Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук Научный доктор юридических наук, Голицын В. В. Москва 2020 2 оглавление
 Скачать 1.93 Mb.
|
|
Руководящие принципы нефте- и газодобычи в Арктических морях 2009 года 436 , составленные под эгидой Арктического совета. Документ содержит общие принципы охраны морской среды Арктики от загрязнения, возникающего в связи с осуществлением буровых операций в целях разведки и разработки нефтегазовых месторождений, охватывая таким образом все типы эксплуатационного загрязнения, связанные с морскими нефтегазовыми платформами 437 . Следуя подходу Конвенции ОСПАР 1992 года, Руководящие принципы указывают на важность применения «наилучших имеющихся методов» и «наилучшей экологической практики» для предотвращения загрязнения 438 Обобщая рассмотрение региональных требований, можно заключить, что выработанные модели регулирования показали себя эффективнее, чем попытки создания универсального комплекса стандартов. При таком подходе не только учитываются особенности нефтедобычи в конкретных акваториях, но и достигается юридическая обязательность стандартов. Важно отметить, что описанные модели регулирования установлены не во всех региональных конвенциях. Аналогичных стандартов не существует для многих акваторий морской нефтегазовой добычи, среди которых Чёрное море, прибрежные акватории западной и восточной Африки, Карибского региона, юго-восточной Азии и латинской Америки. Между тем отсутствие специальных норм не означает полную свободу прибрежных государств при определении уровня требований, предъявляемых к деятельности по освоению месторождений. Представляется, что сложившаяся практика позволяет говорить о формировании «общепринятых международных стандартов» по 436 Arctic Offshore Oil and Gas Guidelines of 29 April 2009. URL: http://hdl.handle.net/11374/63 (дата обращения: 24.02.20) 437 Ibid. P. 31-36. 438 Ibid. Примечательно, что содержание принципов «наилучших имеющихся методов» и «наилучших экологических практик» в Руководящих принципах нефте- и газодобычи в Арктических морях 2009 года аналогично тем, что используются в конвенции ОСПАР, в связи с чем в тексте документа содержится прямая отсылка к требованиям данного режима. Ibid. Annex B. 121 смыслу статьи 208(3) Конвенции 1982 года. К таковым можно отнести принцип применения «наилучших имеющихся методов» и «наилучшей экологической практики», предусмотренный в региональных международно- правовых актах, и успешно применяемый рядом государств 439 В целях конкретизации данных положений и придания им обязательной юридической силы необходима разработка глобальной системы применимых международно-правовых требований. В этой связи предлагается разработать специальное «Руководство о предотвращении, сокращении и сохранении под контролем эксплуатационного загрязнения, возникающего в связи с разведкой и разработкой ресурсов морского дна». Предлагаемое руководство может быть подготовлено ЮНЕП при участии государств-участников Лондонской конвенции 1972 года, а также ИМО – организации, под эгидой которой были приняты применимые в рассматриваемом контексте нормы МАРПОЛ 73/78. Названное руководство может быть составлено на основе «Заключений о правовых аспектах, касающихся взаимодействия окружающей среды и проведения морской добычи и бурения в пределах национальной юрисдикции», разработанных ЮНЕП в 1982 году. Положения заключений следует расширить для того, чтобы охватить все виды эксплуатационного загрязнения (как основные, так и второстепенные), а также конкретизировать с учётом сложившейся практики. Так, в руководстве должен получить закрепление принцип применения «наилучших имеющихся методов» и «наилучшей экологической практики». Согласование руководства по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем эксплуатационного загрязнения – только первый шаг в создании системы международно-правового регулирования. Предлагаемое руководство могло бы стать типовой моделью для протоколов 439 В споре Ганы и Кот-д'Ивуара о делимитации морской границы в Атлантическом океане, который рассматривался в Международном трибунале ООН по морскому праву, необходимость применения «наилучших имеющихся методов» и «наилучшей экологической практики» в ходе деятельности, осуществляемой на морском дне, заявлялась в меморандуме истца в качестве «общепринятого стандарта» по смыслу статьи 208 Конвенции 1982 года. Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Ghana and Côte d’Ivoire in the Atlantic Ocean (Ghana v. Côte d'Ivoire) Written Statement of Ghana on the Request for Provisional Measures of 23 March 2015, para. 83. 122 и приложений к региональным конвенциям, образцом для актов региональных институциональных органов. Ключевую роль в утверждении юридически обязательных международно-правовых требований должно сыграть именно региональное сотрудничество 440 . Представляется, что такой подход является оптимальным, поскольку в известной мере упрощает достижение консенсуса государств об уровне предъявляемых требований и даёт возможность дифференцировать нормы по контролю и сокращению отдельных видов эксплуатационного загрязнения зависимости от природных особенностей конкретной акватории. В этой связи сегодня целесообразно инициировать процедуру разработки применимых юридически обязательных норм в рамках институциональных органов соответствующих региональных форумов. Так, для Российской Федерации актуальны по меньшей мере три географических направления сотрудничества. Во-первых, развитие применимых требований – актуальная инициатива для всех государств Арктического совета. Требования к предотвращению, сокращению и сохранению под контролем эксплуатационного загрязнения от нефтегазовых установок в арктических акваториях должны основываться на существующих Руководящих принципах нефте- и газодобычи в Арктических морях 2009 года. Важно уточнить данные принципы, согласовав конкретные стандарты сокращения и контроля за всеми категориями эксплуатационного загрязнения. Стандарты должны обладать обязательной юридической силой и могут быть утверждены в формате специального соглашения 441 Во-вторых, перспективы нефтегазовой промышленности в Каспийском море делают актуальным согласование норм о предотвращении, сокращении и сохранении под контролем эксплуатационного загрязнения от нефтегазовых 440 Такая модель международно-правового регулирования хорошо укладывается в концепцию экосистемного управления, получившую широкое освещение в отечественных исследованиях. См.: Копылов М. Н., Нгуен К. Т. Современные подходы к экосистемному управлению // Евразийский юридический журнал. 2012. № 4. С. 83. 441 Плодотворное сотрудничество участников Арктического совета в области предотвращения и ликвидации аварийного загрязнения (См.: § 2.2. настоящей главы) обосновывает перспективность данного предложения. О результатах работы Арктического совета по этому направлению См.: Шинкарецкая Г.Г. Роль международных организаций в формировании и поддержании правопорядка в Северном Ледовитом океане // Московский журнал международного права. 2017. № 2. C. 121. 123 установок для всех прикаспийских стран. Применимые требования могут быть закреплены в рамках специального протокола к Рамочной Конвенции по защите морской среды Каспийского моря 2003 года. Учитывая готовность прикаспийских государств к сотрудничеству, подтвердившуюся в 2018 году успехом в разрешении вопроса о правовом статусе акватории 442 , согласование применимых требований представляется разрешимой задачей ближайшего будущего. В-третьих, перспективы освоения нефтегазовых месторождений Чёрного моря делают актуальной повестку о согласовании норм о предотвращении, сокращении и сохранении под контролем эксплуатационного загрязнения для Черноморской Комиссии – межправительственного органа по выполнению Конвенции по защите Чёрного моря от загрязнения 1992 года. Предлагаемый комплекс требований может быть утверждён в формате дополнительного протокола к названной конвенции. 2.2. Международные требования к предотвращению и ликвидации последствий аварийного загрязнения Природа аварийного загрязнения, возникающая в связи с деятельностью по освоению морских углеводородных месторождений, подразумевает, что к нему не могут применяться те методы регулирования, которые используются в отношении эксплуатационного загрязнения, так как аварийное загрязнение невозможно полностью запретить, или регулировать, устанавливая нормы по сокращению его объёмов и т.д. Всё, что можно предпринять в отношении аварийного загрязнения – это меры по его предотвращению и оперативной ликвидации его последствий. Согласно Конвенции 1982 года, осуществление данных мер – составляющая 442 Конвенция о правовом статусе Каспийского моря от 12 августа 2018 года [Электронный ресурс] // официальный интернет-портал правовой информации [сайт]. – режим доступа: http://pravo.gov.ru/proxy/ ips/?docbody=&nd=102473167&intelsearch=21.06.2018%2B%25B9%2B714%2B; О перспективах и проблемах сотрудничества прикаспийских государств См.: Шинкарецкая Г.Г. Правовые проблемы охраны окружающей среды Каспийского моря // Международное право и международные организации / International Law and International Organizations, 2019. № 1. С. 10-19. 124 часть обязанности государств по защите и сохранению морской среды 443 Рассмотрим содержание международных требований по предотвращению и ликвидации аварийного загрязнения применительно к морским нефтегазовым платформам. Международно-правовые требования к предотвращению аварийного загрязнения. Наиболее очевидным способом сокращения риска аварийности на нефтегазовых платформах является установление технических требований к постройке и эксплуатации таких объектов, а также осуществление контроля за их соблюдением. Обязанность государств по установлению таких норм предусмотрена в Конвенции 1982 года 444 . Однако, до настоящего момента на универсальном уровне не было согласовано международно-правовых актов, содержащих юридически обязательные требования 445 Универсальные стандарты рекомендательного характера содержатся лишь в разработанном ИМО Кодексе постройки и оборудования плавучих буровых установок (англ. Code for the Construction and Equipment of Mobile Offshore Drilling Units (MODU Code)) 446 . Кодекс содержит сугубо технические стандарты постройки плавучих буровых платформ, начиная от требований к материалам, из которых сооружаются данные установки, заканчивая нормами организации пожарной безопасности на борту. Стандарты Кодекса широко признаны в мире, а его содержание периодически обновляется (действующая редакция стандартов опубликована ИМО в 2009 году). 443 Согласно Конвенции 1982 года:: «Государства принимают […] меры, направленные на уменьшение в максимально возможной степени […] загрязнения от установок и устройств, используемых при разведке и разработке природных ресурсов морского дна и его недр, в частности меры по предотвращению аварий и ликвидации чрезвычайных ситуаций». Конвенция от 10 декабря 1982 года. Ст. 194 (3)(с). 444 Страны-участники Конвенции 1982 года должны принимать меры «по регламентации проектирования, конструкции, оборудования, комплектования персонала и эксплуатации установок или устройств». Там же. Ст. 194 (3)(с). 445 Отсутствие юридически обязательных стандартов на универсальном уровне критикуется во многих зарубежных исследованиях. Churchill R.R., Lowe A.V. The Law of the Sea. P. 374; McDorman T.L. The Continental Shelf // The Oxford Handbook of the Law of the Sea / D.R. Rothwell, A.G. Oude Elferink, K.N. Scott, T. Stephens. New York: Oxford University Press, 2015. P. 188; Vinogradov S. The Impact of the Deepwater Horizon: The Evolving International Legal Regime for Offshore Accidental Pollution Prevention, Preparedness, and Response // Ocean Development & International Law. 2013. № 4. P. 341. 446 Code for the Construction and Equipment of Mobile Offshore Drilling Units (2009 MODU Code) (2 December 2009) IMO Doc. A 26/Res.1023. 125 Между тем сфера действия Кодекса имеет ограничения. Во-первых, за пределами его стандартов остаётся сооружение стационарных платформ 447 Во-вторых, Кодекс не предусматривает требований к проведению буровых операций и требований к процедурам контроля за скважинами. Из последнего следует, что технические требования к буровому оборудованию и буровым операциям, осуществляемых с плавучих платформ, остаются на усмотрение прибрежных государств. Ввиду названных ограничений, Кодекс постройки и оборудования плавучих буровых установок решает проблему предотвращения аварийного загрязнения лишь частично. Юридически обязательные положения, направленные на предотвращение аварийного загрязнения, устанавливаются только в режимах региональных конвенций. В качестве примера можно привести Протокол к Барселонской конвенции 1994 года и Кувейтский протокол 1989 года. Положения обоих протоколов предполагают, что страны-участники вправе выдавать разрешение на осуществление деятельности на морском дне только после подтверждения того, что используемая оператором установка «построена в соответствии с [принятыми] международными стандартами и практикой, а оператор обладает необходимой технической компетенцией и финансовыми возможностями для осуществления такой деятельности» 448 Катастрофа, произошедшая в 2010 году на платформе Deepwater Horizon, стала поводом к обсуждению мер, которые принимаются для предотвращения аварийных разливов нефти государствами-участниками режима Конвенции ОСПАР 1992 года. Особое внимание было уделено вопросу о безопасности глубоководного бурения и необходимости разработки специальных требований к буровым работам, проводимым в неблагоприятных природных 447 Ввиду того, что компетенция ИМО распространяется только на морские суда, статусом которых обладают плавучие платформы в режиме осуществления навигации, стандарты Кодекса не могли разрабатываться организацией применительно к стационарным платформам. 448 Protocol for the Protection of the Mediterranean Sea against Pollution Resulting from Exploration and Exploitation of the Continental Shelf and the Seabed and Its Subsoil (14 October 1994) Para. 4(1). Art. 15, Annex VI; Аналогичные положения содержатся в Кувейтском протоколе 1989 года. Protocol concerning Marine Pollution resulting from Exploration and Exploitation of the Continental Shelf of 29 March 1989. Art. VI, VII. 126 условиях 449 . По результатам обсуждений Комиссия ОСПАР приняла Рекомендации о предотвращении значительного нефтяного загрязнения, возникающего в результате морских буровых операций,которыеуказывают на необходимость пересмотра национальных требований, предъявляемых к проведению буровых работ в «экстремальных условиях», а также ужесточения требований к процедурам выдачи разрешений на их проведение 450 Катастрофа 2010 года выступила поводом для разработки единообразных требований к предотвращению подобных инцидентов в странах Европейского союза 451 . В этой связи была принята Директива ЕС о безопасности морских нефтегазовых операций 2013 года, которая устанавливает «минимальные требования для предотвращении крупных аварий при проведении морских нефтегазовых операций и ограничение последствий таких инцидентов» 452 Директива предусматривает установление странами ЕС обязательных условий для выдачи лицензий на проведение морских нефтегазовых операций, касающихся технической и финансовой возможности оператора обеспечивать предотвращение аварийного нефтяного загрязнения 453 . В этой связи директива устанавливает требования, которые должны предъявляться к оборудованию, обеспечивающему безопасность нефтегазовых операций 454 . В целях контроля за соблюдением этих требований страны ЕС должны назначать национальные органы, уполномоченные на осуществление необходимых надзорных мер 455 Примечательно, что действиедирективы распространяется, в некотором смысле, за географические пределы ЕС. Во-первых, согласно её положениям, страны ЕС должны требовать у операторов, зарегистрированных на своей 449 Harrison J. Saving the Oceans Through Law: The International Legal Framework for the Protection of the Marine Environment. Oxford: Oxford University Press, 2017. P. 219. 450 OSPAR Recommendation 2010/18 on the Prevention of Significant Acute Oil Pollution from Offshore Drilling Activities. OSPAR 10/23/1-E, Annex 46. Para. 1-3. 451 Pereira R. Pollution from seabed Activities // The IMLI Manual on International Maritime Law: Volume III: Marine Environmental Law and International Maritime Security Law / D. Attard, M. Fitzmaurice, N. Martinez, R. Hamza eds. Oxford: Oxford University Press, 2016. P. 126. 452 Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on safety of offshore oil and gas operations and amending Directive 2004/35/EC // OJ L 178. 28.06.2013. Art. 1. Таким образом, положения директивы касаются именно аварийного, а не эксплуатационного загрязнения. 453 Ibid. Art. 4. 454 Ibid. Annex VII. 455 Ibid. Art. 8, 9. 127 территории и осуществляющих нефтегазовые операции за пределами союза, «сообщать об обстоятельствах любой крупной аварии, к которой они были причастны» 456 . Во-вторых, директива применима к государствам-участникам Европейского экономического пространства, в которое помимо стран ЕС входит Норвегия – ведущее государство в области морской нефтегазовой добычи в регионе 457 . К 2018 году положения директивы имплементированы в законодательства всех стран ЕС 458 . Следует признать, что Директива ЕС о безопасности морских нефтегазовых операций 2013 года на сегодняшний день представляет самый разработанный комплекс требований к предотвращению аварийного загрязнения и может использоваться в качестве типовой модели регулирования для других региональных режимов. Обобщая анализ международно-правового регулирования, касающегося предотвращения аварийного загрязнения, можно заключить, что применимые положения, обладающие обязательной юридической силой, существуют лишь на уровне режимов региональных конвенций. При этом только некоторые из них содержат конкретные требования к мерам предотвращения аварийного загрязнения. Можно назвать несколько причин сложившегося положения. Во-первых, на универсальном уровне нет международной организации, в компетенцию которой входит разработка технических стандартов проведения подводного бурения. Во-вторых, практика последнего десятилетия свидетельствует о том, что поводом для согласования требований к предотвращению аварийного загрязнения служат лишь катастрофические последствия очередной нефтяной 456 Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on safety of offshore oil and gas operations and amending Directive 2004/35/EC // OJ L 178. 28.06.2013. Art. 20(1). 457 Между тем норвежское правительство не признаёт применимость Директивы ЕС о безопасности морских нефтегазовых операций 2013 года, аргументируя это тем, что требования директивы выходят за рамки соглашения о Европейском экономическом пространстве. См.: Łuszczuk M., Justus D., Thomas J., Klok C., Gerber F. Developing Oil and Gas Resources in Arctic Waters // The Changing Arctic and the European Union: A Book Based on the Report “Strategic Assessment of Development of the Arctic: Assessment Conducted for the European Union” / A. Stepien, T. Koivurova, P. Kankaanpää eds. Leiden: BRILL, 2015. P. 157. 458 National transposition measures communicated by the Member States concerning Directive 2013/30/EU of the European Parliament and of the Council of 12 June 2013 on safety of offshore oil and gas operations and amending Directive 2004/35/EC. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/NIM/?uri=celex:32013L0030 (дата обращения: 24.02.20). |