Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Научный доктор юридических наук, Голицын В. В. Москва 2020 2 оглавление
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
«обязательством поведения» (англ. obligation of conduct) 488 .Такое обязательство предполагает не только установление государством правил и мер, которые направленны на предотвращение загрязнения, но также и обеспечение их соблюдения лицами, которые осуществляют деятельность, связанную с риском причинения вреда (в настоящем случае – операторами нефтегазовых платформ) 489 . Выполнение применимых требований должно контролироваться государством с должной осмотрительностью (англ. due diligence) 490 487 Конвенция 1982 года. Ст. 194(1). 488 Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion of 1 February 2011. Para. 110. 489 Более подробный анализ соотношения обязанности государства и оператора в аспектах предотвращения трансграничного ущерба См.: Боклан Д.С. Международно-правовые основы предотвращения трансграничного ущерба, причинённого окружающей среде экономической деятельностью // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2014. № 4. С. 52-53. 490 Согласно заключению Международного суда ООН, обязательство due diligence «подразумевает не только принятие надлежащих правил и мер, но и определённый уровень бдительности при обеспечении их исполнения и осуществлении административного контроля, применимого к государственным и частным предприятиям, такого как наблюдение за осуществляемой этими предприятиями деятельностью». Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay). Judgment of 20 April 2010. ICJ Reports. 2010. P. 14. Para. 197. 136 Во-вторых, содержание обязательства due diligence не поддаётся точному определению ввиду «переменного» характера 491 . Применительно к рискам загрязнения, связанным с работой морских нефтегазовых платформ, стандарт должной осмотрительности изменяется со временем в зависимости от доступных технологий предотвращения аварийного загрязнения. Кроме того, уровень данного стандарта прямо пропорционален уровню риска при эксплуатации платформ в различных условиях. Так, например, возведение и эксплуатация установок на больших глубинах, в суровых условиях северных морей или в акваториях с особенно уязвимыми экосистемами подразумевает более высокий стандарт должной осмотрительности. «Переменный» характер обязательствазатрудняет ответ на вопрос о том, какие правила и меры должны быть приняты государством с тем, чтобы в полной мере соответствовать принципу должной осмотрительности. Решение вопроса о соблюдении государством обязательства due diligence решается исходя из обстоятельств конкретного случая. По выводу Международного трибунала ООН по морскому праву, универсальным стандартом оценки можно считать лишь то, что правила и меры, принятые государством в рамках своей правовой системы, должны быть «в разумной степени приемлемыми» (англ. reasonably appropriate) 492 .Кроме того, при оценке соответствия действий государства принципу должной осмотрительности важно принимать во внимание исполнение «прямых обязательств» 493 , содержание которых рассматривается в § 3.1.2 - § 3.1.6 этой главы. В-третьих, обязательство due diligence не означает гарантию полного исключения вреда. В случае, если риск причинения вреда невозможно свети к нулю, речь идёт об обязательстве государства-происхождения принять все возможные меры, направленные на сокращение риска его наступления 494 . Как 491 Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion of 1 February 2011. Para. 117. 492 Ibid. Para. 120. 493 Ibid. Para. 123. 494 Как отмечалось КМП при подготовке Проекта статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности, «обязательство проявлять должную осмотрительность не означает гарантии того, что причинение значительного вреда будет полностью исключено в условиях, когда это просто невозможно 137 отмечалось выше, существующие технологии не позволяют свести к нулю риск аварийных нефтяных утечек, что позволяет говорить о мерах и правилах, направленных на минимизацию риска, а не на его полное исключение. 3.1.2. Принцип предосторожности Принцип предосторожности или принцип предосторожного подхода (англ. precautionary approach) получил закрепление в Декларации Рио-де- Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 года (далее – Декларация Рио-де-Жанейро 1992 года) в следующей формулировке: «В целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьёзного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды» 495 Как отмечалось выше, аварийные нефтяные утечки, происходящие при осуществлении операций по разведке и разработке, влекут непредсказуемый характер и масштаб экологических последствий. Следовательно, соблюдение предосторожного подхода при их осуществлении является одним из ключевых составляющих обязательства due diligence 496 сделать. В этом случае от государства происхождения требуется […] сделать все от него зависящее для сведения риска к минимуму. Именно в этом смысле оно не гарантирует, что ущерб не будет нанесён». Комментарии к Проектам статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности. 2001. UN Doc. A/CN.4/SER.A/2001/Add.1 (Part 2), С. 187. Аналогичную позицию занимает Международный трибунал ООН по морскому праву. Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion of 1 February 2011. Para. 116. 495 Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (14 Июня 1992), 31 I.L.M. 874. Пр. 15. По заключению Камеры по спорам, касающимся морского дна, закрепление принципа предосторожности во многих международно-правовых актах об охране окружающей среды свидетельствует о формировании его обычно-правовой природы. См.: Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion of 1 February 2011. Para. 135. Для предметного анализа юридического статуса принципа предосторожности См.: Копылов С.М. Нужна ли «предосторожность» международному экологическому праву: если да, то в каком качестве? // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 5: Юриспруденция. 2015. № 4. С. 156-158. 496 Более детальные заключения о соотношении принципа преосторожного подхода и принципа должной предусмотрительности были сделаны Международным трибуналом ООН по морскому праву. Southern Bluefin Tuna Cases (New Zealand v. Japan; Australia v. Japan), Provisional Measures. Order of 27 August 1999, ITLOS Reports 1999. P. 280. Para. 77. 138 Из формулировки принципа, включённой в Декларацию Рио-де-Жанейро 1992 года, а также из его применения международными судебными органами следует, что соблюдение преосторожного подхода не означает обязательного запрещения деятельности, осуществление которой подразумевает некоторую степень непредсказуемости экологических последствий (что, не исключает права государства на её запрещение) 497 . Такая обязанность возникает лишь в том случае, когда доказана «угроза серьёзного или необратимого ущерба». Как отмечается в зарубежной литературе, «умеренная» модель преосторожного подхода, часто используемая государствами в области морской нефтегазовой добычи, подразумевает выдачу разрешения на первоначальное осуществление деятельности в небольших масштабах с целью обнаружения потенциальных экологических последствий, сбора сведений о воздействии на морскую среду, и определения необходимых мер для минимизации выявленного вреда 498 3.1.3. Оценка воздействия на окружающую среду Необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду (англ. Environmental Impact Assessment)особо подчёркивается в Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию: «Оценка экологических последствий в качестве национального инструмента осуществляется в отношении предполагаемых видов деятельности, которые могут оказать значительное негативное влияние на окружающую среду» 499 Конвенция 1982 года устанавливает обязательство стран-участников по «мониторингу риска и последствий загрязнения морской среды» 500 . В случае, «когда государства имеют разумные основания полагать, что намечаемая 497 Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay). Judgment of 20 April 2010. Para. 164; Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion of 1 February 2011. Para. 135. 498 Harrison J. Saving the Oceans Through Law: The International Legal Framework for the Protection of the Marine Environment. Oxford: Oxford University Press, 2017. P. 213. 499 Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (14 Июня 1992), 31 I.L.M. 874. Пр. 17. 500 Конвенция предусматривает обязанность государств-участников осуществлять «наблюдение, измерение, оценку и анализ риска и последствий загрязнения морской среды», возникающего вследствие деятельности, осуществляемой под их юрисдикцией. Конвенция 1982 года. Ст. 204. 139 деятельность под их юрисдикцией или контролем может вызвать существенное загрязнение морской среды или привести к значительным и вредным изменениям в ней, они в той мере, в какой это практически осуществимо, оценивают потенциальные последствия такой деятельности для морской среды» 501 . Содержание данного положения было истолковано и развито в практике международных судов. В 2010 году в решении по делу о целлюлозных заводах на реке Уругвай Международный Суд ООН заключил, что оценка воздействия на окружающую среду «может рассматриваться как требование по общему международному праву, [и должна проводиться], если существует опасность того, что планируемая промышленная деятельность будет иметь значительные негативные трансграничные последствия […]. Кроме того, обязательство в отношении надлежащей предусмотрительности и обязанность проявлять бдительность и предотвращать загрязнение, которую это обязательство предполагает, не рассматриваются как выполненные, если сторона, которая планирует работы, способные негативно повлиять [на окружающую среду], не провела экологическую оценку потенциальных последствий таких работ» 502 Признание Международным Судом ООН обязательства о проведении оценки воздействия на окружающую среду в качестве обычая международного права подтверждено Международным трибуналом ООН по морскому праву в вышеупомянутом консультативном заключении 503 Содержание оценки. Конвенция 1982 года указывает на необходимость проведения оценки воздействия на окружающую среду с использованием «признанных научных методов» 504 . Такие методы, а также содержание оценки разрабатываются на универсальном и региональном уровне. Одни из первых стандартов оценки, которые применимы к разведке и разработке морских нефтегазовых месторождений, были сформулированы в 501 Там же. Ст. 206. 502 Case Concerning Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay). Judgment of 20 April 2010. Para. 204. 503 Responsibilities and obligations of States with respect to activities in the Area, Advisory Opinion of 1 February 2011. Para. 145. 504 Конвенция 1982 года. Ст. 204(1). 140 проведённом ЮНЕП «Исследовании правовых аспектов охраны окружающей среды, связанных с добычей полезных ископаемых и бурением в морских пространствах в пределах национальной юрисдикции» 505 . Согласно выводам исследования, оценка должна отражать любое возможное воздействие такой деятельности на окружающую среду вне зависимости от места наступления возможных последствий 506 На основе исследования ЮНЕП были разработаны положения Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 года (далее – Конвенция Эспо 1991 года) 507 . Согласно конвенции, добыча нефти и газа на континентальном шельфе – один из видов деятельности, требующих проведения оценки «до принятия решения о санкционировании или осуществлении» 508 . В этой связи нормами конвенции устанавливаются процедурные обязательства государств по организации проведения оценки 509 , и предусматриваются минимальные требования к её содержанию 510 Стандарты оценки воздействия на окружающую среду согласовываются государствами на региональном уровне. Такие стандарты установлены, например, в специальном руководстве к Кувейтской конвенции 1978 года 511 , в 505 Conclusions of the Study of Legal Aspects Concerning the Environment Related to Offshore Mining and Drilling Within the Limits of National Jurisdiction (31 May 1982) Decision 10/14/VI of the Governing Council of UNEP. 506 Ibid. Annex III. Para. 8. По заключению ЮНЕП, оценка должна охватывать следующие аспекты: a. описание географических границ пространства, в пределах которого осуществляется деятельность; b. сведения о первоначальном экологическом состоянии пространства в границах осуществления деятельности; c. указание рода, цели и масштаба планируемой деятельности; d. описание методов, технических средств, применяемых в ходе деятельности; e. описание предвидимого прямого и косвенного, краткосрочного и долгосрочного воздействия деятельности на окружающую среду; f. перечень планируемых мер по сокращению до минимума риска причинения вреда окружающей среде в результате осуществления деятельности; g. указание на меры принимаемые в целях защиты окружающей среды от загрязнения и иного неблагоприятного воздействия в период планируемой деятельности; h. краткое изложение оценки, доступное для понимания лицам, не обладающим специальными знаниями. 507 Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context of 25 February 1991 // International Legal Materials. 1991. Vol. 30. P. 800-819. 508 Ibid. Art. 2(3), Supplement I (15). 509 Ibid. Art. 3-11. 510 Ibid. Supplement II. Минимальный перечень критериев оценки во многом повторяет перечень, разработанный в исследовании ЮНЕП. 511 Критерии оценки были разработаны Региональной организацией по защите морской среды и приняты в форме Руководства в 1990 году. Mohammadi H. Oil Pollution in the ROPME Sea Area – Prevention, Abatement, Combating // Oil Pollution and its Environmental Impact in the Arabian Gulf Region / M. Al-Azab, W. El-Shorbagy, S. Al-Ghais eds. Amsterdam: Elsevier, 2005. P. 208. 141 Протоколе к Барселонской конвенции 1994 года 512 , а также в нормативных актах, принятых участниками Конвенции ОСПАР 1992 года. На практике требование о проведении оценки риска является одним из условий получения разрешения на осуществление разведки или разработки месторождения. Такая оценка, как правило, проводится самими операторами, однако предполагается, что «государство происхождения назначит какой- либо правительственный или неправительственный орган для анализа оценки от имени правительства и примет на себя ответственность за заключения этого органа» 513 . Так, в Российской Федерации требования к проведению оценки закреплены в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации 514 Содержащиеся в нём нормы применяются, в частности, к деятельности по разведке и разработке ресурсов континентального шельфа. В случае, если такая деятельность может повлечь трансграничное воздействие, то подготовка оценки должна производиться с учётом стандартов Конвенции Эспо 1991 года. 3.1.4. Обязанность международного сотрудничества Конвенция 1982 года не содержит прямого указания на обязательство стран-участников прибегать к межгосударственному сотрудничеству в связи освоением ресурсов морского дна. Между тем декларация Рио-де-Жанейро 1992 года предусматривает, что государства, разрешающие осуществление опасных видов деятельности, должны направлять всем государствам, которые могут быть затронуты последствиями такой деятельности, «предварительные и своевременные уведомления и соответствующую информацию о деятельности, которая может иметь значительные негативные трансграничные 512 Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution Resulting from Exploration and Exploitation of the Continental Shelf and the Seabed and Its Subsoil (14 October 1994) Annex IV. URL: https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/2961/94ig4_4_protocol_eng.pdf?sequence=1&isAllowed=y (дата обращения: 24.02.20). 513 Комментарии к Проектам статей о предотвращении трансграничного вреда от опасных видов деятельности. 2001. UN Doc. A/CN.4/SER.A/2001/Add.1 (Part 2). C. 192. 514 Приказ Госкомэкологии РФ № 372 Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации от 16 мая 2000, Российская газета № 170, 01.09.2000. 142 последствия», а также проводить «консультации с этими государствами на раннем этапе и в духе доброй воли» 515 . Таким образом, обязанность по международному сотрудничеству при осуществлении разведки и разработки морских месторождений подразумевает исполнение требований по обеспечению должного уведомления и проведению необходимых консультаций. Рассмотрим содержание обоих требований. Обязанность уведомления. Если оценка воздействия на окружающую среду свидетельствует о рисках причинения значительного трансграничного вреда, у государства происхождения возникает обязанность уведомить о таком риске государства, которые могут быть затронуты, и передать им сведения о существующем риске. Обязательство по уведомлению носит характер обычая международного права, основанного, по определению Международного Суда ООН, на «элементарных соображениях человечности» 516 Кроме того, договорное обязательство о своевременном уведомлении об аварийном загрязнении содержится в нормах Конвенции 1982 года 517 , а также в положениях универсальных и региональных конвенций, направленных на предотвращение и ликвидацию аварийного загрязнения, связанного с морскими нефтегазовыми платформами (См.: § 2.2 настоящей главы). |