Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Научный доктор юридических наук, Голицын В. В. Москва 2020 2 оглавление
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
ГЛАВА 3. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЫВОДА ИЗ ЭКСПЛУАТАЦИИ МОРСКИХ НЕФТЕГАЗОВЫХ ПЛАТФОРМ Сегодня возраст большинства функционирующих платформ составляет более 20 лет, а значительное число уже неиспользуемых установок заброшены в море 617 . Оставленные в море установки представляют угрозу морской среде, создают помеху для судоходства, рыболовства и других видов деятельности. С проблемой заброшенных в море платформ первыми столкнулись прибрежные государства акваторий Северного моря и Мексиканского залива – исторически сложившихся районов морской нефтегазовой добычи. Сегодня эта проблема становится актуальной для государств юго-восточной Азии 618 и Австралии 619 . Ввиду истощения шельфовых месторождений и устаревания платформ, с этой проблемой неизбежно столкнутся все страны, планирующие разведку и разработку месторождений в пределах своей юрисдикции. Такие обстоятельства обусловливают заинтересованность государств в установлении международно-правовых требований к процедурам вывода нефтегазовых платформ из эксплуатации. Между тем практика показала, что целый комплекс факторов осложняет согласование применимых требований. Главная проблема состоит в том, что вывод платформ из эксплуатации – крайне дорогостоящая операция, затраты на которую составляют значимую 617 Day M.D., Gusmitta A. Decommissioning of Offshore Oil and Gas Installations // Environmental Technology in the Oil Industry / Orszulik S. ed., Cham: Springer, 2016. P. 257. Актуальность проблемы неоднократно отмечалась в докладах Генерального секретаря ООН по вопросам Мирового океана и морского права. Law of the Sea. Report of the Secretary-General at the 50th Session of General Assembly (1 November 1995) UN Doc. A/50/713. Para. 232; Law of the Sea. Report of the Secretary-General at the 51st Session of General Assembly (1 November 1996) UN Doc. A/51/645. Para. 134; Law of the Sea. Report of the Secretary-General at the 51st Session of General Assembly (1 November 1996) UN Doc. A/51/645. Para. 134; Oceans and the Law of the Sea: Law of the Sea. Report of the Secretary-General at the 52nd Session of General Assembly (20 October 1997) UN Doc. A/52/487. Para. 282; Oceans and the Law of the Sea. Report of the Secretary-General at the 69th Session of General Assembly (1 September 2014) UN Doc. A/69/71/Add.1. Para. 50. 618 В пределах юрисдикции Таиланда располагаются 80 установок, эксплуатируемых уже более 20 лет, в Индонезии число таких платформ превышает 330. В Малайзии около 180 установок находятся на пределе срока службы, в Брунее 15 платформ ожидают процедур по выводу из эксплуатации. Jagerroos S., Krause P.R. Rigs-To-Reef: Impact or Enhancement on Marine Biodiversity // Journal of Ecosystem & Ecography. 2016. № 2. P. 189-190. 619 В пределах Австралийской юрисдикции вывода из эксплуатации ожидают около 60 морских установок. Worldwide Rigs-to-Reefs Experiences: Considerations and Motivation for a Living North Sea. Report Feasibility Update Living North Sea Initiative // Amsterdam: Institute for Environment and Systems Analysis, 2013. P. 10. 175 долю капиталовложений компаний-операторов 620 . Это объясняет нежелание многих государств устанавливать высокие требования к выводу установок из эксплуатации, которые могут сделать освоение их шельфовых месторождений экономически нецелесообразным. Кроме того, планы государств по выводу нефтегазовых установок из эксплуатации часто вызывают широкий общественный резонанс. Так, история с утилизацией платформы Brent Spar в 1995 году 621 и обсуждение нынешних планов по массовому демонтажу неиспользуемых установок в Северном море 622 показывают, что судьба заброшенных платформ – предмет особого внимания неправительственных природоохранных организаций. В настоящей главе рассматривается комплекс международно-правовых требований, регулирующих вывод из эксплуатации морских нефтегазовых платформ, располагающихся в пространствах под юрисдикцией прибрежных государств. Важно уточнить, что в речь пойдёт, главным образом, о выводе из эксплуатации стационарных нефтегазовых платформ. Вывод из эксплуатации плавучих установок требует существенно меньших усилий и финансовых затрат. Такого рода процедуры осуществляются согласно международно- правовым требованиям, применимым к морским судам 623 Цель третьей главы состоит в том, чтобы проанализировать комплекс международно-правовых требований к выводу из эксплуатации, выявить его недостатки и предложить оптимальную концепцию международно-правового регулирования. 620 Суворова И.А. Морские нефтегазовые сооружения. Вывод из эксплуатации. Учебное пособие. / И.А. Суворова. М.: РГУ нефти и газа, 2007. С. 17; Гусейнов Ч.С., Иванец В.К., Иванец Д.В. Обустройство морских нефтегазовых месторождений. С. 152. 621 Jordan G. Shell, Greenpeace and the Brent Spar. Hampshire: Palgrave Macmillan, 2001. P. 14-23; 622 The UK Oil and Gas Industry Association, Decommissioning Insight 2018, P. 6-9. URL: https://oilandgasuk.co. uk/wpcontent/uploads/2019/03/OGUK-Decommissioning-Insight-Report-2018.pdf (дата обращения: 24.02.20). 623 Как отмечалось в § 3.2 Главы 1, для целей Гонконгской конвенции о безопасной и экологически рациональной утилизации судов 2009 года (не вступившей в силу на момент исследования), плавучие типы платформ включены в содержание понятия «судно». Hong Kong International Convention for the Safe and Environmentally Sound Recycling of Ships of 19 May 2009 // IMO Doc. SR/CONF/45. Annex. Art. 2(7); Подробнее о международно-правовых аспектах вывода из эксплуатации морских судов См.: Копылов М.Н., Солнцев А.М. Утилизация морских судов – угроза международной экологической безопасности // Евразийский юридический журнал. 2010. № 10. С. 106-114. 176 Для достижения этой цели в параграфах главы определяются особенности сложившейся модели применимого международно-правового регулирования (§ 1), прослеживается развитие требований к удалению (§ 2), утилизации (§ 3), а также использованию платформ в новых целях (§ 4). В заключении главы обосновывается ряд предложений по совершенствованию международно- правового регулирования (§ 5). 1. Режим международно-правового регулирования вывода из эксплуатации морских нефтегазовых платформ С технологической точки зрения, понятие «вывод из эксплуатации» (англ. decommissioning) подразумевает процедуру, которая включает в себя стадии удаления, утилизации или повторного использования нефтегазовой установки после прекращения её работы 624 • Стадия удаления (англ. removal) означает демонтаж палубной части стационарной платформы, а также полный или частичный демонтаж её опорного основания; • Стадия утилизации (англ. disposal) подразумевает (в случае полного удаления) транспортировку удалённой конструкции на сушу, либо затопление демонтированных элементов платформы; o Использование платформы в новых целях (англ. reuse) составляет альтернативу названным способам утилизации. Оно можетзаключаться в применении платформы для научных исследований или её переоборудовании для выполнения других промышленных задач. Самым распространённым в современной практике является преобразование установок в искусственные рифы. Таким образом, понятие «вывод из эксплуатации» носит комплексный характер. В таком значении оно используется в докладах международных 624 Суворова И.А. Морские нефтегазовые сооружения. Вывод из эксплуатации. Учебное пособие. С. 2; Speight J.G. Handbook of Offshore Oil and Gas Operations. Houston: Gulf Professional Publishing, 2015. P. 294; 129. 177 организаций 625 , зарубежных 626 и отечественных 627 международно-правовых исследованиях. В аналогичном значении понятие «вывод из эксплуатации» применяется и в настоящей диссертации. Основой для международного-правового регулирования вывода из эксплуатации нефтегазовых платформ является Конвенция 1982 года. Важно подчеркнуть две особенности применимого регулирования. Во-первых, в Конвенции 1982 года отсутствует такое понятие как «вывод из эксплуатации». Вместо этого конвенция содержит отдельные положения, применимые к разным технологическим этапам данной процедуры: • статья 60(3) устанавливает общие требования к удалению неиспользуемых установок; • статья 210 содержит общие положения, касающиеся утилизации удалённых установок в случае их захоронения в море. Из этого следует, что международно-правовое регулирование процедуры вывода нефтегазовых установок из эксплуатации на универсальном уровне имеет комплексный характер. Во-вторых, Конвенция 1982 года не содержит конкретных требований к каждому из технологических этапов вывода из эксплуатации. Положения, применимые к удалению и утилизации морских установок, отсылают к «общепринятым международным стандартам». В этом смысле Конвенция 1982 года выступает в качестве рамочного договора, оставляя на усмотрение 625 Oceans and the Law of the Sea. Report of the Secretary-General at the 69th Session of General Assembly (1 September 2014) UN Doc. A/69/71/Add.1. Para. 50. 626 Higgins R., Abandonment of Energy Sites and Structures: Relevant International Law // Themes and Theories / Higgins R. ed., Oxford: Oxford University Press, 2009. P. 709-719; Gao Z. International Law on Offshore Abandonment: Recent Development, Current Issues and Future Directions // Environmental Regulation of Oil and Gas / Z. Gao ed. London: Kluwer Law International, 1998. P. 143-170. 627 В связи с тем, что в российской доктрине международного права не проводилось значимых исследований по проблеме вывода из эксплуатации морских нефтегазовых платформ, терминология не получила широкого использования. Одним из первых в отечественной доктрине проблему вывода из эксплуатации нефтегазовых установок обозначил А.С. Скаридов. См.: Скаридов А.С. Морское право. Монография. С. 290-292. В последние годы появляются отечественные публикации, посвящённые сравнительно-правовому анализу режимов вывода из эксплуатации в зарубежных странах. См.: Гаврилина Е.А. Правовой режим вывода морских нефтегазовых объектов из эксплуатации // Нефть, Газ и Право. 2017. № 4. С. 29-36; Гаврилина Е.А. Правовое регулирование вывода из эксплуатации объектов обустройства месторождений нефти (морских стационарных платформ, установок и сооружений) на континентальном шельфе США, Норвегии, Великобритании: проблемные аспекты // Правовой энергетический форум. 2017. № 4. С. 15-22. 178 её участников и компетентных международных организаций согласование и утверждение специальных технологических норм. Данные особенности обусловили формирование двух самостоятельных комплексов международно-правовых стандартов для удаления и утилизации морских установок. Кроме того, представляется справедливым рассуждать о развитии самостоятельного международно-правового регулирования, которое применимо к деятельности по преобразованию платформ для использования в новых целях. Проследим развитие перечисленных комплексов международно- правовых требований в последующих трёх параграфах (§ 2 – § 4). 2. Развитие международно-правовых требований к удалению морских нефтегазовых платформ Можно выделить три основных этапа развития международно-правовых требований к удалению морских нефтегазовых платформ. Эти этапы были обусловлены принятием трёх международно-правовых актов, среди которых: • Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 года; • Конвенция 1982 года; • Разработанные ИМО Руководство и стандарты удаления морских установок и сооружений на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне 1989 года. Проанализируем релевантные положения названных актов (§ 2.1 – § 2.3). 2.1. Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 года Инициатива принятия международно-правовых требований к удалению неиспользуемых морских установок принадлежала Великобритании. В 1956 году в ходе работы КМП над статьями по морскому праву её делегация предложила предусмотреть требование, по которому «сооружения, покинутые или более не эксплуатируемые, должны быть полностью убраны» 628 . При этом 628 Comments by Governments on the Provisional Articles Concerning the Regime of the High Seas and The Draft Articles on the Regime of the Territorial Sea Adopted by the International Law Commission at its Seventh Session in 1955 // 1956 International Law Commission Yearbook, Vol. II. P. 87. 179 норма о полном удалении обосновывалось исключительно тем, что заброшенные в море установки представляют угрозу судоходству. Тем не менее, данная формулировка не была включена в окончательный текст статей, так как удаление установок, по мнению КМП, подразумевалось общей обязанностью о недопущении неоправданной помехи судоходству, рыболовству или охране живых ресурсов моря в ходе разведки и разработки континентального шельфа 629 Предложение об установлении требования о полном удалении установок было вновь выдвинуто делегацией Великобритании на первой Конференции ООН по морскому праву в 1958 году 630 . Предложенная ранее формулировка с незначительными изменениями 631 была одобрена остальными участниками и получила закрепление в статье 5(5) Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 года 632 . В период проведения Женевской конференции проблема заброшенных в море нефтегазовых платформ не имела мирового масштаба, и потому не оказалась предметом широкого обсуждения. Представляется, что именно это обстоятельство дало возможность включить в текст конвенции положение, направленное на решение региональной проблемы, которая была актуальной прежде всего для стран европейского региона. В 1970-е годы по мере роста числа неиспользуемых установок положение Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 года, вступившей в силу для ведущих государств морской нефтегазовой добычи, критиковалось в 629 Формулировка о полном удалении неиспользуемых установок, предложенная Великобританией, была включена в комментарии к проекту статей. Commentary to the Articles Concerning the Law of the Sea // 1956 International Law Commission Yearbook, Vol. II. Commentary to Article 71. Para. 5. P. 299. 630 United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland: proposal // United Nations Conference on the Law of the Sea. Official Records. Geneva 24 February to 27 April 1958. Vol. VI Fourth Committee: Continental Shelf. Summary Records of Meetings and Annexes. UN Doc. A/Conf. 13/42. P. 134. 631 Содержание обязательства не обсуждалось участниками конференции. Единственным комментарием стало предложение делегации Пакистана, повторившего текст Великобритании в более императивной форме (формулировка «should be entirely removed» заменена на «must be entirely removed»). Pakistan: proposal // United Nations Conference on the Law of the Sea. Official Records. Geneva 24 February to 27 April 1958. Vol. VI Fourth Committee: Continental Shelf. Summary Records of Meetings and Annexes. UN Doc. A/Conf. 13/42. P. 139. 632 Окончательный текст был принят на голосовании, получив 41 голос «за», 0 голосов «против» при 13 воздержавшихся делегациях. Consideration of the draft articles adopted by the International Law Commission at its eighth session // United Nations Conference on the Law of the Sea. Official Records. Geneva 24 February to 27 April 1958. Vol. VI Fourth Committee: Continental Shelf. Summary Records of Meetings and Annexes. UN Doc. A/Conf. 13/42. P. 90. 180 зарубежных работах как «абсурдное и необоснованное» 633 . Требование статьи 5(5) не допускало исключений и лишало возможности частичного удаления установок даже в тех случаях, когда такой способ не создавал помех для какой- либо деятельности. В период с 1958 года до начала 1990-х годов полное удаление неиспользуемых нефтегазовых платформ было реализовано лишь в нескольких случаях в акватории Северного моря 634 . Кроме того, о допущении частичного удаления неиспользуемых установок заявили Великобритания 635 и Норвегия 636 . В 1989 году эти заявления подтвердились выдачей Великобританией разрешения на затопление платформы Piper Alpha, несмотря на действующее в тот период требование Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 года 637 Практика, шедшая вразрез с требованием конвенции, поставила вопрос об юридической силе положения статьи 5(5). Обязательность выполнения требований оспаривалась с позиции права международных договоров 638 . В числе аргументов заявлялось следующее: неупотребление нормы о полном удалении установок в практике участников (доктрина desuetude) 639 ; утрата 633 Esmaeili H. The Legal Regime of Offshore Oil Rigs in International Law. P. 196. 634 За указанный период всего 9 морских нефтедобывающих платформ были полностью удалены в пределах юрисдикции Великобритании, 7 – в пределах юрисдикции Норвегии и 3 на континентальном шельфе Нидерландов. Higgins R., Abandonment of Energy Sites and Structures: Relevant International Law // Themes and Theories / Higgins R. ed., Oxford: Oxford University Press, 2009. P. 710. 635 В 1986 году Министерство энергетики Великобритании заявило, что «несмотря на то, что Великобритания является стороной Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 года, статья 5(5) которой устанавливает, что покинутые или более не эксплуатируемые сооружения должны быть полностью убраны, Министерство энергетики полагает, что международное право, в том виде, в котором оно изменилось в рамках последующей практики государств, допускает частичное удаление или оставление на месте в определённых обстоятельствах». Advisory Committee on Pollution of the Sea. ACOPS Yearbook 1986-87. Oxford: Pergamon Press, 1987. P. 41. 636 Esmaeili H. The Legal Regime of Offshore Oil Rigs in International Law. P. 214. 637 Churchill R.R., Lowe A.V. The Law of the Sea. P. 155. 638 Ayoade M.A. Disused Offshore Installations and Pipelines: Towards "Sustainable Decommissioning" London: Kluwer Law International, 2002. P. 51; Higgins R., Abandonment of Energy Sites and Structures: Relevant International Law // Themes and Theories / Higgins R. ed., Oxford: Oxford University Press, 2009. P. 711; Ong D.M. International Legal Developments in Environmental Protection: Implications for the Oil Industry // Environmental Technology in the Oil Industry / Orszulik S.T. ed., London: Blackie Academic & Professional, 1997. P. 27. 639 Согласно доктрине «десуетьюд» (лат. desuetude), положение международного договора утрачивает юридическую силу без формальной отмены вследствие его неприменения в течение длительного времени. См.: Лукашук И.И. Современное право международных договоров. Т. II. Действие международных договоров: в 2 т. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 167; Случай утраты юридической силы статьи 5(5) Женевской конвенции о континентальном шельфе используется в зарубежных работах как пример, иллюстрирующий доктрину desuetude. Byers M. Custom, Power and the Power of Rules: International Relations and Customary International Law. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. P. 173-174; Chesterman S. Just War or Just Peace? Humanitarian Intervention and International Law. Oxford: Oxford University Press, 2002. P. 58. 181 первоначальной цели обязательства – полное устранение установок перестало быть единственным способом, обеспечивающим безопасность судоходства (телеологическое толкование) 640 ; а также коренное изменение обстоятельств, связанное с появлением глубоководных платформ, полное удаление которых требовало непредвиденных в 1950-е годы финансовых затрат 641 Не участвовавшие в Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 года государства не несли обязанности по полному удалению установок, так как положение статьи 5(5) не обрело характера обычно-правовой нормы, поскольку неоднозначная практика удаления установок, а также очевидное отсутствие opinio juris, котороепроявилось в заявлениях государств шедших вразрез с требованием статьи 5(5),не позволяет говорить о формировании её обычно-правового характера. Дискуссия о юридической силе положения статьи 5(5) имела место до вступления в силу режима Конвенции 1982 года, который допустил частичное удаление установок. Строго говоря, Женевская конвенция о континентальном шельфе 1958 года остаётся в силе для тех государств, которые не являются сторонами Конвенции 1982 года. В числе таких государств США – одни из лидеров в области морской нефтегазовой добычи 642 Анализ истории согласования и практики реализации нормы о полном удалении неиспользуемых морских установок, позволяет заключить, что идея универсального режима, допускающего только единственно возможный способ удаления, не нашла поддержки среди государств. Причина этого заключалась в том, что императивное требование о полном удалении не предполагало скорых технологических изменений, которые существенно расширили географию шельфовой добычи за счёт освоения глубоководных месторождений и ввода в эксплуатацию новых типов стационарных платформ 640 Венская Конвенция о праве международных договоров от 23 мая 1969 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 37. Ст. 263. Ст. 31(1). 641 Там же. Ст. 62. 642 Подробнее о политике США в вопросах вывода их эксплуатации морских нефтегазовых платформ См.: § 4 настоящей главы. 182 с железобетонным основанием, для которых процедура полного удаления оказалась экономически нецелесообразна. Требование о полном удалении неиспользуемых морских установок стало своеобразной «тупиковой ветвью» в развитии применимого международно- правового регулирования. Представляется, что дальнейшее развитие требований к удалению установок исходило не из императивной обязанности, предусмотренной статьёй 5(5) Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 года, а из общей обязанности о недопущении создания помех деятельности по использованию моря при осуществлении разведки и разработки континентального шельфа (статья 5(1) Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 года) 643 . Последнее положение выступило в качестве более подходящей основы для международно-правовых требований, так как предоставило прибрежным государствам свободу в выборе наиболее целесообразного способа удаления неиспользуемых установок в каждом конкретном случае. |