Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Научный доктор юридических наук, Голицын В. В. Москва 2020 2 оглавление
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Разработка Руководства по выводу из эксплуатации. Принимая во внимание многообразие целей, которые преследуют положения руководства, его разработка представляет совместную задачу целого ряда организаций и программ ООН, к числу которых относятся по меньшей мере ИМО, ЮНЕП, ФАО, а также Консультативное собрание участников Лондонской конвенции 223 1972 года и Протокола 1996 года. Можно назвать два потенциальных форума для организации совместной работы. Первый вариант – принятие руководства под эгидой ИМО. В данном случае его разработку можно рассматривать как существенное расширение Руководства ИМО 1989 года при участии группы вышеперечисленных международных организаций и программ ООН. Преимуществом ИМО в качестве форума для согласования является опыт организации по выработке стандартов удаления морских установок и работа по принятию Гонконгской конвенции о безопасной и экологически рациональной утилизации судов 2009 года. Выбор ИМО в роли ведущей организации представляется допустимым при условии, что с самых ранних этапов согласования проекта в работе будут принимать участие ФАО, ЮНЕП, и Консультативное собрание участников Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года 786 Второй вариант – разработка руководства под эгидой Консультативного собрания участников Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года. Этот вариант представляется возможным, так как предлагаемое руководство могло бы стать развитием требований режима Лондонской конвенции 1972 года. Кроме того, в отличие от ИМО, известной неоднозначной практикой сотрудничества с международными организациями при разработке проекта Руководства ИМО 1989 года, Консультативное собрание участников Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года зарекомендовало себя как более открытый форум, что подтвердилось взаимодействием с ЮНЕП при разработке Руководства по возведению искусственных рифов 2009 года. Содержание Руководства по выводу из эксплуатации. В настоящей работе предпринимается попытка составить возможный проект Руководства по выводу из эксплуатации. Руководство должно состоять из основной части, представляющей группу однородных пунктов (параграфов), и приложений 786 Как заключено в § 2.3. настоящей главы, ни одна из специализированных организаций и программ ООН не обладает компетенцией, позволяющей единолично разработать комплекс положений, который бы в равной степени отвечал интересам судоходства, охраны окружающей среды и рыболовства. Возможным решением могло бы стать их сотрудничество на всех этапах разработки проекта. 224 технического характера, в которых раскрывается содержание его отдельных норм. Структуру основной части можно представить следующим образом: 1. Определение используемых терминов; 2. Распространение действия руководства; 3. Принципы организации проектов по выводу из эксплуатации; 4. Положения об удалении нефтегазовых установок и сооружений; 5. Положения об утилизации нефтегазовых установок и сооружений; 6. Повторное использование нефтегазовых установок и сооружений в новых целях; 7. Ответственность за ущерб, возникающий в результате осуществления проектов по выводу из эксплуатации; 8. Сотрудничество государств по имплементации положений руководства в региональные режимы. Ниже представлены формулировки каждого из пунктов основной части руководства, а также сделаны соответствующие комментарии и пояснения. Обобщённый текст основной части руководства содержится в Приложении 1. 1. Понятийный аппарат. Создание единой концепции международно- правового режима требует установления особого понятийного аппарата. В руководстве должны получить закрепление следующие определения. «Вывод из эксплуатации – технологическая процедура, включающая этапы удаления, утилизации или повторного использования установок и сооружений после прекращения их применения по назначению». Такое определение исходит из понимания вывода из эксплуатации как технологической процедуры. Как отмечалось в настоящей главе, одна из причин фрагментарности сложившейся системы применимых требований состоит в непризнании единства её технологических этапов. Введение в оборот данного определения поспособствует признанию «неразрывности» этапов для целей международно-правового регулирования. 225 «Морские нефтегазовые установки и сооружения – стационарные установки и сооружения, используемые в целях разведки и разработки углеводородных ресурсов морского дна». Такая формулировка ограничивает круг морских объектов, на которые распространяются нормы руководства. Акцентируем внимание на трёх критериях определения. Во-первых, в предлагаемом руководстве идёт речь об «установках и сооружениях» по смыслу статьи 60(1)(b) Конвенции 1982 года. Руководство не распространяется на искусственные острова, несмотря на тот факт, что некоторые из них возводятся для нужд нефтегазовой промышленности. Представляется, что судьба таких искусственных островов по прекращении функционирования по назначению должна определяться в соответствии со специальным международно-правовым режимом 787 Во-вторых, в определении подчёркивается функциональное назначение установок и сооружений – использование для целей разведки и разработки нефтегазовых ресурсов морского дна. Это означает, что в сферу руководства не попадают морские объекты, которые используются для освоения морских минеральных ресурсов за исключением углеводородов, а также установки и сооружения, возводимые для других экономических целей (например, для выработки электроэнергии за счёт силы ветра, волн, приливов и т.д.) 788 В-третьих, из содержания понятия исключаются плавучие нефтегазовые установки. Это обусловлено тем, что вывод из эксплуатации таких объектов 787 Как отмечалось в § 1.3. Главы 1, аспекты международно-правового режима искусственных островов остаются за пределами предмета настоящего исследования. В части вопросов о ликвидации искусственных островов, используемых для целей морской нефтегазовой промышленности, следует отметить, что принципы международно-правового регулирования вывода из эксплуатации не могут быть применены в отношении таких объектов ввиду их физической природы. 788 Проблемы международно-правового регулирования удаления и утилизации установок и сооружений, эксплуатация которых не связана с деятельностью по разведке и разработке углеводородных ресурсов морского дна, представляют самостоятельную повестку межгосударственного сотрудничества и составляют предмет отдельных исследований. Так, одна из актуальных проблем зарубежных международно-правовых работ – регулирование вывода из эксплуатации морских ветровых электростанций. См.: Gjødvad J.F., Ibsen M.D. ODIN-WIND: An Overview of the Decommissioning Process for Offshore Wind Turbines // MARE-WINT: New Materials and Reliability in Offshore Wind Turbine Technology / W. Ostachowicz, M. McGugan, J.U. Schröder- Hinrichs, M. Luczak eds. Cham: Springer, 2016. P. 408. 226 определяется режимом Гонконгской конвенции о безопасной и экологически рациональной утилизации судов 2009 года 789 «Удаление – демонтаж палубной и опорной части морских нефтегазовых установок и сооружений». Примечательно, что формулировка «удаление морских установок и сооружений» используется для целей международно-правового регулирования уже многие годы, но ни в одном из актов толкования данному термину не давалось. Для целей руководства определение сводится к техническим аспектам, которые позволяют рассматривать «удаление» как начальный этап вывода из эксплуатации. «Утилизация – транспортировка удалённых морских нефтегазовых установок и сооружений на берег для последующей переработки или их затопление в море». Технический характер данной формулировки определяет «утилизацию» как этап вывода из эксплуатации, следующий за «удалением», обуславливая тем самым их взаимосвязь. Из анализа, представленного в § 3 этой главы, можно заключить, что понятие «утилизация» близко по своему значению к понятию «сброс» по смыслу режима Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года. Следует прояснить, что для целей предлагаемого руководства термин «утилизация» является более широким по содержанию и означает этап технологического процесса, который может быть реализован либо как «сброс» (затопление в море), либо как перемещение удалённой установки на берег для её последующей переработки. «Повторное использование – применение удалённых конструкций и материалов морских нефтегазовых установок и сооружений для новых целей, не связанных с разведкой или разработкой углеводородных ресурсов морского дна». Включение в проект положений, касающихся повторного использования необходимо, чтобы охватить режимом руководства проекты преобразования нефтегазовых установок и сооружений в искусственные рифы и предупредить появление новых методов вывода из эксплуатации, которые могли бы 789 Hong Kong International Convention for the Safe and Environmentally Sound Recycling of Ships of 19 May 2009 // IMO Doc. SR/CONF/45. Annex. Art. 2(7). 227 оказаться вне поля правового регулирования. Важно уточнить, что «повторное использование» является не дополнительным этапом вывода из эксплуатации, а альтернативой традиционным способам утилизации. 2. Распространение действия руководства необходимо определить следующим образом: «Настоящее Руководство применяется к выводу из эксплуатации морских нефтегазовых установок и сооружений, которые расположены в пределах территориального моря, архипелажных вод, исключительной экономической зоны и континентального шельфа прибрежных государств. Прибрежные государства по своему усмотрению либо применяют положения настоящего Руководства, либо принимают другие эффективные регулирующие меры при проведении или разрешении проведения проектов по выводу из эксплуатации морских нефтегазовых установок и сооружений, располагающихся в пределах внутренних вод». Указанные пределы действия проекта руководства определены исходя из области распространения международно-правовых положений об удалении и утилизации. Как отмечалось выше, распространение стандартов Руководства ИМО 1989 года и требований Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года не совпадают – область распространения требований к затоплению нефтегазовых установок и сооружений в море шире, чем действие стандартов их удаления. Предлагаемое руководство устанавливает общие пределы регулирования для всех этапов вывода из эксплуатации. Укладываясь в обширную область действия требований Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года, предлагаемый проект расширяет пределы применения Руководства ИМО 1989 года для установок и сооружений, расположенных в территориальном море и архипелажных водах. Что касается действия предлагаемого руководства во внутренних водах, то представляется возможным использовать модель Протокола 1996 года, при которой определение уровня применимых требований остаётся на усмотрение 228 прибрежных государств. Для целей руководства такой подход допустим, так как в пределах внутренних вод располагается незначительная доля мирового флота нефтегазовых установок и сооружений 790 Положения руководства не применяются к морским пространствам за пределами юрисдикции прибрежных государств. Исключение представляется допустимым, поскольку большая доля стационарных нефтегазовых установок функционирует в пространствах ИЭЗ и континентального шельфа. Распространение норм руководства за пределы национальной юрисдикции нецелесообразно, учитывая, что освоение углеводородных месторождений в таких пространствах представляется скорее перспективой будущего и будет осуществляется посредством плавучих установок, к которым предлагаемое руководство не применяется. 3. Принципы вывода из эксплуатации – это положения руководства, призванные устранить ключевые недостатки сложившегося международно- правового регулирования. Предполагается два таких принципа. Первый из них – «неразрывность» технологических этапов вывода из эксплуатации для целей и задач правового регулирования: «Прибрежные государства, осуществляющие или разрешающие в пределах своей юрисдикции проекты вывода из эксплуатации морских нефтегазовых установок и сооружений, обеспечивают неразрывность технологических этапов таких проектов». Принцип «неразрывности» подразумевает, чтобы национальные законы, регламентирующие вывод из эксплуатации, охватывали как этап удаления, так и этап утилизации морских нефтегазовых установок и сооружений. Этот принцип может быть реализован путём принятия специальных законов и технических регламентов, устанавливающих нормы для полного цикла работ по выводу из эксплуатации. Второй принцип обозначает совокупность целей, которые преследует руководство: 790 Подробнее о географии расположения морских нефтегазовых установок и сооружений См.: § 2.1. Главы 1. 229 «Прибрежные государства обеспечивают, чтобы проекты вывода из эксплуатации морских нефтегазовых установок и сооружений в равной степени учитывали интересы охраны морской среды, обеспечивали безопасность судоходства, рыболовства и других видов использования моря». Данный принцип должен стать руководящим при разработке требований, применимых на каждом этапе вывода из эксплуатации. Это означает, что согласование международно-правовых стандартов удаления, утилизации и повторного использования установок в новых целях должно проходить при участии международных организаций, которые осуществляют компетенцию в упомянутых областях. 4. Положения об удалении нефтегазовых установок и сооружений. «Морские нефтегазовые установки и сооружения должны быть удалены полностью за исключением случаев, когда частичное удаление допускается настоящим Руководством. Решение о полном или частичном оставлении в море неиспользуемых нефтегазовых установок и сооружений принимается по каждому проекту вывода из эксплуатации, исходя из оценки, учитывающей потенциальное воздействие на: • морскую среду, включая живые ресурсы моря; • осуществление судоходства; • осуществление рыболовства и других видов деятельности. Критерии, по которым оценивается потенциальное воздействие на осуществление судоходства, установлены параграфом 2.2. Руководства и стандартов удаления морских установок и сооружений на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне 1989 года. Критерии, по которым оценивается потенциальное воздействие на морскую среду, а также воздействие на осуществление рыболовства и других видов использования моря определяются компетентными международными организациями. 230 Удаление морских нефтегазовых установок и сооружений осуществляется в соответствии со стандартами, предусмотренными параграфом 3 Руководства и стандартов удаления морских установок и сооружений на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне 1989 года. Прибрежные государства обеспечивают соблюдение международно- правовых требований к предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения, связанного с проведением технологических операций по удалению нефтегазовых установок и сооружений». Как можно заметить, положения об удалении нефтегазовых установок и сооружений во многом основаны на нормах Руководства ИМО 1989 года 791 Однако представленная формулировка предполагает ряд новшеств. Во-первых, вводится дополнительный критерий, касающийся оценки потенциального воздействия частично удалённых установок и сооружений на осуществление рыболовства и других видов деятельности. Во-вторых, помимо отсылки к критериям Руководства ИМО 1989 года в части оценки потенциального воздействия на осуществление судоходства, предлагаемое руководство указывает необходимость оценки потенциального воздействия на морскую среду 792 , а также оценки воздействия таких проектов на безопасность осуществления рыболовства и других видов деятельности. Предполагается, что эти критериев будут сформулированы ФАО и ЮНЕП и закреплены в комментируемом параграфе или в приложении к руководству. В-третьих, важным дополнением является указание на международно- правовые требования к предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения, связанного с проведением технологических операций по удалению нефтегазовых установок и сооружений. По смыслу статьи 208 Конвенции 1982 года такого рода операции относятся к «деятельности на 791 См.: § 2.3. настоящей главы. 792 Данные критерии получили упоминание в Руководстве ИМО 1989 года, однако, как отмечалось выше, именно они подверглись критике ЮНЕП, указавшей на отсутствие компетенции ИМО в рассматриваемых аспектах охраны морской среды. Для целей предлагаемого руководства важно, чтобы эти критерии были разработаны самой ЮНЕП как компетентной организацией. 231 морском дне». Сегодня к осуществлению такой деятельности предъявляются лишь общие международно-правовые требования 793 . Представляется важным установить минимальные стандарты, применимые к способам, методам и технологиям, которые используются при удалении нефтегазовых установок и сооружений. Разработка таких стандартов относится к компетенции ЮНЕП и требует привлечения ФАО в части вопросов о воздействии применяемых методов и технологий на рыболовную отрасль. Такие стандарты могут быть изложены в приложении к Руководству по выводу из эксплуатации 794 5. Положения об утилизации нефтегазовых установок и сооружений. «Утилизация морских нефтегазовых установок и сооружений должна осуществляться путём транспортировки удалённых материалов на берег для последующей переработки за исключением случаев, когда затопление таких установок и сооружений допускается требованиями Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года». Положения проекта Руководства по выводу из эксплуатации в части требований к утилизации обусловлены требованиями Лондонской конвенции 1972 года, поскольку именно этот режим на настоящий момент содержит «общепринятые стандарты» по смыслу статьи 210(5) Конвенции 1982 года 795 Использование режима Протокола 1996 года для целей руководства сегодня представляется преждевременным 796 Отсылочный характер формулировки представляется целесообразным, учитывая хорошо разработанный комплекс применимых международно- правовых норм, который совершенствуется Консультативным собранием 793 Конвенция 1982 года. Ст. 208, 214. 794 Принятие отдельного руководства может понадобиться, если будет решено распространить его стандарты на процедуры удаления всех морских установок вне зависимости от функционального назначения. В этом случае в комментируемом параграфе предлагаемого руководства может быть сделана соответствующая отсылка. 795 См.: § 3.3. настоящей главы. 796 Следует заметить, что формулировка положения об утилизации построена по модели регулирования Протокола 1996 года – «запрещено всё, что не запрещено». В этом аспекте предлагаемое руководство исполняет функцию прогрессивного развития международно-правового регулирования в сфере захоронения отходов в море. 232 участников Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года 797 . В случае принятия проекта руководства, работа этого форума в части вопросов об утилизации нефтегазовых установок и сооружений в море, должна быть согласована с международными организациями, которые осуществляют компетенцию по другим аспектам предлагаемого руководства. Так, возможным развитием требований к утилизации может стать дифференциация применимых норм в зависимости от типа нефтегазовых установок и сооружений (разные технологические стандарты затопления платформ со стальным и железобетонным основанием). Примером может послужить нормы Конвенции ОСПАР 1992 года (См.: § 3.3 настоящей главы). Внесение такого рода изменений в режим Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года допустимо только в случае привлечения к работе по их составлению ИМО и ФАО – компетентных международных организаций в области судоходства и рыболовства. |