Технико. Технико-юридический анализ правотворческой реальности современно. Доклады на международных форумах Юртехнетика
 Скачать 1.8 Mb.
|
|
Признаки ошибочности концепции законопроекта Признаки ошибочности концепций законопроектов, естественно, имеют свою градацию (может быть, 1 См Селиванов ФА Заблуждение как противоположность истины // Ленинская теория отражения. Истина как гносеологическая категория. Свердловск, 1983. С. 29. 314 VIII Международный форум «Юртехнетика» даже некую иерархию, могут, по всей видимости, быть условно подразделены на сущностные и частные. Например, дублирующие друг друга положения концепции законопроекта, относясь к частным технико-юридическим ошибкам, конечно, нежелательны и вредны, но суть правильной концепции законопроекта они изменить немо- гут, ив таких ситуациях следует вести речь о дефектности концепции, ноне о ее ошибочности. В данной работе не ставится цель представить даже в первом приближении цельную систему признаков ошибочности концепций законопроектов. Жанр статьи позволяет лишь привлечь внимание юридической общественности к их существованию и наряде примеров продемонстрировать принципиальную возможность их установления. Именно поэтому эти признаки подаются мной в «сво- бодно-субъективном» порядке и, конечно, легко уязвимы для критики сточки зрения строгой диалектической и формальной логики. Частными ив определенной степени косвенными признаками ошибочности концепции законопроекта выступают следующие обстоятельства. Чрезмерно громоздкое наименование документа, содержащее несколько искусственно связываемых предложений, не позволяющих сразу и точно определить предмет законодательной регламентации — характерное и, пожалуй, типичное свидетельство ошибочности концепции законопроекта. Например, вполне можно было еще на стадии концепции законопроекта обратить внимание на неоправданно объемное и потому трудно воспринимаемое наименование Федерального закона от 21 марта 2005 г. № 18 О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение уплаты страховых взносов за период ухода за ребенком до достижения им возраста полутора лети период прохождения военной службы по призыву 22 июля 2008 года Федеральным законом № 146 это наименование было изменено акт стал называться О средствах федерального бюджета, выделяемых Пенсионному фонду Российской Федерации на возмещение расходов по выплате страховой части трудовых пенсий отдельным категориям граждан. Это название более конкретно, менее объемно, хотя использованный в нем термин отдельным категориям граждан вряд ли можно признать удачным. Можно предположить, что принадлежащей процедурной разработке и большей определенности концепции проекта приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 15 мая 2008 г. № 230 3 наименование этого документа Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по труду и занятости государственной услуги по содействию в урегулировании коллективных трудовых споров по поводу заключения, изменения и выполнения соглашений, заключаемых на федеральном уровне социального партнерства, коллективных трудовых споров в организациях, финансируемых из федерального бюджета, а также коллективных трудовых споров, возникающих в случаях, когда в соответствии с законодательством Российской Федерации 1 СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1076. 2 РГ. 2008. 25 июля РГ. 2008. 16 июля. Признаки ошибочности концепции законопроекта 315 в целях разрешения коллективного трудового спора забастовка не может быть проведена было бы гораздо проще и точнее. Признаком ошибочности концепции законопроекта является неверное определение предмета законодательной регламентации. И здесь мыслимо несколько вариантов ошибочной оценки юридически значимой деятельности в качестве предмета законодательного регулирования. Яркой иллюстрацией того, насколько сложно порой определить предмет правового регулирования и насколько трудно квалифицировать те или иные действия правотворческих органов в качестве ошибки, является следующий фрагмент из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2007 год. Анализ Уполномоченным действующего уголовного законодательства показал, что УК РФ из-за имеющихся в нем пробелов и коллизий не всегда способен обеспечить надлежащим образом уголовно-правовую защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Вне его правового регулирования, — отмечает Уполномоченный, — остался целый ряд противоправных деяний, которые в соответствии с положениями международного права и национального законодательства должны быть включены в уголовное законодательство. Уполномоченным были подготовлены предложения об установлении уголовной ответственности за каннибализм, о признании общественно опасными деяниями куплю-продажу органов человека, других частей его тела и компонентов крови в коммерческих целях, а также клонирование человека. Эти предложения в целом получили поддержку Генеральной прокуратуры РФ и небыли отвергнуты заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, что позволило Уполномоченному обратиться в Правительство РФ с предложением о разработке проекта соответствующего федерального закона. Однако Минюст России оснований для подготовки такого законопроекта не нашел. Есть ли здесь ошибка Что это за ошибка — ведь законодательный процесс остановился из-за правовой позиции Минюста России, посчитавшего криминализацию вышеперечисленных деяний нецелесообразной Кто именно может выступить в качестве инстанции, способной установить истину и точно очертить предмет уголовно-правовой регламентации При концептуальной законодательной фиксации предмета регламентирования нередко ошибочно устанавливается круг субъектов, на которых оно направлено. Этот круг либо неосновательно сужается, либо неоправданно расширяется. Так, при разработке федерального закона о северном оленеводстве было подготовлено несколько его концепций, несколько редакций законопроекта. Типичная ошибка, допускаемая законодателями в процессе создания нормативных правовых актов, посвященных проблемам традиционного природопользования на российском Севере, по обоснованному мнению МА. Жукова, заключалась в неточном установлении адресата закона. Концептуально закон был рассчитан на развитие оленеводства коренных малочисленных народов Севера. Между тем оленеводством в нашей стране занимаются представители как малочисленных 1 РГ. 2008. 14 марта См Жуков МА Об очередной редакции Федерального закона о северном оленеводстве // Журнал российского права. 1999. № 1. С. 147, 148. 316 VIII Международный форум «Юртехнетика» коренных народов, таки коренных народов, не являющихся малочисленными якуты, тувинцы, коми, а совсем в недавнее время его освоило русское старо- жильческое население. Ясно, что закон должен учесть все группы северного населения, занимающиеся оленеводством. Известно, что определение целей законопроекта — исходный компонент его концепции. Нечеткая, противоречивая формулировка целей акта в концепции, бесспорно, является признаком ее ошибочности. Обычно при подготовке концепции законопроекта описывается древо целей, то есть некая их система. Множественность целей законопроекта предполагает их выстраивание в определенном иерархическом порядке с выделением главных и вспомогательных установок. Об ошибочности концепции законопроекта может свидетельствовать выдвижение на первый план вместо юридических политических или экономических целей. Частые изменения закона за короткий промежуток времени выступают признаком ошибочности лежащей в его основе концепции. Объем принятых законов федеральных и субъектов Российской Федерации) о внесении изменений в действующие законодательные акты многократно превышает объем самостоятельных первичных) законов — проектов федеральных законов, подготовленных в виде их полнотекстовых редакций — констатируется в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 года О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2 Далее в подтверждение этого тезиса приводятся следующие данные В 2006 году доля принятых федеральных законов о внесении изменений в законодательные акты составляла до 65% от общего объема рассмотренных законопроектов, тогда как новых законов было принято 29% (плюс 43 закона о ратификации. При этом изменения вносились в федеральные законы, еще не вступившие в силу, либо изменению подвергались федеральные законы, которые сами вносят изменения в какой-либо законодательный акта не те, которыми создаются первичные нормы. Итоговый вывод доклада Такая ситуация может рассматриваться как следствие недостаточной проработки проектов федеральных законов дои в процессе их принятия» 3 Анализ принятых в 2006 году законов показал, что остается высокой доля (27%) актов, которыми вносятся изменения одновременно в несколько федеральных законов, принадлежащих зачастую к различным отраслям законодательства. Применительно к теме нашего исследования это означает, что в концепциях многих российских законов ненадлежащим образом выявлены и отражены межотраслевые связи юридически значимой деятельности. Почти каждый третий закон (75 из 277 или 27%) был направленна внесение изменений в кодифицированные акты 4 Думается, в большинстве ситуаций, прежде чем ломать закон, целесообразнее обратиться к содержанию и форме его концепции и попытаться усовершенствовать ее. При таком подходе можно будет избежать многочисленных точечных изменений и подвергнуть закон системному совершенствованию Подр. см Казьмин И. Ф Указ. соч. С. 29, 30. 2 Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2006 года О состоянии законодательства в Российской Федерации / под общ. ред. СМ. Миронова, Г. Э. Бурбулиса. МС Там же См Там же. С. 329, Признаки ошибочности концепции законопроекта 317 Одним из косвенных признаков ошибочности концепции конкретного нормативного правового акта может служить отступление от установленных временных (хронологических параметров его содержания. Согласно пе ст. 1 Положения о составлении проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период (утверждено постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010) Правительство РФ утверждает концепции долгосрочных (федеральных) целевых программ» 1 Утверждение Правительством России концепции полугодовой федеральной целевой программы является свидетельством возможной ошибочности этого документа не только в силу нарушения четкого технико-юридического правила о долговременности, но и потому, что сразу очевидна чья-то заинтересованность в продвижении именно такого короткого срока. Признаком ошибочности концепции законопроекта является и то обстоятельство, что вдруг, относительно неожиданно готовится и выдвигается на официальное обсуждение документ, концептуально регламентирующий деятельность, которая была общеизвестна, успешно функционировала длительное время, но юридическое значение ей не придавалось. Надо достоверно знать, что именно послужило поводом для подготовки концепции законопроекта, кому именно выгодно подвергнуть эту деятельность юридическому опосредованию. Признаком ошибочности концепции законопроекта может служить наличие в ее содержании определенного количества политических или этических деклараций, лозунгов, штампов. Как верно отмечается в литературе, искажения, вносимые проникновением экономических импульсов в правовую сферу, сделали возможной ту ситуацию, когда можно очень долго говорить о политике, рейтингах, программах и лидерах, вообще не касаясь темы закона» 2 Нередки ситуации, когда концепция законопроекта выдвигается ради своеобразной политической рекламы и без цели реального продвижения ее в закон. Жанр концепции законопроекта, к сожалению, подходящ для имитации политико-правовой активности субъекта общественной жизни. Обнародование и отстаивание концепции законопроекта в этом случае является непросто идеологической кампанией, а политическим шоу. Язык концепции законопроекта здесь не может не быть расплывчатым, метафоричным или, как порой говорят, каучуковым. По этим моментам также можно формировать гипотезы об ошибочности концепции законопроекта. Упрощение целей, отсутствие ясности и про- веряемости положений и постулатов концепции законопроекта, опирающихся на эмпирические факты, с большой долей вероятности означает ее ошибочность. Концепции законопроектов такого рода при некоторых оговорках можно рассматривать в качестве формы юридического популизма или правовой демагогии. При этом фактор морального измерения концепции законопроекта не отменяется и не исключается из правотворческого процесса, напротив, он может выступить лакмусовой бумажкой для фиксации той или иной концепции в качестве ложной РГ. 2008. 26 янв. 2 Блехер ЛИ, Любарский Г. Ю Главный русский спорот западников и славянофилов до глобализма и Нового Средневековья. МС Международный форум «Юртехнетика» Признаком ошибочности концепции законопроекта выступает значительная насыщенность ее содержания математическими выкладками, цифровыми диаграммами и формулами. В рассматриваемом случае речь идет о существовании опасности принципиальной невозможности перевода регламентируемой деятельности на юридический язык. Гипертрофированная математизация правотворче- ского процесса — своеобразное проявление неоправданного техницизма. Иными словами, сопротивляемость законодательной материи столь велика, что может лежать в сфере сугубо технического, биологического, химического знания, нежели в юридической области. Обычно такого рода концепции законопроектов выходят из-под пера специалистов неюридических отраслей знаний, пожелавших обойтись без профессиональной юридической помощи. Именно поэтому они вынуждены уходить при представлении своих правовых воззрений от естественного языка и сознательно не специализировать их относительно какой-то определенной юридической дисциплины, точно очерченной отрасли права. Признаком ошибочности концепции законопроекта является содержательное противоречие документа официально принятым политическим ориентирами программным задачам. Представим сюжет, сценарий развития которого вполне может появиться в условиях формирования в России многопартийной системы. Стратегия развития России до 2020 года ставит амбициозную задачу — достичь качественного изменения жизни, качественного изменения страны на основе Концепции социально-экономического развития страны и конкретного плана действий по всем направлениям» 1 Ясно, что подготовка и продвижение концепции законопроекта, которая деформирует приоритетную, если можно так выразиться, концепцию развития всей страны, означает ошибочный путь, и шансов на успех в определенной долгосрочной (дог) перспективе она не имеет. Чтобы избежать подобного рода ситуаций, необходимо на основе Концепции социально-экономического развития России максимально быстро подготовить оформляющую ее Концепцию развития законодательства на этот же период. И только после этого есть резон составлять планы законопроектных работ до 2020 года как на федеральном, таки региональном уровнях. Раздел второй Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр) называется Назначение и политико-правовая основа настоящей Стратегии, ив нем подчеркивается, что этот юридический акт является основой для подготовки и уточнения доктринальных, концептуальных (курсив мой. — В. Б, программных и иных документов, определяющих цели и названия деятельности органов государственной власти, а также принципы и механизмы их взаимодействия 1 Путин В. ВО стратегии развития России до 2020 года. Выступление на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 года // РГ. 2008. 9 февр. В этой связи не вполне логичными оказались сроки действия Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 и опубликована в СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009). Срок подведения итогов всех крупномасштабных стратегических мероприятий должен быть единым — планы, программы, реформы ныне должны верстаться под 2020 год и, несмотря на значимость и специфику демографической политики, ее концепцию желательно скорректировать повременным характеристикам. Признаки ошибочности концепции законопроекта 319 с организациями и гражданами в области развития информационного общества в Российской Федерации» 1 Концепция любого законопроекта в информационной области может и должна считаться ошибочной, если войдет в противоречие со стратегией. Признаком ошибочности концепции законопроекта выступает использование Президентом РФ права вето. Парламентом России в 1994–1996 годах было принято около 350 законов, из которых лишь 250 подписано Президентом. Здесь не идет речь о том, кто именно и какие концептуальные правотворческие ошибки допустил. Ошибку при использовании права вето может допустить и Президент. Ясно одно между участниками разработки концепций законопроектов зачастую отсутствует надлежащая согласованность. Достижение ее на уровне рабочих групп, комитетов в стадии подготовки концепции законопроекта — один изначальных путей профилактики ее ошибочности, элемент укрепления конституционного партнерства. На выходе документа также необходимо профилактическое усиление. В этой связи предлагаю абз. 2 п. 20 Указа Президента РФ от 15 июля 2008 г. № 1095 О внесении изменений в Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 года № 549» 2 дополнить всего четырьмя выделяемыми мною в тексте словами и изложить в следующей редакции В случае нарушения установленных Конституцией Российской Федерации требований к порядку принятия и одобрения федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур, принципиальной ошибочности концепции акта Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации подготавливает предложение Президенту Российской Федерации о возвращении федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания Российской Федерации без рассмотрения». Концепция законопроекта — прогностический проект, требующий учета возможного и вероятного в оценке регулируемой деятельности. В таких проектах сточки зрения возможности приходится рассматривать все их элементы и фазы. Всегда остается некоторое число неучтенных переменных, поэтому возникает вопрос не оказались ли в их числе существенно важные факторы Когда удается обнаружить отсутствие такого рода факторов, то, естественно, возникает сомнение в непогрешимости, правильности концепции законопроекта. Так случилось, например, с концепцией экономической реформы (наделе сведенной к финансовой) 1992 года в России за пределами расчетов оказались такие факторы, как товарный дефицит, неуправляемое состояние торговли, коррупция чиновничества, менталитет и навыки директората, культура и исторические традиции страны 3 Ошибочная в политическом ключе концепция экономической реформы привела к принятию серии ошибочных и по существу мертвых законов с известными ныне негативными последствиями РГ. 2008. 16 февр. 2 РГ. 2008. 18 июля См Каптерев СЕ Авторитет государственной власти и процессы трансформации в современной России. Н. Новгород, 2005. С. 256, 257. 320 VIII Международный форум «Юртехнетика» Безусловным основанием для корректировки подготовленной либо поводом для подготовки новой концепции законопроекта выступают постановления Конституционного Суда РФ, в которых тот или иной закон (либо его отдельная статья) признается несоответствующим Конституции России. Сам факт признания закона или какого-то его элемента несоответствующим Основному закону государства свидетельствует не только об ошибочности содержащихся в нем конкретных правовых норм, но и, за редким исключением, об ошибочности концепции документа. Отрицательного плана постановление Конституционного Суда России является своего рода официальной директивной констатацией ошибочности не только закона, но и всех сопутствующих ему юридических документов. Если иметь ввиду начальную стадию законотворчества, ток таким документам, бесспорно, относится и концепция законопроекта. Если иметь ввиду стадию реализации закона, то ошибочными полностью или частично после постановления Конституционного Суда РФ становятся акты его официального и неофициального толкования. Качество правотворчества и эффективность реализации — два сообщающихся сосуда. Правотворческие ошибки немедленно перетекают в правоприменительную сферу, разрушая многие ее несущие конструкции». Негативная оценка Конституционным Судом России закона одновременно означает ущербность и дефектность его концепции, интерпретационных актов и выступает вновь открывшимся обстоятельством, требующим запуска механизма его изменения. Признаком ошибочности концепции законопроекта могут служить отрицательные оценки ее со стороны независимых экспертных инстанций, особенно ведущих институтов гражданского общества, крупных научных центров, авторитетных правозащитных сообществ. Не только не демократично, но и неразумно отвергать или не замечать их критические оценки концепций тех или иных законопроектов по надуманному мотиву их непрофессионализма или полити- зированности. Желательно установить законодательное правило — появление определенного числа отрицательных заключений от институтов гражданского общества выступает основанием для приостановления рассмотрения концепции законопроекта и включения необходимых согласительных процедур. Признаком ошибочности концепции федерального закона может служить неверное определение сферы распространения регламентации. Если общественно значимая проблема касается лишь двух-трех субъектов Федерации, то вряд ли есть резон принимать федеральный закон. Целесообразнее концептуально решить эту задачу на уровне регионального законодательства. И здесь уместно обратить внимание еще на один признак ошибочности концептуальных правотворческих актов — внедрение в практику правообразования новых либо редко используемых наименований и жанров юридической регламентации. В этой связи один пример февраля 2008 года постановлением правительства Нижегородской области № 41 была утверждена Долгосрочная стратегия массового строительства жилья для всех категорий граждан на территории Нижегородской области до 2020 года 1 Нижегородские новости. 2008. 6 мая. Признаки ошибочности концепции законопроекта 321 То, что это документ концептуального характера, сомневаться не приходится. Он содержит все типичные элементы концепции законопроекта, за исключением, пожалуй, одного необычного раздела — Сценария развития рынка жилья. Более того, во введении постановления прямо устанавливается Стратегия массового строительства жилья призвана стать базовым документом, в соответствии с которым будут совершенствоваться механизмы развития рынка жилья и формироваться нормативно-правовая база по его регулированию. Речь идет о том, что перед нами юридический акт, который по непонятным причинам не был оформлен в качестве программы, регламента либо концепции. Возникает сомнение в его обязательности. Неясно, какие именно нормативно-правовые акты должны быть приняты на его основе в приоритетном порядке. Полагаю, что не было никаких препятствий для того, чтобы назвать документ не стратегией, а концепцией. И это было бы оправданно, если учесть, что ныне обсуждается концепция долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года. Признаком ошибочности рассматриваемого вида юридического акта выступает дефектность делегирования полномочий на концептуальную подготовку зако- нопроекта. Во-первых, существенной правотворческой ошибкой является ситуация, когда отношения подлежат регламентации субъектом определенного уровня власти и не могут быть делегированы кому-либо, нов силу разных причин это делается, и подготовка концепции акта поручается нижестоящему органу. Во-вторых, следует признать в качестве ошибочного делегирование полномочий на неопределенное расширение компетенции того или иного органа при подготовке новой или корректировке существующей концепции законопроекта. В-третьих, надо отметить неосновательное поручение легитимной властной инстанцией подготовить концепцию законопроекта некомпетентному субъекту. Речь идет о своеобразной ошибке в субъекте, когда к разработке концепции законопроекта директивно привлекается орган, организация или лицо, которое не обладает необходимыми профессиональными знаниями, навыками и умениями в регламентируемой сфере, в теории и практике правотворчества. Обе эти ситуации, выходя уже в сферу реализации концепции законопроекта, можно проиллюстрировать постановлением Конституционного Суда РФ по делу о соответствии Конституции РФ положения п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 31 января 2008 года» 1 Предметом рассмотрения Конституционного Суда России стал новый механизм правового регулирования обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Органы судебной власти — единственные в Российской Федерации органы государственной власти, поря РГ. 2008. 13 февр. 322 VIII Международный форум «Юртехнетика» док финансирования которых определен непосредственно в Конституции РФ ст. 124), стем чтобы производимым только из федерального бюджета финансированием судов гарантировалась возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом. «Таким образом, — отмечает Конституционный Суд России, — финансирование судов не может произвольно определяться по усмотрению законодательной или исполнительной власти, поскольку необходимые расходы федерального бюджета на суды защищены непосредственно самой Конституцией Российской Федерации и не могут быть ниже такого уровня, который обеспечивал бы выполнение ее требований. Внося п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ изменения в регламентирующую материальное обеспечение судей ст. 19 Закона РФ О статусе судей в Российской Федерации, федеральный законодатель определил, что нуждающиеся в улучшении жилищных условий судьи обеспечиваются жилыми помещениями, которые приобретаются за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели судам Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Во исполнение полномочия, возложенного на него федеральным законом, Правительством РФ было издано постановление от 6 декабря 2005 г. № 737 О порядке обеспечения судей, прокуроров и следователей прокуратуры, нуждающихся в улучшении жилищных условий, отдельными жилыми помещениями в 2005 году. Согласно его п. 1 ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете на 2005 год Верховному Суду РФ, Высшему Арбитражному Суду РФ, Генеральной прокуратуре РФ и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ на улучшение жилищных условий судей, прокуроров и следователей прокуратуры, используются этими органами на приобретение (строительство) на конкурсной основе отдельных жилых помещений для указанной категории лиц с отнесением к специализированному жилищному фонду Российской Федерации. Постановлениями от 17 июля 2006 г. № 440 и от 23 февраля 2007 г. № 126 Правительство РФ пролонгировало действие данной нормы на 2006 и 2007 годы. Таким образом, федеральный законодатель отменил ранее установленный им механизм предоставления местными администрациями судьям, нуждающимся в улучшении жилищных условий, жилых помещений в течение шестимесячного срока во внеочередном порядке за счет бюджетных средств, включая передачу им этих помещений в собственность бесплатно, и делегировал полномочие по обеспечению реализации соответствующей гарантии независимости судей Правительству РФ, никак не определив границы этого полномочия. Правительство РФ, в свою очередь, урегулировало указанными подзаконными актами порядок использования средств федерального бюджета, выделяемых на улучшение жилищных условий судей, и некоторые элементы правового режима, распространяющегося на передаваемые им жилые помещения. По смыслу ст. 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее ст. 114 (п. ж ч. 1) и 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона О Правительстве Российской Федерации (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определен- Признаки ошибочности концепции законопроекта 323 ности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и нате правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель может передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ – реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ. При этом предметом делегирования во всяком случае не может быть нормотворчество по тем вопросам, регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ относится к исключительной прерогативе законодателя. В силу приведенных правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ в постановлениях от 6 апреля 2004 г. № Пот июля 2005 г. № Пи от 28 февраля 2006 г. № П, федеральный законодатель, наделив Правительство РФ полномочием по установлению порядка обеспечения нуждающихся в улучшении жилищных условий судей жилыми помещениями за счет средств федерального бюджета, должен был во всяком случае определить критерии, на основе которых Правительство РФ во исполнение данного ему поручения вправе принимать нормативно-обязывающие решения и при наличии которых делегирование Правительству РФ полномочия по конкретизации предписаний федерального законодателя не может рассматриваться как противоречащее Конституции РФ, в том числе ее ст. 118, 119, 120, 121, 122 и 124, а также ст. 40 (ч. Конституционные гарантии независимости судей и вытекающее из них законодательно закрепленное требование о предоставлении судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу, предопределяют обязанность именно федерального законодателя установить надлежащий правовой механизм реализации данного требования. По смыслу положений Федерального конституционного закона О судебной системе Российской Федерации, прежде всего его ст. 5, Федерального закона О финансировании судов Российской Федерации и Закона РФ О статусе судей в Российской Федерации в их нормативном единстве, принципы, базовые стандарты и основные условия обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, подлежат установлению непосредственно в федеральном законе. В частности, он должен был бы определить четкие и недвусмысленные критерии, на основании которых судья может быть признан нуждающимся в улучшении жилищных условий, сроки предоставления и правовой режим жилых помещений, а также порядок введения в действие соответствующих законодательных норм по кругу лиц, не допуская снижения общего уровня ранее установленного материального обеспечения. Эти вопросы — поскольку они подлежат урегулированию самим федеральным законодателем — не могут быть предметом делегирования Правительству РФ и разрешаться по его усмотрению. Однако в данном случае федеральный законодатель не осуществил надлежащее регулирование, в рамках которого Правительство РФ могло бы реализовать соответствующее полномочие. При отсутствии такого законодательного регулирования неопределенное по своему содержанию положение п. 2 ст. 14 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в нарушение принципа верховенства закона создало возможность неосновательного расширения компетенции Правительства РФ и тем самым — снижения уровня 324 VIII Международный форум «Юртехнетика» гарантий материального обеспечения судей как неотъемлемого элемента их конституционного статуса» 1 Конституционный Суд признал приведенные в названии постановления статьи несоответствующими Конституции РФ и обязал федерального законодателя надлежащим образом установить порядок обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий». Остается сожалеть, что Конституционный Суд России ушел от жесткой квалификации незаконного делегирования нормотворческих функций посредством термина ошибка. Ведь по сути в рассматриваемой правовой ситуации совершена именно правотворческая ошибка, исказившая не только ранее утвержденную и реализованную концепцию законопроекта, но и нарушившая действующую Конституцию. Данных о том, что кто-то имели реализовал злой умысел — снизить уровень гарантий материального обеспечения судей и тем самым попытаться уменьшить их независимость, нет. В России крайне слаба система предварительного нормоконтроля. Можно сказать, что она находится в зародышевом состоянии. Полагаю, что следует создать более широкую по субъектам систему эксперти- рования концепций законопроектов, ибо именно на этой предпроектной (допро- ектной) стадии легче и безболезненнее обнаружить ошибки. Концепции законов вполне могут оценивать общественные палаты, уставные суды, уполномоченные по правам человека. Желательно наделить Конституционный Суд РФ правом проверки концепций федеральных конституционных законов по инициативе Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Думается, не было бы лишним предоставить Конституционному Суду РФ право предварительного контроля концепций федеральных конституционных законов по собственной инициативе. В случае отрицательного вердикта Конституционного Суда России по концепции документа он не должен оформляться в качестве законопроекта. В-четвертых, мыслимо ошибочное делегирование правотворческих концептуальных полномочий с заведомым сужением компетенции того или иного органа, ограничением его функциональных возможностей при подготовке концепции законопроекта. Для формирования в будущем научной системы признаков ошибочности концепции законопроекта (такая система может появиться лишь после детального анализа проблемы представителями фундаментальных отраслей действующего российского права и основополагающих принципов международного права) важно четко представлять, какие характеристики и свойства концепции законопроекта не могут свидетельствовать о ее дефектности. Так, есть соблазн представить в качестве признака ошибочности функционирование нескольких концепций законопроектов. Некоторые специалисты полагают, что это означает либо незрелость, несформированность предполагаемых к юридической регламентации отношений, либо неспособность правотворческо- го органа создать обоснованную концепцию законопроекта. С таким подходом согласиться нельзя. Предоставление нескольких концепций законопроектов по 1 РГ. 2008. 13 февр. Признаки ошибочности концепции законопроекта 325 одному предмету регулирования — явление вполне нормальное. По существу, это обстоятельство выступает проявлением принципа избыточности государственных управленческих решений, который заключается в том, что в любой момент времени для реализации правотворческой функции число созданных концепций всегда больше реализуемых. Типичным и, пожалуй, встречающимся наиболее часто признаком ошибочности концепции законопроектов является вторжение ее в смежные сферы социального регулирования (мораль, религию, стандарты моды и т. п. Г. К. Варда- нянц употребляет понятие патология правотворчества», имея ввиду ситуации, когда нарушаются технологии правового нормирования и соционормативная система теряет свою однозначность, отчего может подвергаться произвольной деформации. Позиция автора противоречива. Сначала он утверждает, что правомерное поведение видится нам закономерным как в случаях безошибочной формализации, таки в случаях, когда в формализации поведения законодателем допускаются ошибки. Далее Г. К. Варданянц констатирует Когда патологии в нормировании приводят к правонарушениям, иными словами, ошибочная формализация влечет за собой формально неправомерное поведение, мы имеем дело с деформацией права». Примером последней, по его мнению, может послужить отечественное налоговое законодательство середины х годов прошлого столетия, когда правомерное поведение налогоплательщика неминуемо вело к банкротству, что влекло за собой массовые правонарушения налогового законодательства. В обратном случае, по его убеждению, когда безошибочная формализация влечет правонарушение, причина кроется в утрате правом статуса социального регулятора, или в правовой декомпрессии общества 3 . Аналогичны рассуждения о патологии правотворчества и Ю. И. Гревцова. Он выделяет два аспекта патологии права и пишет:«Первый охватывает область правотворчества, где 1) живое, то есть наличное и привычное для населения, право путем законодательных интервенций деформируется 2) издаются акты с органическими пороками, которые прививаются к праву. Второй аспект — область юридической практики. Наиболее распространенным приемом травмирования права здесь является его отчуждение от непосредственных носителей с последующим ослеплением до состояния, когда оно не в состоянии вернуться к тем, от кого было отчуждено» 4 Не ясно, почему и для каких аналитических целей автор не включает в область юридической практики правотворчество. Так называемое отчуждение права от его носителей происходит изначально в сфере правотворчества и только затем может усилиться в процессе реализации недоброкачественных в этом смысле норм права. Вряд ли юридическая (да и вся гуманитарная) наука и практика ныне готовы к квалификации правотворческих ошибок, в том числе ошибочных концепций 1 Варданянц Г. К Социологическая теория права. МС. Нас автор пишет Сущностью права является соглашение о свободах, обремененных обязанностями, охраняемое государственной властью Там же. С. 350. 3 См Варданянц Г. К Указ. соч. С. 350, 351. 4 Гревцов Ю. И Социология права. СПб., 2001. С. 249. 326 VIII Международный форум «Юртехнетика» законопроектов, в качестве патологии или аномалии. Мы говорим об аномалии, когда количество явлений, их интенсивность и продолжительность выходят за рамки обычного, — писал К. Ясперс. Мы не знаем, сколько именно в России ежегодно совершается правотворческих ошибок, сколько родилось за пять или десять последних лет ошибочных концепций законопроектов, какова и есть ли норма совершения этого рода ошибок. В Китае, например, до сих пор широко распространена формула семьдесят на тридцать — как соотношение заслуги ошибок Великого кормчего Мао Цзэдуна 2 . Яне призываю вывести подобную формулу применительно к правотворческим ошибками ошибочным концепциям законопроектов, но поразмышлять о методике количественного учета их следует. Полагаю, что точнее и эффективнее с практической точки зрения использовать терминологию теории и практики юридических ошибок, нежели внедрять в научный оборот высокоабстрактные понятия патология и аномалия Ясперс К. Общая психопатология. МС См Овчинников В. Китайцы по-прежнему любят Великого кормчего // РГ. 2007. 28 сент. Признаки ошибочности концепции законопроекта 327 |