные - Они предоставляют возможность выбора определенных моделей поведения путем предложения неких ориентиров. Нормы-принципы - Как правило, они определяют основную направленность содержания нормативных правовых актов, формулируют основополагающие тезисы, задачи, на решение которых направлено административно-правовое регулирование конкретной сферы общественных отношений. Нормы-ритуалы - Особенностью данного вида норм является то, что они регламентируют определенные, складывавшиеся на протяжении длительного периода традиции, обычаи, ритуалы, влияющие на правоотношения и тем самым приобретающие правовой характер. Ярко выраженный ритуальный характер носят многочисленные нормы, регламентирующие принятие присяги государственными служащими. В зависимости от адресата:
В зависимости от территориальной принадлежности: Федеральные - Их действие распространяется на всю территорию РФ, охватывает правовым регулированием все административно-территориальные образования и субъекты РФ. Примерами могут служить конституционные нормы, имеющие административно-правовую направленность, например ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, предусматривающая, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. При этом также отметим, что территория (масштаб) действия названных норм также определена Конституцией РФ: в соответствии с ч. 1 ст. 76 по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Субъектов Федерации - такие нормы могут содержаться в законах субъектов РФ, в актах руководителей ее субъектов, их органов исполнительной власти. Принципиальной особенностью данных норм является то, что они распространяют действие исключительно на территорию того субъекта РФ, государственными органами которого были приняты. Характерным примером таких норм могут служить принимаемые в субъектах РФ нормы об административной ответственности за те или иные деяния. Межтерриториальные- применяются для административно-правового регулирования отношений, охватывающих несколько административно-территориальных образований или субъектов РФ либо в силу определенных обстоятельств выходящих за рамки административно-территориального и федеративного устройства РФ. Примером могут быть нормы, содержащиеся в Законе РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (в ред. от 2 февраля 2006 г.). Органов местного самоуправления - Нормы, содержащиеся в правовых актах муниципальных органов, могут иметь административно-правовую направленность в случаях, когда они принимаются по вопросам, делегированным муниципальным органам органами исполнительной власти, а также требующим совместного регулирования со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Нормы, действующие на определенных территориях - Характерной особенностью этой группы норм является то, что их действие, как правило, напрямую не обусловлено федеративным и административно-территориальным устройством РФ. Данные нормы могут содержаться в нормативных правовых актах как федерального уровня, так и субъектов РФ, местного самоуправления, а также в актах, принимаемых компетентными должностными лицами. Главное, что действие этих норм распространяется на определенную территорию или группу территорий и обусловлено их спецификой (например, приграничная территория, территория закрытого административно-территориального образования, заповедников, национальных парков, территория, на которой введен режим чрезвычайного положения и т.п.). По характеру регулирования: общие – распространяющие свое действие на все сферы государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительности власти (чаще всего содержатся в указах Президента и постановлениях правительства); Такие нормы направлены на все сферы жизни и все отрасли государственного управления. В качестве примера можно рассматривать нормы Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"; отраслевые – регулирующие отношения, складывающиеся в определенных, достаточно узких сферах, в том числе требующих специфического государственного регулирования. Примером могут быть нормы Федеральных законов от 8 января 1998 г. N 10-ФЗ "О государственном регулировании развития авиации" межотраслевые – регламентирующие те ли иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер (например, нормы антимонопольного законодательства).Например, административные нормы, имеющиеся в законодательстве: таможенном, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, природоохранном, о пожарной безопасности; По действию во времени: срочные, для которых определен срок действия. Срочный характер имеют нормы актов, принимаемых при режиме чрезвычайного положения; бессрочные, т.е. срок их действия не указан и они действуют до отмены компетентным органом. Это подавляющее большинство административно-правовых норм. При этом возможны ситуации, когда принятые изначально как бессрочные они могут трансформироваться в срочные. Такие ситуации нередки при внесении изменений в законодательство 2. Административная ответственность должностных лиц. Административная ответственность (АО) – это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (Статья 2.1 КоАП от 30.12.2001). АО должностных лиц (Статья 2.4. КоАП): АО подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Должностное лицо – лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах МСУ, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут АО как должностные лица, если законом не установлено иное. Административно-распорядительные функции:
Административно-хозяйственные функции:
В некоторых статьях Особенной части КоАП должностные лица конкретизируются:
АО должностных лиц предусмотрена в большинстве составов административных правонарушений, содержащихся в Особенной части КоАП. Билет № 6 1. Предмет административного права. Административное право (АдП) – отрасль права (система правовых норм), которая в целях выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в процессе организации и функционирования исполнительной власти, а также в сфере внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности различных государственных органов. Предмет АдП – общественные отношения в сфере государственного управления, а также управленческие отношения, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества. В предмет АдП входят следующие группы отношений: 1. управленческие отношения – возникают, развиваются и прекращаются в сфере организации и функционирования органов, осуществляющих хозяйственное, социально-культурное, административное и политическое строительство. 2. отношения, возникающие в связи с обеспечением правовой защиты прав и свобод граждан – речь идет о так называемой административной юстиции – система судебных и иных органов, рассматривающих споры между гражданами и исполнительной власти. 3. административно-принудительные отношения – возникают в сфере обеспечения общественной безопасности и общественного порядка. 4. управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе функционирования субъектов представительной, судебной власти и прокуратуры 5. отношения, возникающие при осуществлении общественными организациями делегированными им государством специальных государственно-властных полномочий. Для всех указанных отношения характерным является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в области государственного управления и МСУ, то есть в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях России. 2. Административная ответственность военнослужащих. Административная ответственность (АО) – это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение. Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность (Статья 2.1 КоАП от 30.12.2001). В Статье 2.5 КоАП выделяется два вида субъектов: 1. военнослужащие(лица, проходящие военную службу в кадрах ВС РФ) и призванные на военные сборы граждане – несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами; 2. сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с НПА, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах (ФЗ от 28.03.1998 «О воинской обязанности и военной службе»). Они несут дисциплинарную ответственность по основаниям и в порядке, установленным общевоинскими уставами и специальными нормативными актами. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, ПДД, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. К указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, также в виде административного штрафа Билет № 7 1. Метод административного права: понятие, особенности. Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников. Это - методы правового регулирования общественных отношений. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли права, включая и административное. Под методом правового регулирования понимают определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Метод регулирования часто выступает в роли определяющего критерия при разграничении правовых отраслей. Любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности:
Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой. Дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Подобная характеристика указанных правовых средств подтверждает вывод о том, что они едины для всех отраслей права. Используются же они с учетом особенностей предмета данной отрасли, т.е. регулируемых общественных отношений. На подобной основе представляется возможным оттенить особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.
Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему: а) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридические последствия, на достижение которых ориентирует норма. Так, в Кодексе об административных правонарушениях установлено, что административные наказания могут быть наложены (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности; б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направлять жалобы граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность; в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это - "жесткий" вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (наказания) либо освобождения его от ответственности; г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это - "мягкий" вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. Разрешительный метод является наиболее перспективным; д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство). Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, нередко характеризуемые в качестве властеотношений. За подобным их пониманием скрыто то, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение). Однако властеотношения вовсе не являются прерогативой административно-правового регулирования. Элементы властеотношений (в изложенном смысле) не трудно обнаружить в механизме правового регулирования, используемом и иными отраслями российского права (например, финансовым, земельным, уголовным и т.п.), что служит еще одним свидетельством реальности подхода к проблеме методов правового регулирования как к единой юридической категории. 2. Административно-процедурная деятельность: понятие, особенности, виды. Государственно-управленческая деятельность, в рамках которой происходит реализация исполнительной власти, свое непосредственное выражение в значительной степени находит в акциях позитивного характера, не связанных с осуществлением чисто юрисдикционных функций. В совокупности разнообразные управленческие действия подобного рода охватываются понятием административно-процедурного процесса или же административно-процедурного производства. Отличия административно-процедурного производства от административно-юрисдикционного заключаются в основном в следующем.
Анализ административно-правовых норм дает основания для вывода о широком распространении разрешительной, регистрационной, лицензионной и иных аналогичных систем, в рамках которых компетентными органами совершается комплекс различных процессуальных действий. Данный вариант административно-процессуальной деятельности по своему целевому назначению во многом является организационно-процедурным, поскольку служит интересам именно организации реализации прав граждан и юридических лиц в процессе повседневной работы исполнительного аппарата. Большинство индивидуальных дел, относящихся к процедурным, возникает по инициативе физических и юридических лиц и своим предметом имеет удовлетворение их законных интересов (например, при лицензировании). Виды процедурного производства: 1) лицензионно-разрешительное; 2) регистрационное; 3) правотворческое (в смысле порядка подготовки правовых актов управления). |