Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Научный доктор юридических наук, Голицын В. В. Москва 2020 2 оглавление
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
обзор национальной практики США 766 , осуществляющих самую широкомасштабную программу по преобразованию нефтегазовых установок в искусственные рифы в акватории Мексиканского залива 767 . Позиция США в отношении международно-правовых требований, применимых к этой практике, состоит в следующем: не являясь участником Конвенции 1982 года, США признают норму о полном удалении установок, которая предусмотрена Женевской конвенцией о континентальном шельфе 1958 года, но вместе с тем допускают их преобразование в искусственные рифы, что, по мнению правительства США, не подпадает под действие данной конвенции 768 Согласно законам США, юрисдикция в отношении морских пространств осуществляется совместно федеральным правительством и властями штатов таким образом, что прибрежные районы моря составляют область юрисдикции штатов 769 . Следовательно, применимый режим определяется в зависимости от 765 Guidelines for the Placement at Sea of Matter for Purpose Other than the Mere Disposal (Construction of Artificial Reefs) (7 March 2005). UNEP(DEC)/MED WG. 264/7. Part B. Para. 1.1, 1.2. 766 Для ознакомления с более подробным обзором требований законодательства США к выводу платформ из эксплуатаций См.: Гаврилина Е.А. Правовой режим вывода морских нефтегазовых объектов из эксплуатации // Нефть, Газ и Право. 2017. № 4. С. 33-34. 767 Около 10% от общего числа выведенных из эксплуатации платформ в Мексиканском заливе преобразуются в искусственные рифы. The First Global Integrated Marine Assessment. World Ocean Assessment I. Cambridge: Cambridge University Press, 2017. P. 342. 768 Committee on Techniques for Removing Fixed Offshore Structures. An Assessment of Techniques for Removing Offshore Structures. Washington: National Academy Press, 1996. Annex D. Regulations Governing Removal of Offshore Structures. P. 75. 769 В соответствии с федеральным законом США «О подводных пространствах» 1953 года, прибрежные штаты обладают правами на области в пределах трёх географических миль (около 3 морских миль) от установленной береговой (исходной) линии. В целях согласования заявлений отдельных штатов, закон предусматривает расширение морских границ в акватории Мексиканского залива на три морских лиги (около 9 морских миль) от берега лишь в том случае, если власти штата представят доказательства, свидетельствующие о том, что такая граница была предусмотрена «конституцией или законами [штата] во время или до момента вступления в Союз, или в случае предварительного одобрения Конгрессом». Верховный суд США постановил, что лишь береговые границы Флориды и Техаса в акватории Мексиканского залива достигают отметки трёх морских лиг от береговой линии; заявки остальных прибрежных штатов залива остались неудовлетворёнными. Offshore Oil and Gas Development: Legal Framework. Congressional Research Service Report (25 June 2013) URL: https://fas.org/sgp/crs/misc/RL33404.pdf (дата обращения: 24.02.20). 216 места расположения искусственного рифа. Поскольку искусственные рифы сооружаются на небольшой глубине и в относительной близости к берегу, в большинстве случаев деятельность по их обустройству подпадает в область юрисдикции штатов 770 . Сегодня программы по обустройству искусственных рифов, допускающие использование конструкций нефтегазовых платформ в таких целях, действуют во всех прибрежных штатах Мексиканского залива – в Техасе 771 , Луизиане 772 , Алабаме 773 , Флориде 774 и Миссисипи 775 . В 2010 году после длительных дискуссий применение технологии получило одобрение в Калифорнии 776 . Как показывает анализ практики США по преобразованию платформ в искусственные рифы в Мексиканском заливе, требования штатов не всегда отвечают международно-правовым требованиям к удалению и утилизации платформ 777 . Это позволяет говорить об обособленном характере национальной практики США в данном аспекте. Представленный обзор позволяет сделать ряд выводов о международно- правовом регулировании и практике государств в области преобразования нефтегазовых платформ в искусственные рифы. Во-первых, на универсальном уровне не существует юридически обязательных международно-правовых требований к осуществлению такой 770 Как показывает практика деятельности в Мексиканском заливе, в большинстве случаев элементы платформ транспортируются в заранее определённые штатами зоны для сооружения искусственных рифов. Worldwide Rigs-to-Reefs Experiences: Considerations and Motivation for a Living North Sea. Report Feasibility Update Living North Sea Initiative // Amsterdam: Institute for Environment and Systems Analysis, 2013. P. 20. 771 Texas Artificial Reef Program. URL: https://tpwd.texas.gov/landwater/water/habitats/artificial_reef/rigs-to-reefs. phtml (дата обращения: 24.02.20). 772 Louisiana Department of Wildlife and Fisheries. Louisiana Artificial Reef Program. URL: http://www.wlf. louisiana.gov/fishing/artificial-reef-program (дата обращения: 24.02.20). 773 Alabama Department of Conservation and Natural Resources. Alabama's Artificial Reef Program. URL: https://www.outdooralabama.com/saltwater-fishing/artificial-reefs (дата обращения: 24.02.20). 774 Florida Fish and Wildlife Conservation Commission. Artificial Reef Program. URL: http://myfwc.com/ conservation/saltwater/artificial-reefs/ (дата обращения: 24.02.20). 775 The Mississippi Department of Marine Resources. Mississippi Artificial Reef Plan. URL: http://www.dmr.ms. gov/marine-fisheries/artificial-reef (дата обращения: 24.02.20). 776 Macreadie P.I., Fowler A.M., Booth D.J. Rigs-to-reefs: Will the Deep-Sea Benefit from Artificial Habitat? // Frontiers in Ecology and the Environment. 2011. № 9. P. 455-461; Macreadie P.I., Fowler A.M., Booth D.J. Rigs-to- reefs Policy: Can Science Trump Public Sentiment? // Frontiers in Ecology and the Environment. 2012. № 10. P. 179-180. 777 К примеру, при сооружении рифа методом оставления опорной части платформы на месте эксплуатации (in situ), стандарты штатов требуют демонтажа конструкций до 26-метровой отметки ниже уровня моря, что существенно отличается от 55 метров, требуемых Руководством ИМО 1989 года. См.: Worldwide Rigs-to-Reefs Experiences: Considerations and Motivation for a Living North Sea. Report Feasibility Update Living North Sea Initiative // Amsterdam: Institute for Environment and Systems Analysis, 2013. P. 14-19. 217 деятельности: Руководство по возведению искусственных рифов 2009 года имеет рекомендательный характер и, по своей сути, не является комплексом специальных требований. Во-вторых, региональном сотрудничество государств часто приводит к недопущению подобной практики: режимы Конвенции ОСПАР 1992 года и Барселонской конвенции 1976 года исключают возможность использования конструкций нефтегазовых платформ для обустройства искусственных рифов. Прямо противоположная практика сложилась в США. Успех применения этой технологии в акватории Мексиканского заливе является главным аргументом сторонников внедрения аналогичного подхода в других регионах мира. Таким образом, мировая практика крайне неоднозначна: в крупнейших акваториях нефтегазовой добычи – Мексиканском заливе и Северном море – сложились кардинально разные подходы. В-третьих, ведущие государства в области морской нефтегазовой добычи, как правило, выступают в поддержку преобразования платформ в искусственные рифы, что сохраняет перспективу её распространения и за пределы Мексиканского залива. Учитывая это, согласование применимых международно-правовых стандартов актуально как для универсального, так и регионального сотрудничества. Исходя из сделанных выводов, допустимо говорить о двух направлениях развития международного сотрудничества по разработке как универсальных, так и региональных международно-правовых требований 778 Представляется, что основой международно-правового регулирования могло бы стать универсальное руководство, устанавливающее минимальные технические требования к обустройству искусственных рифов, в частности, применимые к тем случаям, когда материалом для их сооружения являются 778 Развитие международно-правовых требований на различных уровнях отвечает принципам экосистемного подхода, особенно важного при регулировании деятельности, непосредственно связанной с рыболовством. См.: Голицын В.В. Источники интерэкоправа: взгляд судьи Международного трибунала по морскому праву из Гамбурга // Евразийский юридический журнал. 2014. № 8. С. 10; Бекяшев Д.К. Международно-правовой принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 8. С. 188; 218 элементы нефтегазовых установок. Поскольку такая технология затрагивает широкий спектр интересов от охраны морской среды до обеспечения безопасности судоходства и рыболовства, универсальное руководство должно быть разработано при участии широкого круга компетентных организаций и программ ООН, в числе которых ЮНЕП, ИМО, ФАО, Консультативное совещание государств-участников Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года. Следует подчеркнуть особую роль ФАО, ведь главной целью сооружения искусственных рифов является увеличение биологической продуктивности моря – один из основных вопросов ведения организации 779 Отметим, что предлагаемое универсальное руководство должно носить рекомендательный характер, позволяющий устанавливать приемлемые и юридически обязательные требования в рамках региональных конвенций и национальных правовых режимов. Как показал обзор практики, решение о допустимости описанной технологии зависит от многих факторов, начиная от уникальных особенностей морской среды в различных акваториях, заканчивая социально-экономической спецификой регионов. По этой причине региональное сотрудничество должно играть определяющую роль как при решении вопроса о допустимости рассматриваемой технологии, так и при разработке юридически обязательных стандартов её реализации. В этой связи, либо в развитие предлагаемого универсального руководства, либо в рамках самостоятельных инициатив государствам важно согласовывать более детальные и юридически обязательные региональные требования. Для Российской Федерации особенно актуален вопрос о возможности преобразования нефтегазовых платформ в искусственные рифы в акваториях Каспийского и Чёрного морей 780 . В этой связи представляется необходимым 779 Constitution of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (16 October 1945) Art. 1(2). URL: www.fao.org/3/a-mp046e.pdf (дата обращения: 24.02.20). Стоит отметить, что ФАО имеет опыт разработки подобных технических стандартов для региональных акваторий. В 2015 году под эгидой организации было разработано Практическое руководство для использования искусственных рифов в Средиземном и Чёрном море. Food and Agriculture Organization of the United Nations. General Fisheries Commission for The Mediterranean. Practical Guidelines for The Use of Artificial Reefs in The Mediterranean and The Black Sea. URL: www.fao.org/3/a-i4879e.pdf (дата обращения: 24.02.20). 780 Перспектива сооружения искусственных рифов в акваториях Каспийского и Чёрного морей получила положительную оценку по результатам биологических исследований. См.: Амаева Ф.Ш., Алигаджиев М.М., 219 вынести вопрос о допустимости такой практики на повестку будущих сессий Конференции стран-участников Рамочной Конвенции по защите морской среды Каспийского моря и Комиссии по защите морской среды Чёрного моря от загрязнения. В случае достижения прибрежными государствами согласия о допустимости или запрете подобной практики, важно инициировать процесс разработки применимых технических стандартов, которые впоследствии должны быть закреплены в протоколах и приложениях к соответствующим региональным конвенциям. 5. Концепция единого международно-правового режима вывода из эксплуатации морских нефтегазовых платформ Несмотря на включение применимых положений в режим Конвенции 1982 года, международно-правовое регулирование вывода нефтегазовых установок из эксплуатации носит комплексный и фрагментарный характер. Требования к отдельным технологическим этапам процедуры – удалению и утилизации – установлены разными комплексами международно-правовых требований – Руководством ИМО 1989 года и актами, принятыми в рамках режима Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года 781 . В таких обстоятельствах решение о способе вывода платформ из эксплуатации должно учитывать требования обоих комплексов требований. Например, при частичном или полном оставлении установки в море требования к удалению и утилизации применяются одновременно 782 . В этом случае выдача прибрежным государством разрешения на вывод установки из Абдурахманова А.А. О размещении искусственного рифа в Каспийском море // Аридные экосистемы. 2016. № 2. С. 90-91; Капков В.И., Шошина Е.В., Беленикина О.А. Биоремедиация морских прибрежных экосистем: использование искусственных рифов // Вестник Мурманского государственного технического университета. 2016. № 1/2. С. 292. 781 Представляется, что эта ситуация представляет пример нарушения единства в международно-правовом регулировании экологического управления, что неоднократно подчёркивалось в отечественной доктрине. См.: Копылов М.Н. Международные организации и охрана окружающей среды // Международные организации. Учебник / Под ред. И.П. Блищенко. М.: Изд-во РУДН, 1994. С. 237; Копылов С.М., Мохаммад С.М.А. Стратегия ООН по выработке международной экологической политики // Право и управление. XXI век. 2015. № 4. С. 77-78. 782 В этом случае предполагается, что оставленные в море удалённые конструкции платформ не используются в новых целях (например, для обустройства искусственных рифов), что подразумевает применение особого международно-правового регулирования, проблемы которого рассматривались в § 4 настоящей главы. 220 эксплуатации подразумевает проведение оценки проекта, учитывающей как требования Руководства ИМО 1989 года, так и требования Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года. Как отмечалось выше, критерии оценки в обоих комплексах требований преследуют различные цели: первые обеспечивают безопасность судоходства, а вторые – охрану морской среды. Между тем ни специальные стандарты Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года 783 , ни требования Руководства ИМО 1989 года не предусматривают то, каким образом согласовываются системы оценки при единовременном применении. Разрешение возможного противоречия остаётся на усмотрение государств, что представляется недопустимым, так как может привести к установлению таких национальных требований, которые нарушают баланс затрагиваемых интересов. Кроме того, территориальная область распространения требований Руководства ИМО 1989 года и режима Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года не совпадают. В то время как требования к утилизации платформ в море распространяются на «все морские воды, за исключением внутренних вод государств», требования к удалению действуют в пределах континентального шельфа и ИЭЗ, оставляя за пределами универсальных требований удаление платформ в территориальном море и архипелажных водах. Таким образом, наличие двух самостоятельных комплексов требований для удаления и утилизации платформ – основной недостаток применимого международно-правового регулирования. Сложившаяся ситуация объясняется тем, что оба комплекса требований разрабатывались независимо друг от друга различными организациями в различных целях и в различные периоды. Представляется, что решением данной проблемы должна стать концепция единого международно-правового режима. Такая концепция должна исходить из идеи о неразрывности технологических этапов вывода из эксплуатации морских нефтегазовых установок и сооружений, а также гарантировать 783 Specific Guidelines for Assessment of Platforms or Other Man-made Structures at Sea. Report of the Nineteenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (25 October 2000). IMO Doc. LDC 22/44. Annex 7. Para. 7.1. 221 баланс всех затрагиваемых интересов, обладая достаточной гибкостью с тем, чтобы в максимальной степени отвечать региональным особенностям. Для воплощения предложенной концепции регулирования необходимо объединить требования к осуществлению технологических этапов вывода из эксплуатации в рамках взаимосвязанного комплекса международно-правовых норм. Основой такого режима может послужить «Руководство по выводу из эксплуатации морских нефтегазовых установок и сооружений» (далее – Руководство по выводу из эксплуатации). Определим место предлагаемого руководства в международно-правовом режиме Мирового океана. Во-первых, положения Руководства по выводу из эксплуатации должны носить рекомендательный характер. Некоторые зарубежные исследователи высказывали идею об установлении юридически обязательных требований к выводу установок из эксплуатации посредством принятия универсальной конвенции 784 . Между тем задача по согласованию и принятию такого договора представляется неосуществимой, учитывая порой противоположные позиции государств по отдельным аспектам этого режима. Кроме того, в данном случае рекомендательный характер оптимален, поскольку позволяет корректировать универсальные положения с учётом специфики региональных акваторий 785 Во-вторых, необходимо определить место предлагаемого руководства во всеобъемлющем правовом режиме мировых морей и океанов. С этой целью следует «привязать» руководство к нормам Конвенции 1982 года, которые предусматривают основы международно-правовой регламентации отдельных технологических этапов вывода из эксплуатации. Так, по мере признания 784 Gao Z. International Law on Offshore Abandonment: Recent Development, Current Issues and Future Directions // Environmental Regulation of Oil and Gas / Z. Gao ed., London: Kluwer Law International, 1998. P. 166; Ayoade M.A. Disused Offshore Installations and Pipelines: Towards "Sustainable Decommissioning" London: Kluwer Law International, 2002. P. 62; Esmaeili H. The Legal Regime of Offshore Oil Rigs in International Law. P. 218. 785 Как справедливо отмечает Г.Г. Шинкарецкая, «Мягкая» форма права может быть использована для того, чтобы убедить сомневающегося партнера принять то или иное обязательство, а также сделать договор привлекательным для не участвующих государств. Специалисты по природоохранному праву именно в этом видят причину такого перевеса «мягкого» права в их отрасли». Об особенностях, достоинствах и функциях рекомендательных международно-правовых положений См.: Шинкарецкая Г.Г. «Мягкое» право: настоящее и перспективы развития // Современное право. 2016. № 2. С. 110-115. 222 такое руководство могло бы выполнять роль «общепринятых международных стандартов» по смыслу статей 60, 208, и 210 Конвенции 1982 года. В-третьих, задача руководства – провозгласить на универсальном уровне ряд положений, которые бы составили основу для взаимосвязанного режима международно-правового регулирования, применимого к проектам по выводу из эксплуатации морских нефтегазовых установок и сооружений. Руководство не преследует цель установить новые технические стандарты удаления и утилизации; его цель – включить существующие требования к отдельным этапам вывода из эксплуатации в одну систему, наладить их взаимодействие, направить их дальнейшее развитие в одно русло, предотвратив тем самым дальнейшую фрагментацию международно-правовых требований к разным этапам единой технологической процедуры. В-четвёртых, важно определить связь руководства с существующими международно-правовыми требованиями. Так, предлагаемый документ не отменяет Руководство ИМО 1989 года, поскольку положения последнего распространяются на все морские установки и сооружения вне зависимости от их назначения. Руководство по выводу из эксплуатации должно применяться в отношении особой категории установок и сооружений, используемых в целях разведки и разработки нефтегазовых ресурсов, и, следовательно, выступать как lex specialis по отношению к Руководству ИМО 1989 года в части стандартов их удаления. Аналогичную роль руководство должно выполнять в отношении режима Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года, устанавливая специальные стандарты в случае затопления нефтегазовых установок и сооружений в море. |