Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах
Скачать 1.88 Mb.
|
3. Структура экологического права Широкий подход к понятию и предмету экологического, права дает возможность выделить в качестве структурных его элементов следующие: собственно право как совокупность правовых норм — центральное звено (или ядро), экологические правоотношения как конгломерат субъективных прав и обязанностей в сфере взаимодействия человека и групп людей с окружающей средой; юридическая практика, индивидуальные предписания, определяющие то или иное экологически значимое поведение; совокупность актов, регулирующих такое поведение; правовая экологическая идеология, правовые экологические эмоции; санкции; система нормативных актов как источников права, содержащих правовые экологические нормы; примыкающие к ним индивидуальные акты правоприменения и интерпретационные акты. Такой широкий подход к праву был сформулирован в работах известного социолога права В. П. Казимирчука, и его использование в правовом регулировании . охраны окружающей среды весьма плодотворно. 4. Место и роль экологического права в правовой системе По господствующему мнению, правовая система рассматривается в статике и в динамике. В первом случае это само право, правовые учреждения и правовая идеология. Во втором — это правотворчество, правореализация, правовое мышление, проявляющееся в практике. Место и роль экологического права в правовой системе определяются, с одной стороны, его задачами и содержанием, с другой — связями с другими элементами этой системы, такими как институционализированные образования (т. е. учреждения, к которым относятся правоохранительные органы, суды, контролирующие природоохранительные органы, разрешительные административные органы и т. п.); существующими процессуальными порядками; системой целей права, правовых благ, ценностей, охраняемых юридическими средствами. Главная цель экологического права — сохранение жизни на Земле и обеспечение необходимых условий жизнедеятель-ю ности человека — определяет место его как над-супер-сверхотрасли права. В правовой системе существуют обособленные институционализированные структуры, чья деятельность непосредственно обеспечивает достижение целей экологического права. Например, в системе прокуратуры — природоохранительные прокуратуры, среди иных правоохранительных органов — экологическая милиция, ставятся вопросы о создании особых экологических судов. На международном уровне такой суд действует — это Международный экологический трибунал в Мадриде. Существует ряд ведомств, специально созданных для осуществления контроля в области соблюдения экологического законодательства и управления охраной окружающей среды. 5. Методы экологического права Метод правового регулирования есть не что иное, как способ воздействия на поведение людей, закрепленный в юридических нормах и подкрепляемый принудительной силой государства. Различают публично-правовой и частноправовой методы правового регулирования (иногда их называют административно-правовым и гражданско-правовым). Однако специалисты не усматривают специфики методов правового регулирования охраны окружающей среды. Видный теоретик права С. С. Алексеев разделяет методы и способы правового регулирования. Методы — это приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридического инструментария, средств юридического воздействия. Он выделяет централизованное, императивное регулирование (метод субординации) и децентрализованное (диспозитивное) регулирование (метод координации). Способами же правового регулирования являются те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы. Это позитивное связывание, дозволение, запреты и ограничения. Все эти способы широко используются в экологическом законодательстве. В. В. Петров большое значение придавал экономическому метолу в правовом регулировании охраны окружающей среды — «через материальный интерес в ее охране и рациональном использовании со стороны хозяйствующего субъекта». Хотя при этом он и оговаривал, что содержание экономического метода «умещается в рамках гражданско-правового способа воздействия». Методы правового регулирования следует отличать от методов науки экологического права. Среди них выделяются общенаучные и 11 конкретно-социологические методы. Применительно к эколого-пра-вовой науке помимо логического, исторического и иных общенаучных методов правильно ставится вопрос о влиянии не только естественно-научных методов, но и специфических — экологических. Иногда сложно разделить такие методы и основополагающие концепции, учения типа теории эволюции. При решении вопроса о методологии экологического права следует по меньшей мере исходить из необходимости учета циклов и состояний равновесия экосистем; особых свойств предмета правового регулирования — окружающей среды, природы как живого, а не мертвого объекта человеческой деятельности; включенности субъекта воздействия на окружающую среду и субъекта правового регулирования — человека, общества, человечества в объект регулирования, поскольку все это - не что иное, как часть окружающей среды. Рекомендуемая литература: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М.. 1981, с. 294—297; Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). М.. 1998, с. 72—74; Новикова Е. В. Частное право и экологическое законодательство: влияние и соотношение. М., 1999; Петров В. В Экологическое право России. М., 1995. с. 58-60; Шестерюк А С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000, с. 10-33. 6. Принципы экологического права Традиционно в литературе выделяются общие принципы, сформулированные в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 января 1991 г. Это приоритеты охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; рациональность использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение; гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международное сотрудничество в охране окружающей природной среды. Как легко заметить, некоторые из перечисленных принципов являются специфическими для экологического права, некоторые - общими для любой отрасли, некоторые вообще принципами права как таковыми и не являются. 12 Помимо общих принципов экологического права выделяются принципы государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, к специфическим принципам построения и функционирования системы экологического управления относятся: а) комплексный подход в решении вопросов охраны окружаю щей среды. Этот принцип обусловлен объективными законами при роды, взаимосвязью всех ее элементов, взаимозависимостью прохо дящих в ней процессов, что отражается в необходимости при право вом регулировании мер по охране, например, от загрязнения водных объектов учитывать виды, способы, масштабы, последствия загрязнения земель или атмосферного воздуха, поскольку вредные вещества могут поступать «вторичным» загрязнением из осадков, подземных источников и проч. Этот принцип, в свою очередь, под крепляется принципом совместимости данных, которые содержатся в кадастрах; б) организация управления с учетом не только административ но-территориального, но и природно-географического районирова ния страны. Наиболее наглядно этот принцип предопределяет обра зование инспекций (либо иных органов по контролю) в области ох раны водных объектов и водных биоресурсов (рыбных запасов). Иногда его называют «бассейновым принципом». Соответствующие инспекции образуются применительно к бассейнам основных внут ренних морей, рек, озер. Более того, этот принцип проявляется и в построении такого специфического образования, как природоохра нительные прокуратуры, например Волжская межрегиональная при родоохранная прокуратура и др. Управления и инспекции рыбо охраны сформированы применительно к бассейнам основных рыбо- хозяйственных водоемов. Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом особенностей формирования месторождений полезных ископаемых; в) разделение хозяйственно-организаторских и контрольно-над зорных полномочий. Реализация этого принципа относится к числу наиболее болезненных вопросов. Долгое время все без исключения специалисты в области экологического права выступали за воплоще ние его путем создания надведомственного органа исполнительной власти, осуществляющего исключительно контрольно-надзорные функции в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, не занимающегося хозяйственной деятельно стью по их эксплуатации. В 1989 г. такое решение было принято, и был образован Государственный комитет по охране окружающей среды. На протяжении десятка лет название этого органа менялось, 13 но задачи и сферы деятельности в целом оставались прежними. 17 мая 2000 г. Указом Президента РФ Госкомэкология как независимое ведомство было ликвидировано, а его полномочия переданы в основном Министерству природных ресурсов,. осуществляющему и хозяйственную деятельность и контрольно-надзорные функции. Таким образом, в настоящее время в нашей стране этот важнейший принцип организации управления не реализуется. Как уже говорилось, в законодательных актах и в доктрине формулируются принципы, определяющие содержание и применение отдельных правовых средств, инструментов, институтов. Например, государственная экологическая экспертиза строится на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. Российскому экологическому праву известен и принцип «загрязнитель платит», воплотившийся во введении системы платежей за сбросы и выбросы вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду и за размещение отходов. Ведение земельного кадастра (как, впрочем, и других видов кадастров) базируется на принципах совместимости содержащихся в них данных. Международным законодательством установлен принцип полного возмещения вреда за экологический ущерб. М. М. Бринчук выделяет следующие принципы экологического законодательства и права: предотвращение вреда окружающей среде; охрана жизни и здоровья человека; охрана окружающей среды — дело каждого; демократизация экологического права; гуманность; обеспечение рационального использования природных ресурсов; устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие; сохранение и защита экологического равновесия; свободный доступ к экологической информации; платность природопользования; разрешительный порядок воздействия на ок- 14 ружающую среду; загрязнитель платит; экосистемный подход к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользования; ответственность должностных лиц, предприятий, общественных организаций и граждан за нарушение (невыполнение) требований экологического законодательства; гармонизация российского экологического законодательства об окружающей среде с законодательством зарубежных стран. Зарубежное законодательство и наука выделяют принципы кооперации, «загрязнитель платит» и др. Рекомендуемая литература: Бринчук М.М. Экологическое право (Право окружающей среды). М., 1998, с. 88—92; Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» / Под ред. В. В. Петрова и В. П. Варфоломеева. М., 1993, 7. Экологическое право как учебная дисциплина Экологическое право как учебная дисциплина представляет собой систематизированную совокупность сведений о правовом регулировании взаимодействия человека и общества с окружающей средой. Его начали преподавать в юридических вузах СССР с 1970 г. Общий для всех специализаций спецкурс назывался «Правовая охрана природы». В настоящее время данная дисциплина входит в государственный стандарт юридического образования как обязательная, обучение осуществляется на протяжении семестра и завершается сдачей экзамена. Цель изучения экологического права заключается в том, чтобы студенты получали достаточно полное представление о развитии данной правовой отрасли, о тех связях между окружающей средой и обществом (человеком), которые нуждаются в правовом регулировании, об основных ограничениях и запретах при оказании воздействия на окружающую среду, о тех требованиях к разнообразнейшим видам человеческой деятельности, используемым технологиям и оборудованию, которые обеспечивают поддержание как минимум статус-кво, экологической безопасности, об основных средствах восстановления природы и ее улучшения. Различные вузы страны поддерживают собственные традиции в преподавании этой дисциплины: речь может идти о сложившейся школе экологического права в МГУ им. М. В. Ломоносова, родоначальником которой был профессор В. В. Петров, академической школе, представленной в разных институтах сотрудниками ИГП РАН (М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонкова), основателем которой был профессор, член-корреспондент РАН О. С. Колбасов, школе МГЮА (бывшего ВЮЗИ), связанной с именами Г. Е. Быстрова, Б. В. Ерофеева, и т. д. 15 Система юридического экологического высшего образования расширилась в последние годы за счет введения этого курса в неюридических вузах (например, СТАНКИН). Почти во всех случаях институты формируют собственные программы, содержащие ряд общих тем и подходов и в то же время обладающие определенной спецификой. Суммируя опубликованные и апробированные программы данной учебной дисциплины, можно выделить как общепризнанное — разделение курса «Экологическое право» на три составных раздела: Общая часть; Особенная часть; Специальная часть. Как правило, Общая часть включает науковедческие вопросы, т. е. предмет, систему, методы экологического права, его соотношение с иными отраслями, понятие, структуру и место в правовой системе экологического законодательства; источники права; государственное управление охраной окружающей среды: его понятие, принципы, функции, права и обязанности контролирующих органов и лиц; основные правовые инструменты охраны окружающей среды, которые делятся на две большие группы: имеющие в основном административно-правовой или экономико-правовой характер. Это разрешительная система (лицензирование), экологическая экспертиза, сертификация, регистрационная система, заявления о деятельности и состоянии, а также экологические платежи (налоги и сборы), аудит, страхование и пр. Завершает Общую часть объемная тема-юридическая ответственность за экологические правонарушения. Ряд авторов в последнее время включают в эту часть курса и вопросы чрезвычайных экологических ситуаций, а также проблемы экологической информации и информационного обеспечения охраны окружающей среды. Особенная часть курса за, тридцать лет его преподавания прошла значительную эволюцию. Если вначале она ограничивалась изложением (и изучением) правовой охраны земель, воздуха, вод, лесов, недр, животного и растительного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов, то уже в 80-е годы потребовалось ее расширение за счет включения тем о правовой охране окружающей среды в сельском хозяйстве и промышленности, затем — по отраслям промышленности, на транспорте, в городах и иных населенных пунктах. Позже Особенная часть стала пополняться отдельными темами «Загрязнение окружающей среды и его виды», «Правовое регулирование обращения с отходами», «Правовое регулирование обращения с опасными веществами», «Правовое регулирование генно-инженерной деятельности» и др. Наконец, третья, специальная часть учебной дисциплины — это международное право окружающей среды. Здесь рассматриваются |