Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Научный доктор юридических наук, Голицын В. В. Москва 2020 2 оглавление
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
3.3. Протокол 1996 года об изменении Лондонской конвенции 1972 года Разработка Протокола 1996 года. Намерение о внесении существенных изменений в режим регулирования, установленный Лондонской конвенцией 1972 года, было подтверждено государствами-участниками в 1993 году 706 Проблема затопления неиспользуемых морских установок оказалась одной из причин для её пересмотра. Так, в рамках конвенции оставался неразрешённым вопрос о распространении её положений на оставленные в море платформы 707 Однако, ключевым обстоятельством, повлиявшим на пересмотр модели регулирования, стал международный резонанс, связанный с выданным в 1995 году разрешением Великобритании на затопление нефтяной платформы Brent Spar 708 . Прецедент рассматривался в рамках двух международных форумов. На Четвёртой международной конференции по охране Северного моря в 1995 году большинством прибрежных стран акватории была принята декларация, по которой утилизация нефтегазовых платформ могла быть осуществлена только на суше 709 . Аналогичное решение было принято большинством стран- участников региональной Конвенции о предотвращении загрязнения морской среды путём сброса веществ с судов и летательных аппаратов 1972 года (далее – Конвенция Осло 1972 года) 710 . Решением комитета конвенции был наложен 706 Report of the Sixteenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (15 December 1993). IMO Doc. LDC 16/14. Annex II. Resolution LC.48(16). Para. 1. 707 С инициативой внесения изменений, утоняющих положения режима конвенции в этом аспекте, выступила делегация Германии. Draft Protocol of 1996 Relating to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter, 1972. Report of the Eighteenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (4-8 December 1995). IMO Doc. LDC 18/11. Annex III. P. 2. 708 Компанией-оператором Shell было получено разрешение на затопление нефтедобывающей платформы Brent Spar в соответствии с законодательством Великобритании. Решение о затоплении вызвало протестные акции природоохранной организации Greenpeace, поставившей под сомнение оценку оператора, согласно которой затопление платформы в море являлось наиболее экологически безопасным способом утилизации. Бурная реакция общественности привела к осуждению соседними государствами решения Великобритании. Тем не менее, несмотря на разрешение парламента Великобритании, руководство компании приняло решение отменить затопление и поступить согласно рекомендации экологов. В 1998 году платформа Brent Spar была утилизирована на суше. Owen P., Rice T. Decommissioning the Brent Spar. London: Spon Press, 2003. P. 112. 709 Ministerial Declaration of the Fourth International Conference on the Protection of the North Sea (8-9 June 1995) Para. 54 (i). URL: https://www.ospar.org/site/assets/files/1239/4nsc-1995_esbjerg-declaration-1.pdf (дата обращения: 24.02.20). Великобритания и Норвегия не поддержали позицию большинства делегаций, заявив, что, с точки зрения охраны окружающей среды, транспортировка на сушу не является наилучшим способом утилизации для всех типов платформ. 710 Действие конвенции распространялось на акваторию северо-восточной Атлантики. Convention for the Prevention of Marine Pollution by Dumping from Ships and Aircraft of 15 February 1972. Art. 2. Сторонами 200 мораторий на утилизацию нефтегазовых установок в море 711 . При этом оба названных акта провозгласили намерение государств-участников предпринять скоординированные действия с целью пересмотра положений Лондонской конвенции 1972 года, результатом которого должно было стать установление безусловного требования об утилизации всех неиспользуемых нефтегазовых установок на суше. Ввиду данных обстоятельств делегация Дании внесла на рассмотрение Консультативного совещания государств-участников Лондонской конвенции 1972 года проект резолюции «Об утилизации морских установок», который предполагал наложение моратория на утилизацию в море всех выводимых из эксплуатации объектов до внесения изменений в конвенцию. Предполагалось, что новый режим регулирования наложит полный запрет на утилизацию нефтегазовых установок в море 712 . Предложенный мораторий был поддержан большинством участников Конвенции Осло 1972 года и рядом других стран 713 В роли главных противников моратория выступили Великобритания и Норвегия. Их аргументация заключалась в том, что предложение о запрете утилизации установок в море было лишено научного обоснования. Кроме того, способ наземной утилизации не мог быть применён для всех моделей нефтегазовых платформ. В качестве альтернативы был предложен подход, по которому решение о способе утилизации должно приниматься в отношении каждой конкретной установки, исходя из на научно-обоснованной системы критериев, обеспечивающей охрану окружающей среды 714 . Эта аргументация договора на тот момент являлись Бельгия, ФРГ, Дания, Испания, Финляндия, Франция, Великобритания, Ирландия, Норвегия, Нидерланды, Португалия и Швеция. 711 OSCOM Decision 95/1 on the Disposal of the Offshore Installations (29 June 1995) // Manual of European Environmental Law / A. Kiss, D. Shelton eds. Cambridge: Cambridge University Press, 1997. P. 379-380. Para. 1. Решение не было поддержано Великобританией и Норвегией. Оба государства заявили оговорки в отношении положения о безусловном запрете утилизации установок в море. Учитывая, что подавляющее число установок, располагающихся в пределах действия Конвенции Осло 1972 года, находилось под юрисдикцией этих государств, решение о наложении моратория не имело большого практического значения. Frank V. The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea: Implementing Global Obligations at the Regional Level. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers, 2007. P. 300. 712 Report of the Eighteenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (4-8 December 1995). IMO Doc. LDC 18/11. Para. 3.1. 713 Помимо 10 государств-участников Конвенции Осло 1972 года, идею моратория поддержали делегации из Исландии и Новой Зеландии. Ibid. Para. 3.3. 714 Ibid. Para. 3.2. 201 оказалась убедительной и большинство участников Лондонской конвенции 1972 года в итоге не поддержали идею о полном запрете. Консультативное совещание пришло к заключению, что наложение моратория неприемлемо ввиду начатого переговорного процесса о внесении изменений в конвенцию 715 Представляется, что исход данной дискуссии задал вектор дальнейшего развития применимых международно-правовых требований. Международным сообществом была признана необходимость установления такой модели регулирования, которая бы гарантировала прибрежным странам известную степень свободы в выборе оптимального способа утилизации в отношении каждой конкретной нефтегазовой установки. В 1996 году поправки были приняты в формате Протокола об изменении Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 года (далее – Протокол 1996 года). Протокол 1996 года принимался с целью полностью заменить Лондонскую конвенцию 1972 года, вследствие чего его нормы превалируют в отношениях между государствами- участниками протокола, которые также являются сторонами конвенции. При этом Протокол 1996 года является самостоятельным международно-правовым соглашением, открытым для подписания всеми странами вне зависимости от их участия в Лондонской конвенции 1972 года. Таким образом, со вступления Протокола 1996 года в силу (в 2006 году) на универсальном уровне действует два параллельных режима с различным составом участников. Между тем, так как большинство государств является сторонами обоих режимов 716 , Консультативные совещания участников конвенции и протокола проводятся совместно 717 Требования Протокола 1996 года. Определение понятия «сброс», что установлено в Протоколе 1996 года, по большей части повторяет определение 715 Ibid. Para. 3.4. 716 Российская Федерация является участником Лондонской конвенции 1972 года, но не является участником Протокола 1996 года. Parties to the London convention and Protocol. URL: http://www.imo.org/ en/OurWork/Environment/LCLP/Documents/Parties%20to%20the%20LCLP%20February%202019.pdf (дата обращения: 24.02.20). 717 Sands P., Peel J. Principles of International Environmental Law. Cambridge: Cambridge University Press, 2018. P. 480. 202 Лондонской конвенции 1972 года и также распространяется на захоронение в море нефтегазовых платформ. Нововведением стало прямое указание на то, что понятие «сброс» подразумевает «любое оставление или опрокидывание на месте платформ или других искусственно сооружённых в море конструкций с единственной целью преднамеренного удаления» 718 Важные изменения коснулись требований к захоронению отходов в море. В отличие от модели Лондонской конвенции 1972 года, основывающейся на установлении запрещённых и разрешённых для сброса перечней отходов и материалов, модель регулирования Протокола 1996 года исходит из принципа «запрещено всё, что не разрешено» 719 , определяя единственно допустимый перечень. В последний включены «платформы или другие искусственно сооружённые в море конструкции» 720 . При этом объекты данной категории могут быть затоплены, если «материалы, способные создавать плавучий мусор или иным образом способствующие загрязнению морской среды, изъяты в максимальной степени, а также при условии, что сброшенные материалы не создают серьёзных препятствий для рыболовства или судоходства» 721 По требованию Протокола 1996 года, при осуществлении деятельности по захоронению в море государства обязаны принимать решения исходя из принципа предосторожности, а также обеспечивать соблюдение подхода «загрязнитель платит» 722 . При принятии решения о выдаче разрешения на затопление «особое внимание обращается на возможность избежания сброса в пользу экологически предпочтительных альтернатив» 723 , т.е. возможности повторного использования материалов платформ или их утилизации на суше. Протоколом 1996 года установлены требования к принятию решения о выдаче разрешения на захоронение в море. Главное из них – проведение предварительной оценки воздействия на морскую среду. Состав этой оценки, 718 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter of 7 November 1996. Art. 1(4)(1)(4). 719 Ibid. Art. 1(4)(2)(2). 720 Ibid. Art. 4(1)(1). 721 Ibid. Annex I. Para. 1(4). 722 Ibid. Annex I. Para. 2. 723 Ibid. Annex I. Art. 3. 203 по сравнению со стандартами Лондонской конвенции 1972 года, существенно расширен. Помимо анализа состава и свойств затапливаемых материалов, характеристики места сброса и методов захоронения, Протокол 1996 года требует проверки принятых мер по предотвращению образования отходов, а также формального обоснования невозможности альтернативного варианта утилизации 724 . После выдачи разрешения прибрежное государство обязано обеспечивать мониторинг выполнения согласованных условий сброса 725 С тем, чтобы разрешения на захоронение, выдаваемые уполномоченными органами, согласовывались с требованиями Лондонской конвенции 1972 года и Протокола 1996 года, Консультативным совещанием участников согласован комплекс руководств. Так, правила принятия решений о выдаче разрешений на захоронение в море нефтегазовых платформ содержатся в принятом в 1997 году Руководстве для оценки отходов или других материалов, которые могут считаться допустимыми для сброса, уточняющем перечень критериев оценки, предусмотренных в Протоколе 1996 года 726 , и в Специальном руководстве для оценки платформ или других искусственно сооружённых в море конструкций 2000 года 727 Территориальная область распространения требований Протокола 1996 года расширились по сравнению с Лондонской конвенцией 1972 года. Его нормы распространяются на «все морские воды, за исключением внутренних вод государств, а также морское дно и его недра» 728 . В отношении внутренних вод предполагается, что прибрежное государство «по своему усмотрению либо применяет положения настоящего Протокола, либо принимает другие эффективные разрешительные и регулирующие меры для борьбы с 724 Ibid. Art. 4(1)(2). 725 Ibid. Annex II. Para. 1-15. 726 Guidelines for the Assessment of Wastes or Other Matter that May Be Considered for Dumping. Report of the Nineteenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (27-23 October 1997). IMO Doc. LDC 19/10. Annex 2. 727 Specific Guidelines for Assessment of Platforms or Other Man-made Structures at Sea. Report of the Nineteenth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (25 October 2000). IMO Doc. LDC 22/44. Annex 7. 728 Protocol to the Convention on the Prevention of Marine Pollution by Dumping of Wastes and Other Matter of 7 November 1996. Art. 1(7). 204 преднамеренным удалением […], когда оно является «сбросом» […] в смысле статьи 1 Протокола» 729 . Предполагается, что информация о принятых мерах для контроля сбросов во внутренних водах, а также сведения об осуществляемых в них захоронениях должна передаваться прибрежными государствами в ИМО на добровольной основе. Это положение в некоторой степени ограничивает усмотрение прибрежных государств в случае принятия решений о затоплении платформ в пределах внутренних вод. Протокол 1996 года предполагает специальную арбитражную процедуру для рассмотрения споров, возникающих из его положений 730 . Это новшество представляется актуальным ввиду международного резонанса, который, как правило, сопутствует планам по утилизации нефтегазовых платформ, о чём свидетельствует история с затоплением платформы Brent Spar 731 Описанные требования Протокола 1996 года в целом подтвердили подход Лондонской конвенции 1972 года, допускающий утилизацию нефтегазовых установок в море. Вместе с тем нововведения Протокола 1996 года отразили новые тенденции в развитии применимых международно-правовых норм. Во- первых, очевидно повышение природоохранных требований и усиление контроля за их исполнением. Во-вторых, приоритетом для регулирования становится направление усилий государств на уменьшение необходимости в захоронения установок в море и поиск альтернативных вариантов утилизации. Требования Протокола 1996 года как общепринятые международные стандарты. Одна из задач принятия Протокола 1996 года состояла в полной замене Лондонской конвенции 1972 года как источника «общепризнанных международных стандартов» 732 . Можно ли оценивать требования Протокола 1996 года как «общепринятые» по смыслу статьи 210(5) Конвенции 1982 года? 729 Ibid. Art. 7(2). 730 Ibid. Annex III. 731 В некоторых исследованиях высказывается критика арбитражной процедуры, которая предусматривает рассмотрение споров исключительно между сторонами Протокола 1996 года и не подразумевает участия в ней неправительственных природоохранных организаций – «главных заявителей» по вопросам утилизации нефтегазовых платформ в море. См.: Esmaeili H. The Legal Regime of Offshore Oil Rigs in International Law. P. 241. 732 Report of the Twentieth Consultative Meeting of Contracting Parties to the London Dumping Convention. (4 February 1999). IMO Doc. LDC 20/14. Para. 5.6. 205 Сегодня участником Протокола 1996 года является 51 государство по сравнению с 87 участниками Лондонской конвенции 1972 года 733 . В контексте настоящего исследования показательно, что среди участников протокола не состоит целая группа государств, под юрисдикцией которых эксплуатируется большое количество нефтегазовых платформ. Так, участниками Протокола 1996 года не являются США, нефтедобывающие страны Южной Америки, ряд стран Персидского залива и юго-восточной Азии. Участником Протокола 1996 года не является Российская Федерация. Требования региональных конвенций за редким исключением отвечают уровню требований Протокола 1996 года. Единственным примером являются стандарты утилизации нефтегазовых платформ, предусмотренные режимом Конвенции ОСПАР 1992 года 734 . Специальные требования, применимые к захоронению в море таких объектов устанавливаются принятым в 1998 году Решением 98/3 Комиссии ОСПАР «Об утилизации неиспользуемых морских установок» 735 . Это решение содержит более строгие требования, чем Протокол 1996 года. По общему правилу, «сброс и полное или частичное оставление на месте неиспользуемых морских установок [...] запрещено» 736 за исключением случаев, когда существуют обоснованные причины, по которым захоронение в море более предпочтительно повторному использованию или утилизация на берегу 737 . В таких обстоятельствах прибрежное государство вправе выдать разрешение на частичное или полное оставление на морском дне бетонных гравитационных оснований или стальных опорных оснований, возведённых 733 Parties to the London convention and Protocol. URL: http://www.imo.org/en/OurWork/Environment/LCLP/ Documents/Parties%20to%20the%20LCLP%20February%202019.pdf (дата обращения: 24.02.20). 734 Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic of 22 September 1992 // International Legal Materials. 1993. Vol. 32. Art. 1(f)(ii)(2). 735 Ministerial Meeting of the OSPAR Commission, Decision 98/3 on the Disposal of Disused Offshore Installations (22-23 July 1998), Summary Record OSPAR 98/14/1-E, Annex 33. Поводом к разработке специальных требований послужил международный резонанс, связанный с затоплением платформы Brent Spar. 736 Ibid. Para. 2. 737 Система оценки, применимая для вынесения решения об осуществлении захоронения установки в море, устанавливается Приложением 2 к Решению 98/3. Критерии данной оценки в целом следуют положениям Руководства для оценки отходов или других материалов, которые могут считаться допустимыми для сброса, принятого Консультативным совещанием государств-участников Лондонской конвенции в 1997 году. 206 до 9 февраля 1999 года 738 . Нефтегазовые установки, не попадающие ни в одну из данных категорий, могут быть затоплены или оставлены на месте только в «исключительных и непредвиденных обстоятельствах», которые связанны с повреждением конструктивных элементов установки, например, в результате аварийных инцидентов 739 Таким образом, режим Конвенции ОСПАР 1992 года предусматривает наиболее высокие региональные требования к утилизации установок, которые не запрещают, но сводят к минимуму возможность захоронения нефтегазовых платформ в северо-восточной Атлантике. По сравнению с Протоколом 1996 года, режим Конвенции ОСПАР 1992 года более прогрессивен, поскольку содержит дифференцированные требования для утилизации различных типов нефтегазовых платформ: при допуске частичного оставления в море бетонных оснований гравитационных платформ (менее вредных для морской среды и требующих значительных затрат при демонтаже) почти полностью запрещено захоронение в море стальных опорных оснований. Между тем прогрессивные стандарты режима Конвенции ОСПАР 1992 года представляют собой, скорее, исключение среди региональных режимов; как отмечалось в § 3.2 этой главы, большинство конвенций об охране региональных акваторий придерживаются уровня стандартов Лондонской конвенции 1972 года. Оценивая применение стандартов Протокола 1996 года на практике, приходится признать, что степень их распространения является недостаточной для уровня «общепринятых международных стандартов», ведь такая практика ограничивается опытом трёх участников Конвенции ОСПАР 1992 года – Великобритании, Норвегии и Нидерландов – в пределах акватории Северного моря 740 738 Ministerial Meeting of the OSPAR Commission, Decision 98/3 on the Disposal of Disused Offshore Installations (22-23 July 1998), Summary Record OSPAR 98/14/1-E, Annex 33. Para. 3(a-b). 739 Ibid. Para. 3(c). Примером такого прецедента может послужить выдача в 1988 году Министерством энергетики Великобритании разрешения о частичном оставлении в море опорной части платформы Piper Alfa, серьёзно пострадавшей в результате пожара. Ayoade M.A. Disused Offshore Installations and Pipelines: Towards "Sustainable Decommissioning" London: Kluwer Law International, 2002. P. 111. 740 По данным статистики на 2015 год, в акватории Конвенции ОСПАР 1992 года Норвегией, Нидерландами и Великобританией было утилизировано более 100 нефтяных и газовых платформ различного типа. OSPAR Inventory of Offshore Installations 2015. URL: https://odims.ospar.org/documents/378 (дата обращения: 24.02.20). 207 Обобщая результаты оценки, можно заключить, что стандарты Протокола 1996 года, регламентирующие утилизацию морских нефтегазовых платформ, характеризуются локальным применением отдельными странами в пределах одной крупной нефтегазовой акватории. До применения этих стандартов в других регионах не представляется возможным говорить об их всеобщем признании. На момент проведения этого исследования «общепринятыми международными стандартами» утилизации установок по смыслу статьи 210(5) Конвенции 1982 года остаются стандарты Лондонской конвенции 1972 года. |