Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Научный доктор юридических наук, Голицын В. В. Москва 2020 2 оглавление
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Юридическая сила Руководства ИМО 1989 года. Исходя из статьи 60(3) Конвенции 1982 года и резолюции ИМО, утвердившей руководство 673 , его положения должны «приниматься во внимание» при вынесении решения об удалении. Строго говоря, руководство имеет рекомендательный характер и представляет пример «мягкого права» 674 . Содержащиеся в руководстве стандарты, получают обязательную юридическую силу только в случае их имплементации в законодательство государств, а также при их включении в обязательные положения международных договоров. При этом Руководство ИМО 1989 года указывает только минимальные стандарты, что не исключает установление более высоких национальных или региональных требований. Руководство ИМО 1989 года как «общепринятые международные стандарты». Указывая на важность согласования специальных требований, положения статьи 60(3) Конвенции 1982 года отсылают к так называемым «общепринятым международным стандартам» (англ. – Generally Accepted International Standards). Можно ли рассматривать нормы Руководства ИМО 1989 года в качестве таковых? 673 Guidelines and Standards for the Removal of Offshore Installations and Structures on the Continental Shelf and in the Exclusive Economic Zone (19 October 1989) IMO Assembly Resolution A.672(16). Para. 2. 674 Рекомендательный характер Руководства подвергался критике некоторыми зарубежными авторами. По мнению судьи Чжиго Гао, допустимая степень отступления от стандартов Руководства настолько велика, что может привести к установлению государствами требований, которые не соотносятся с целями документа. Это делает Руководство ИМО неэффективным и не позволяет сформировать единство международной практики. Gao Z. International Law on Offshore Abandonment: Recent Developments, Current Issues and Future Directions // Environmental Regulation of Oil and Gas / Z. Gao ed. London: Kluwer Law International, 1998. P. 165; Ayoade M.A. Disused Offshore Installations and Pipelines: Towards "Sustainable Decommissioning" London: Kluwer Law International, 2002. P. 62. 191 Вопрос о том, какие именно международные стандарты можно считать «общепринятыми» для целей Конвенции 1982 года, долгое время вызывает дискуссию в международно-правовой доктрине 675 . Отдельное рассмотрение концепции «общепринятых международных стандартов» не входит в задачи настоящей работы, поэтому, оставляя за рамками исследования этот аспект, определим, что для целей дальнейшего анализа необходимыми условиями для признания стандартов в качестве «общепринятых» являются: 1. любая форма формального признания стандартов государствами; 2. имплементация стандартов в национальное законодательство; 3. непосредственное применение стандартов на практике. Рассмотрим практику применения Руководства ИМО 1989 года в свете названных критериев 676 . Следует признать, что национальные требования к удалению нефтегазовых установок, отвечают нормам Руководства ИМО 1989 года. Так, в соответствии с национальными планами прибрежных государств, подавляющая доля неиспользуемых установок, удалённых в Мексиканском 675 В 2001 году к некоторым заключениям о правовой природе «общепринятых международных стандартов» пришла Ассоциация международного права. Согласно её выводам, применение концепции «общепринятых международных стандартов» в Конвенции 1982 года «направлено на придание обязательной юридической силы определённым нормам, которые не включены в международные договоры, но, несмотря на это, признаются большинством государств. Вместе с тем «общепринятые международные стандарты» не имеют характера обычая, или нормативного акта, имеющего обязательную юридическую силу для государств. Такие стандарты основываются, главным образом, на практике государств. Правовая природа и статус документов, содержащих такие нормы и стандарты, носит второстепенное значение». Из выводов Ассоциации следует, что речь идёт о всеобщем признании в практике государств отдельных норм или стандартов, а не всего международно-правового акта, содержание которого они составляют. International Law Association. Committee on Coastal State Jurisdiction Relating to Marine Pollution. Final Report represented at the 69 th Conference of the International Law Association held in London (25-29 July 2000) // Vessel-Source Pollution and Coastal State Jurisdiction: The Work of the ILA Committee on Coastal State Jurisdiction Relating to Marine Pollution (1991-2000) / E. Franckx ed. The Hague: Martinus Nijhoff Publishers, 2001. P. 107; Стандарты Руководства ИМО 1989 года рассматриваются в контексте анализа правовой природы «общепринятых международных стандартов» в ряде современных исследований. См.: Redgwell C. Mind the Gap in the GAIRS: The Role of Other Instruments in LOSC Regime Implementation in the Offshore Energy Sector // Energy from the Sea: An International Law Perspective on Ocean Energy / N. Bankes, S. Trevisanut eds. Leiden: BRILL, 2015. P. 48-50; Liu N. Protection of the Marine Environment from Offshore Oil and Gas Activities / Research Handbook on International Marine Environmental Law / R. Rayfuse ed. Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 2015. P. 197. 676 Приведённые критерии сформулированы американским профессором Б. Оксманом в одной из наиболее авторитетных работ по проблемам концепции «общепринятых международных стандартов». См.: Oxman B. The Duty to Respect Generally Accepted International Standards // New York University Journal of International Law and Politics. 1991. № 24. P. 141. 192 заливе 677 , Средиземном море 678 , и акваториях северо-восточной Атлантики 679 , была демонтирована полностью. О формальном признании норм руководства свидетельствует включение его требований в рекомендательные стандарты ФАО в области рыболовства 680 , а также отсылка к его нормам в нормативно- правовых актах ЕС 681 Оценивая непосредственное применение стандартов Руководства ИМО 1989 года на практике, следует учитывать, что опыт реализации проектов по удалению неиспользуемых платформ сегодня ограничивается несколькими акваториями (Мексиканский залив, Северное и Средиземное море). Практика других регионов мира пока сводится к единичным проектам. В этой связи не представляется возможным говорить о её глобальном характере, поскольку бóльшую часть работы по удалению неиспользуемых нефтегазовых платформ ещё предстоит осуществить 682 . Между тем региональный характер практики не представляется препятствием для оценки стандартов Руководства ИМО 1989 года как «общепринятых». В данном аспекте настоящее исследование придерживается подхода, согласно которому достижение теми или иными стандартами необходимой степени всеобщего признания следует оценивать не столько исходя из общего числа государств, применяющих эти стандарты (англ. quantitative majority), сколько из учёта практики тех государств, чьи 677 С момента вывода из эксплуатации первой нефтяной платформы в 1973 году до настоящего времени в акватории залива было удалено более 4000 различных типов установок. Согласно официальной статистике, в период с 2002 года по настоящее время, большая их часть выведенных из эксплуатации объектов была удалена полностью (2840 из 3353), значительная доля была преобразована в искусственные рифы (431), или использована повторно (102). Bureau of Safety and Environmental Enforcement. Statistics for Decommissioned Platforms on the OCS. URL: https://www.bsee.gov/what-we-do/environmental-focuses/decommissioning/ decommissioning-statistics (дата обращения: 24.02.20). 678 Не считая нескольких исключительных случаев, проекты по выводу из эксплуатации в Великобритании, Норвегии, Дании, Франции, Германии, Италии, Ирландии, Испании, Греции соответствовали минимальным стандартам Руководства ИМО 1989 года. Ayoade M.A. Disused Offshore Installations and Pipelines: Towards "Sustainable Decommissioning" London: Kluwer Law International, 2002. P. 111. 679 По статистике на 2015 год, 156 нефтегазовых установок были выведены из эксплуатации. 2015 Update of the Inventory of Oil and Gas Offshore Installations in the OSPAR Maritime Area / OSPAR Commission, 2015. P. 4. URL: https://www.ospar.org/documents?v=7374 (дата обращения: 24.02.20). 680 FAO Technical Guidelines for Responsible Fisheries № 1. Fishing operations. Rome: FAO, 1996. Annex 5. 681 Commission for the European Communities. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Removal and Disposal of Disused Offshore Oil and Gas Installations (18 February 1998) COM (1998) 49 final. Para. 2.5, 3.2, 4.3.1, 4.5.1, 5.7. 682 Задачей ближайших десятилетий станет удаление по меньшей мере 7000 нефтегазовых установок по всему миру. Day M.D., Gusmitta A. Decommissioning of Offshore Oil and Gas Installations // Environmental Technology in the Oil Industry / Orszulik S. ed., Cham: Springer, 2016. P. 281. 193 интересы в наибольшей степени зависят от их применения (англ. functional majority) 683 . Так, в случае с Руководством ИМО 1989 года, важным значением обладает практика ведущих стран морской нефтегазовой промышленности. Представляется, что описанная выше практика применения Руководства ИМО 1989 года позволяет утверждать, что некоторые его стандарты можно рассматривать в качестве «общепринятых международных стандартов» для целей Конвенции 1982 года. Необходимо подчеркнуть, что это заключение справедливо только для тех стандартов руководства, которые направлены на обеспечение безопасности судоходства. Учитывая тот факт, что стандарты ИМО – это единственные в своём роде международно-правовые требования к удалению морских установок, перспективу их применения в будущем трудно подвергнуть сомнению. 3. Развитие международно-правовых требований к утилизации нефтегазовых платформ в море Реализация первых проектов по выводу из эксплуатации нефтегазовых платформ показала, что захоронение в море представляет наименее затратную альтернативу транспортировке элементов установок на берег и последующей их утилизации на суше. Международно-правового регулирования подобной практики не было предусмотрено конвенциями по морскому праву 1958 года, так как Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 года содержала нормы об удалении неиспользуемых установок, оставляя неурегулированным вопрос об их последующей утилизации. Эта проблема стала предметом межгосударственного сотрудничества в 1970-х годах. Развитие международно-правовых требований к захоронению конструкций удалённых нефтегазовых платформ в море происходило в рамках 683 Аналогичный подход применялся Международным судом ООН при оценке практики государств для определения обычно-правовой природы норм международного права. См.: North Sea Continental Shelf cases (Federal Republic of Germany v. Denmark; Federal Republic of Germany v. the Netherlands). Judgment of 20 February 1969. ICJ Reports. 1969. P. 3, Para. 74. 194 режимаКонвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года (далее – Лондонская конвенция 1972 года). Проследим развитие применимых требований, подразделив анализ на три этапа, связанных с принятием норм Лондонской конвенции 1972 года (§ 3.1), Конвенции 1982 года (§ 3.2) и Протокола 1996 года об изменении Лондонской конвенции 1972 года (§ 3.3). 3.1. Лондонская конвенция 1972 года Утилизация платформ как «сброс». Согласно Лондонской конвенции 1972 года, в содержание понятия «сброс» включается «любое преднамеренное захоронение в море […] платформ или других искусственно сооружённых в море конструкций» 684 . Следовательно, затопление удалённых нефтегазовых платформ с целью их утилизации, по общему правилу, подпадает под действие конвенции. Это положение требует двух замечаний. Во-первых, из формулировки «преднамеренное захоронение в море» неочевидно, является ли «сбросом» оставление неиспользуемой платформы на месте (лат. in situ). С точки зрения, распространённой в первые годы после подписания конвенции, её положения не распространяются на заброшенные платформы, так как их оставление на месте не подразумевает каких-либо процедур, свидетельствующих о «преднамеренном захоронении». Кроме того, подчёркивалось, что обязательство об охране морской среды уже было предусмотрено в Руководстве ИМО 1989 года, и потому не существовало необходимости в урегулировании этого аспекта в Лондонской конвенции 1972 года 685 . Окончательные разъяснения по данному вопросу были сделаны на консультативном собрании участников Лондонской конвенции в 1990 году, где большинство делегаций выразили противоположную позицию, согласно которой принятие решения об оставлении установки в море тождественно 684 Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29 декабря 1972 года. Ст. III(3)(a)(ii). 685 Ad Hoc Group of Legal Experts on Dumping, Report of the Fifth Meeting of the Ad Hoc Group of Legal Experts on Dumping (7 August 1991), IMO Doc. LDC/LG 5/10. Para. 7.2.3. 195 принятию решения о её захоронении 686 . Иными словами, заброшенные платформы подпадают под категорию «сброс» по смыслу Лондонской конвенции 1972 года. Во-вторых, согласно Лондонской конвенции 1972 года, из понятия «сброс» исключается «помещение материалов для целей иных, чем их простое удаление, при условии, что это не противоречит целям настоящей Конвенции» 687 . Согласно выводам Консультативного совещания государств- участников, все случаи затопления платформ путём опрокидывания на месте или укладки на морское дно в другом районе для использования конструкций в новых целях подпадают под данное исключение и, следовательно, не представляют «сброс» при условии, что «такая деятельность не противоречит целям конвенции». Исходя из этого, оценка соответствия такого рода деятельности режиму конвенции остаётся на усмотрение прибрежного государства в каждом конкретном случае 688 Последнее заключение не получило всеобщего одобрения. Так, делегации Германии и Нидерландов выступили с противоположной точкой зрения, заявив, что толкование целей договора отдельными государствами в каждом конкретном случае недопустимо, а практика преобразования платформ в искусственные рифы сама по себе противоречит целям договора 689 . Согласно этому подходу, подобная деятельность не исключается из понятия «сброс» и должна осуществляться в соответствии с полным комплексом требований Лондонской конвенции 1972 года. Так, отсутствие понятного международно- правового регулирования деятельности по преобразованию неиспользуемых нефтегазовых платформ для новых целей стало очевидным до 1990-х годов. 686 Report of the Thirteenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (18 December 1990). IMO Doc. LDC 13/15. Para. 7.4. 687 Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29 декабря 1972 года. Ст. III (1)(b)(ii). 688 Report of the Thirteenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (18 December 1990). IMO Doc. LDC 13/15. Para. 7.5. 689 Согласно позиции Германии, практика преобразования нефтегазовых платформ для новых целей не способствует эффективной борьбе с загрязнением морской среды, а также создаёт препятствия законным видам использования моря. Higgins R. Abandonment of Energy Sites and Structures: Relevant International Law // Themes and Theories / Higgins R. ed., Oxford: Oxford University Press, 2009. P. 715. 196 До настоящего момента вопрос о применимом регулировании остаётся открытым. Исследованию этой проблемы посвящён § 4 настоящей главы. Требования Лондонской конвенции 1972 года. Морские нефтегазовые платформы представляют собой громоздкие металлоконструкции, затопление которых может препятствовать осуществлению судоходства и рыболовства. По данному критерию затапливаемые платформы попадают в так называемый «серый список» Лондонской конвенции 1972 года. Захоронение отходов этой категории в море допустимо, однако требует «предварительного специального разрешения», которое выдаётся уполномоченным органом государства 690 Принятие решения о выдаче разрешения осуществляется по правилам, предусмотренным в конвенции. Это решение принимается на основе оценки воздействия на окружающую среду, которая должна включать анализ целого ряда факторов 691 , в числе которых: • состав и свойства затапливаемых материалов; • характеристика места захоронения; • применяемые методы затопления; • потенциальный эффект на морскую среду; • влияние на осуществление различных видов использования моря; • оценка возможности утилизации установки на суше. Описанные требования Лондонской конвенции 1972 года действуют во всех морских пространствах за исключением внутренних вод 692 . Участники обязаны применять требования конвенции к судам, зарегистрированным под своим флагом, а также к судам, загруженным материалами для сброса в пределах своего территориального моря 693 . Таким образом обеспечивается максимальное распространение требований конвенции, что имеет особенно важное значение в рассматриваемом контексте, поскольку предупреждает 690 Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29 декабря 1972 года. Ст. IV(1)(b). 691 Там же. Приложение III. 692 Там же. Ст. III (3). 693 Там же. Ст. VI (2). 197 неконтролируемое затопление нефтегазовых платформ, в том числе, в морских пространствах за пределами юрисдикции прибрежных государств. 3.2. Конвенция по морскому праву 1982 года Лондонская конвенция 1972 года была подписана незадолго до начала Третьей конференции ООН по морскому праву. Её основные положения были приняты за основу при разработке статей Конвенции 1982 года, касающихся захоронения отходов в море 694 . Определение понятия «сброс» в Конвенции 1982 года почти полностью повторяет формулировку Лондонской конвенции 1972 года, и в равной степени включает захоронение в море неиспользуемых нефтегазовых платформ 695 В статье 210 Конвенции 1982 года повторяется концепция регулирования Лондонской конвенции 1972 года – захоронение отходов в море не запрещено как таковое и допустимо с разрешения прибрежного государства в пределах территориального моря, ИЭЗ, а также континентального шельфа 696 . Благодаря широкому признанию Конвенции 1982 года, общие требования статьи 210, применимые к утилизации нефтегазовых установок в море, по мнению ряда исследователей, обладают статусом международного обычая 697 Требования, по которым должно осуществляться захоронение, «должны быть не менее эффективными в предотвращении, сокращении и сохранении под контролем такого загрязнения, чем глобальные нормы и стандарты» 698 . В этом случае в Конвенции 1982 года применятся отсылка к упомянутым выше «общепринятым международным стандартам» (См.: §2.3 настоящей главы). 694 United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: A Commentary. Volume II / M.H. Nordquist, S. Nandan, S. Rosenne eds., The Hauge: Martinus Nijhoff Publishers, 1993. P. 31-33, 42. 695 Конвенция 1982 года. Ст. 1(1)(5). 696 Там же. Ст. 210(5); Примечательной особенностью режима Конвенции 1982 года является то, что принятие решения о захоронении на морском дне должно приниматься при участии государств, чьи интересы могут быть затронуты. Таким образом, права прибрежного государства в аспекте удаления нефтегазовых установок несколько ограничены в сравнении с «исключительным» правом их сооружения. 697 Esmaeili H., Grigg B. Pollution from Dumping // The IMLI Manual on International Maritime Law: Volume III: Marine Environmental Law and International Maritime Security Law / D. Attard, M. Fitzmaurice, N. Martinez, R. Hamza eds. Oxford: Oxford University Press, 2016. P. 80. 698 Конвенция 1982 года. Ст. 210(6). Аналогичная отсылка к «применимым международным нормам и стандартам» содержится в статье 216(1) об обеспечении выполнения законов и правил, касающихся захоронения. 198 В качестве таковых выступают нормы Лондонской конвенции 1972 года. На сегодняшний день не высказывается сомнений в универсальном признании её положений: участниками договора являются 87 государств, в числе которых состоят почти все государства, ведущие разработку морских нефтегазовых месторождений 699 . Модель регулирования Лондонской конвенции 1972 года, определяющая затопление платформ в море как «сброс», была воспринята в региональных международных договорах об охране морской среды Северо- восточной Атлантики 700 , Балтийского 701 , Средиземного 702 и Чёрного морей 703 , а также акватории южной части Тихого океана 704 . Как следствие, государства, которые ратифицировали Конвенцию 1982 года, вне зависимости от участия в Лондонской конвенции 1972 года, обязаны следовать требованиям последней как «общепринятым международным стандартам» 705 . Таким образом, можно заключить, что Конвенция 1982 года лишь утвердила требования Лондонской конвенции 1972 года, включив их в единый международно-правовой режим регулирования Мирового океана. 699 Parties to the London convention and Protocol. URL: http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/LCLP/ Documents/Parties%20LC%20and%20LP%20Oct%202017.pdf (дата обращения: 24.02.20). 700 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic of 22 September 1992. Art. 1(f)(ii)(2). 701 Конвенция по защите морской среды Балтийского моря предусматривает наиболее строгий региональный режим утилизации, определяющий, что «неиспользуемые на шельфе установки […] полностью извлекались и перемещались на берег под ответственность владельца». Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area of 9 April 1992. Annex VI. Regulation 8. 702 Protocol for the Prevention and Elimination of Pollution of the Mediterranean Sea by Dumping from Ships and Aircraft or Incineration at Sea of 16 February 1976 // United Nations Treaty Series. 1978. Vol. 1102. P. 92-97, Art. 4(2), Annex. 703 Convention on the Protection of the Black Sea against Pollution of 21 April 1992. Art. 2(3); Protocol on the Protection of the Black Sea Marine Environment Against Pollution by Dumping (21 April 1992). URL: http://www.blacksea-commission.org/_convention-protocols.asp#Dumping (дата обращения: 24.02.20). 704 Convention for the Protection of the Natural Resources and Environment of the South Pacific Region of 24 November 1986 // International Legal Materials. 1986. Vol. 26. P. 38-76, Art. 2(b); Protocol for the Prevention of Pollution of the South Pacific Region by Dumping of 25 November 1986 // UNEP Register of International Treaties and Other Agreements in the Field of the Environment. 1996. P. 344-347. 705 В год вступления в силу Конвенции 1982 года Консультативное собрание государств-участников запросило Секретариат ИМО обратиться к государствам, не являющимся сторонами Лондонской конвенции 1972 года, с призывом следовать её требованиям. Report of the Seventeenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (18 December 1994). IMO Doc. LDC 17/14. Para. 2.5 - 2.10. |