Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах

• Название: Экологическое право в вопросах и ответах
• Дата: 17.04.2022
• Размер: 1.88 Mb.
• Имя файла: Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001.doc
• Тип: Книга; #480426
• страница: 3 из 28

16

вопросы о международных (правительственных и неправительствен­ных) экологических организациях, их правовом статусе и деятельно­сти, о содержании международно-правового экологического права (конвенции, соглашения) и принципах, концепциях, конференциях. Если формально рассматривать соотношение учебных дисцип­лин данного цикла, то в программах вузов, как правило, предусмат­ривают обязательные курсы экологического, природоресурсового и (или) земельного права, иногда — аграрного права. Ряд тем назван­ных курсов пересекается, например право собственности, юридиче­ская ответственность и др., что приводит к неизбежному дублирова­нию учебного материала, как бы ни старались избежать его состави­тели программ. Поэтому достаточно обоснованны предложения о едином двухсеместровом курсе «Экологическое право», который включал бы вопросы права собственности, права природопользова­ния и некоторые другие более подробно, чем это делается сейчас.

8. Экологическое право как наука

Становление науки экологического права началось в 70-х годах. Знаковой была знаменитая работа О. С. Колбасова «Экология: поли­тика—право», вышедшая в издательстве «Наука» в 1975 г. Конечно, и до этого публиковались работы Г. Н. Полянской, Н. Д. Казанцева и других ученых, но эколого-правовую парадигму, основу предста­вил и сформулировал именно О. С. Колбасов. Значительна была и роль В. В. Петрова, представителя университетской науки, не толь­ко сформировавшего основы преподавания экологического права, но и сыгравшего самую важную роль в создании Закона об охране окружающей природной среды, написавшего первые учебники эко­логического права в нашей стране.

Надо прямо сказать, что экологические правовые исследования не имеют столь глубоких традиций, как гражданско-правовые или уголовно-правовые, не обеспечены они и таким же количеством спе­циалистов - научных работников. Тем не менее и столичная и про­винциальная наука располагает на сегодняшний день достаточно большим числом опубликованных работ, где с большей или мень­шей глубиной и подробностью проработаны главные темы, волную­щие научный мир. Правильно пишет А. С. Шестерюк: «Экологиче­ское право как наука представляет собой структурно организован­ное знание о системе эколого-правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их со­вершенствования. В то же время экологическое право заключает в ^;ебе представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формиро-

17

2-63С9

вания, о месте экологического права в системе отраслей юридиче­ской науки»¹.

Самостоятельность предмета исследования, развитость междис­циплинарных подходов присущи этой отрасли научного знания в наибольшей степени. Наука экологического права представляет со­бой обширный круг знаний (теоретических суждений, обобщений, гипотез, утверждений, эмпирических данных), накопленных учены­ми различных стран в ходе целенаправленных исследований, нося­щих, как правило, межотраслевой характер.

Рекомендуемая литература: Колбасов О. С. Экология: политика - право. М, 1975; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. См. также посвященный памяти проф. В. В. Петрова сборник «Экологическое право России на рубеже XXI века / Под ред. А. К. Голиченкова. М., 2000.

9. Соотношение экологического права с иными юридическими науками и учебными дисциплинами

Это соотношение определяется в первую очередь задачами и предметом правового регулирования по нескольким направлениям. Экологическое право, во-первых, способно значительно расширить багаж правовой науки и правовой практики в целом, развивая но­вые подходы и поставляя новую информацию, которая ранее отсут­ствовала в научном обороте. Во-вторых, в определенной степени оно создает единую теоретическую базу для более традиционных отрас­лей, регулирующих использование природных ресурсов, т. е. земель­ного, горного, водного и лесного права, и, более того, определяет стратегию поведения людей в этих сферах. Оставляя пока в сторо­не вопрос о включении названных отраслей в экологическое право или об оставлении за ними статуса самостоятельных, следует ска­зать, что по меньшей мере они нуждаются в развитии общих подхо­дов, новых концепций, которые (под влиянием социально-экологи­ческих процессов, ухудшения состояния и истощения ресурсов) оп­ределяются, конечно, идеологией охраны окружающей среды. Наконец, в-третьих, взаимодействие экологического права с другими науками проявляется во взаимном их обогащении идеями, правовыми конструкциями, институтами. Примером может служить разработка проблемы экологических преступлений. Понятно, что она входит одновременно в сферу интересов и науки уголовного права и науки права экологического. Уголовно-правовое мышление позволяет уже-

¹ Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000, с. 8.

18

сточить, сделать более строгими постулаты и выводы, экологиче-_ское _ не дает замыкаться в узких рамках, расширяет понимание сути и проявлений человеческого поведения, запреты на которое ус­танавливаются уголовным законом.

Соотношение с философией, экологией, социальной экологией, теорией права, социологией обозначается либо через взаимопроник­новение идей, перенимание методов исследования, подкрепление выводов и аргументов либо через систему соотношений используе­мых терминов, принципов. В любом случае оно очень сложно и от­личается многообразием связей. В. В. Петров рассматривал соотно­шение экологического права с такими отраслями знания, как общая экология и производные от нее глобальная экология, экология чело­века и инженерная экология, впоследствии приобретающие статус социальной экологии. Социальную экологию он подразделял на экологические экономику, футурологию и урбанистику, а также эко­логию народонаселения и сюда же относил правовую экологию. А.С.Шестеркж обращает внимание на связь экологического права с социальной философией, теорией эволюции, концепцией биосфе­ры, подчеркивая значение экологического права как синтезирующей науки.

Рекомендуемая литература: Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологическое созна­ние. М., 2001; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000.

10. Понятие экологического законодательства

В российском праве и доктрине отсутствует единый термин, обо­значающий нормативную сферу регулирования отношений между окружающей средой, человеком и обществом. Используются терми­ны и обороты: «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранительное законодательство», «природоохранное зако­нодательство», «природоресурсное (природоресурсовое) законода­тельство», «законодательство водное, лесное, земельное, горное (о не­драх)», «законодательство об охране природы», «экологизированное законодательство», «законодательство об охране окружающей природ­ной среды», «экологическое законодательство». Все эти термины воз­никали в разные периоды и, фактически являясь иногда синонимами или чаще смежными понятиями, отражают постепенное формирова­ние новой отрасли законодательства — экологического, понятие кото­рого укоренилось сегодня в правотворчестве и науке.

В литературе предлагается различать экологическое законода­тельство в узком и широком смысле (А. К. Голиченков). В узком смысле оно представляет собой совокупность законодательных и

19

иных нормативно-правовых актов, содержащих правовые нормы, ре­гулирующие только охрану окружающей среды. В широком - добав­ляется регламентация и использования природных ресурсов, и обес­печения экологической безопасности населения и территорий, и экологического правопорядка.

Понятие «экологическое законодательство» следует отличать от понятия «экологическое право», включающего и иные, помимо сис­темы актов правотворчества, явления и процессы.

11. Система экологического законодательства

Систему можно строить по нескольким критериям: а) по юри­дической силе образующих ее актов (конституции, законы, указы Президента и акты губернаторов, мэров, акты Правительства, ве­домственные нормативные акты); б) по территориальному дейст­вию актов (распространяющиеся на все страны, группу стран, тер­риторию Российской Федерации в целом и действующие на терри­тории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные); в) по предмету регулирования - общие экологические, специальные экологические и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (при­меры: Закон об охране окружающей природной среды, Закон о животном мире, УК РФ); г) по объекту регулирования - устанавли­вающие правила охраны и использования средообразующих эле­ментов (вод, воздуха, животного мира и т. п.), либо осуществления отдельных видов деятельности (например, генной инженерии, ксе-нотрансплантологии, мелиорации), либо функционирования от­дельных групп объектов или отраслей народного хозяйства (приме­ры: федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений»), либо требования к обороту отдельных видов мате­риалов, веществ (федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохи-микатами»), а также обеспечивающие нормы (УК РФ, КоАП РСФСР) и т.д.

Рекомендуемая литература: Голтенков А. К. Экологическое законодательство Рос­сии: понятие, состояние, развитие.-Экологическое право России на рубеже XXI века. М., 2000, с. 1-8: Злотникова Т. В. Состояние и анализ федерального эколо­гического законодательства на современном этапе развития Российской Федерации. М., 1998: Она же. Экологическое законодательство субъектов Российской Федера­ции. М., 1999: Муратшин Ф. Р. Проблемы формирования системы законодательства субъекта Российской Федерации. Уфа, 1999; Экология. Юридический энциклопеди­ческий словарь/Под ред. С. А. Боголюбова М., 2000, с. 112-113. 20

. Источники экологического права: понятие, иерархия, виды, функции

Понятие. Самое короткое определение источников права дано известным теоретиком С.С. Алексеевым — это «резервуар» юридиче­ских норм. Обычно в литературе по экологическому праву под ис­точниками его понимаются объективированные в документальном виде акты правотворчества, т. е. нормативно-правовые акты, содер­жащие правила поведения, регулирующие отношения человека с ок­ружающей средой. Это понятие источников экологического права в узком смысле. В широком смысле оно охватывает и иные совокуп­ности правовых норм, регулирующих экологически значимое пове­дение людей.

Виды источников экологического права. Наиболее распространено их деление на три группы: 1) нормативные юридические акты;

2. 
   прецедентные индивидуальные (в основном судебные) акты;
   
3. 
   санкционированные обычаи. Более подробная классификация
   разделяет их на: 1) законодательные акты; 2) нормативные акты ор­
   ганов управления (исполнительной власти); 3) правовые обычаи;
   

4) судебную практику и судебный прецедент; 5) правовую доктрину
(юридическую науку); 6) нормативные акты общественных органи­
заций; 7) нормативные акты частных организаций; 8) договоры. В
отечественной литературе обосновывалась позиция по включению в
число источников права правовой идеологии и правосознания
(В. П. Казимирчук).

Несмотря на общую тенденцию повышения удельного веса именно нормативных актов в системе источников права, следует учесть, что для разных правовых систем — континентальной, к кото­рой принадлежит и право РФ, англо-американской, мусульманской и других, удельный вес, соотношение и значение (роль) источников права в правовой системе выглядят по-разному. Общеизвестно, что в англо-американской системе писаное право, обычаи и прецеденты играют почти одинаковую роль, в мусульманском праве в качестве значимого источника выступают нормы Корана, шариатское право, а также правовая и религиозная доктрины, т. е. работы не только юристов, но и религиозных деятелей. Даже в «классическом конти­нентальном», как кажется на' первый взгляд, российском праве в по­следнее время многие не отрицают существования такого источни­ка, как судебный прецедент, ссылаясь в первую очередь на решения Конституционного Суда РФ. Здесь следует указать, что и постанов­ления Пленумов Верховного Суда РФ (а ранее СССР) содержат как минимум нормы-определения. Что касается санкционированного

21

правового обычая, то наглядным подтверждением его роли как ис­точника права является наличие в Федеральном законе «О живот­ном мире» раздела, признающего и устанавливающего особые права и порядок пользования животным миром для малочисленных народ­ностей и национальностей Крайнего Севера и Дальнего Востока, ве­дущих традиционный образ жизни. Этот порядок формировался ве­ками и весьма отличается от норм, регулирующих охоту или рыбо­ловство для остальных граждан РФ.

В последние годы в ходе расследования и особенно судебного рассмотрения дел увеличивается объем использования ссылок на комментарии к УК РФ, ГК РФ, другие работы, созданные известны­ми юристами. Можно возразить, что это - свидетельство привлече­ния ученых в качестве экспертов или специалистов, но тенденция, вероятно, говорит о новом явлении — использовании правовой док­трины в качестве источника права или по крайней мере для его вос­полнения.

• Что касается актов общественных организаций, в первую оче­редь партий, понятно, что их программы содержат объемные разде­лы, формирующие направления, принципы экологической правовой политики, указания на конкретные цели и шаги по развитию право­творчества, управления и т. п. Правда, в большей степени это отно­сится пока к программам зарубежных партий, а не российских, ко­торые «стойко» игнорируют проблематику охраны окружающей сре­ды. Кроме того, в уставах и других документах общественных экологических объединений содержатся правила поведения, обязы­вающие формулировки принципов деятельности для членов этих ор­ганизаций. Это же распространяется на акты частных организаций, т. е. тех, которые не относятся к публичной власти (к государствен­ным и управленческим органам и другим ее структурам). Собствен­но говоря, дисциплинарная ответственность наступает за нарушение правил внутреннего распорядка (и иных), что никогда не отрица­лось отечественной наукой.

Выделение же договора в качестве особой разновидности источ­ников экологического права вполне обоснованно. Хотя это и пись­менный акт, он далеко не всегда облекается в форму закона, может заключаться самыми разными субъектами — от государств до кон­кретных граждан, но в любом случае определяет содержание эколо­гически значимого поведения или ограничения такового либо уста­навливает запреты на совершение каких-либо действий, за наруше­ние которых применяются санкции, нередко довольно жесткие.

В отношении правовой идеологии, правосознания, правовых эмоций вопрос выглядит несколько сложнее. Тем не менее находят-

22

ся аргументы за включение их в число источников экологического права, которые подсказывает реальная действительность. Под влия­нием идеологии (принципов, взглядов, экологического мировоззре­ния) проводятся акции протеста тысячами людей против экспорта опасных отходов, т. е. осуществляются акты поведения; под влияни­ем правовых эмоций зарождается законодательная инициатива, ока­зывается давление на субъектов, принимающих письменные акты, направленные на охрану животных; экологическое правосознание вызывает действия по уничтожению (к сожалению, иногда в проти­воправных формах) лабораторий и похищению подопытных живот­ных, используемых для медицинских экспериментов и работ в об­ласти ксенотрансплантологии (т. е. выращивания животных для по­лучения органов и тканей в целях пересадки их человеку) и проч. Может быть, экологическое право как никакая другая отрасль склонно и способно к расширению круга источников права, т. е. того, чем руководствуются люди, принимая решения о поступках, имею­щих юридические последствия, и совершая их. Это связано, конеч­но, и с глобальным характером экологического права, тенденцией превращения экологического законодательства в некую супер-от­расль.

Если говорить о документированных, письменных источниках права, то, как известно, их функции заключаются в разовом, строго индивидуализированном воздействии на правовую систему. Они либо вводят новую норму (группы норм), либо отменяют устарев­шую норму, либо изменяют действующие предписания (С. С. Алек­сеев).

Не следует забывать, что в российском законодательстве очень часто источник права предстает как бы «в трех лицах»: акте утвер­ждения (постановление Правительства РФ об утверждении Положе­ния), собственно акте, содержащем юридические нормы (Положе­ние), и акте, устанавливающем порядок введения его в действие, иногда вместе с условиями, отлагательными или иными (см., напри­мер, Федеральный закон «О введении в действие УК РФ» от 13 июня 1996 г.).

Требования к письменным источникам экологического права. Нор­мативно-правовые акты должны иметь объективно выраженную форму закона, постановления, указа, инструкции и т. п., принимать­ся лишь тем субъектом правотворчества, который уполномочен при­нимать их в форме, определенной законом (Президент принимает указы, Правительство — постановления, Парламент — федеральные законы); акт должен быть опубликован (доведен до общего сведе­ния) в установленном законом порядке (ст. 15'Конституции РФ).

23

По юридической силе весь массив экологических актов разделяет­ся на конституции, законы и подзаконные акты. На уровне Федерации:

—Конституция РФ;

• 
  конституционные законы;
  

• 
  законы (Основы законодательства, действующие законы
  РСФСР, РФ, федеральные законы, кодексы);
  

• 
  указы Президента РФ (и распоряжения);
  
• 
  постановления Правительства РФ (и распоряжения);
  

- ведомственные нормативные акты.
На уровне субъектов Федерации:

—конституции субъектов РФ;

- законы;

- акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
Локальные акты (органов местного самоуправления, организа­
ций).

По форме источники права (акты) делятся на оформленные в ка­честве законов и приравненных к ним актов (Основы, кодексы), по­становления, распоряжения, приказы, решения, инструкции, мето­дические рекомендации, положения, правила, порядки и т. п. Осо­бое место занимают федеральные и региональные целевые программы, которые могут быть приняты законом или постановле­нием Правительства. Надо различать форму акта утверждения (указ, постановление, приказ) и собственно акта (инструкция, правила, по­ложение и проч.).

По субъекту принятия акта источники права делятся на приня­тые парламентом, главой исполнительной власти, правительством, руководителем (или коллегией) министерства, ведомства, высшим судебным органом и т. п.

Рекомендуемая литература: Давид Рене, Жоффре-Спинози Камилла. Основные пра­вовые системы современности. М., 1996; Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологиче­ское сознание. М., 2001; Романов А. К. Правовая система Англии. М., 2000; Красно­ва И.О. Экологическое право и управление в США. М., 1992.

13. Соотношение экологического законодательства с иными отраслями российского законодательства

Поскольку экологическое законодательство относится к ком­плексным отраслям, его соотношение с иными отраслями можно проследить по нескольким направлениям, главными из которых яв­ляются: а) влияние на содержание и структуру иных законодатель­ных актов. Например, в ст. 2 УК РФ в перечень задач Кодекса

24

включена охрана окружающей среды, поставленная законодателем раньше, чем задача охраны конституционного строя РФ; в УК выде­лена специальная — 26 глава «Экологические преступления» (и то и другое отсутствовало в УК РСФСР и свидетельствует о колоссаль­ных изменениях уголовно-правовых подходов под влиянием эколо­гического права); б) заимствование принципов, положений, исход­ных правил из других отраслей с последующей их конкретизацией (например, из конституционного права); в) привлечение для решения стоящих перед отраслью задач норм и институтов других отраслей законодательства (например, из гражданского права - порядка воз­мещения вреда, из административного — общих порядков лицензи­рования) путем использования их для регулирования экологических отношений; г) восполнение экологическим законодательством блан­кетных норм иных отраслей и отсылка норм экологического зако­нодательства к институтам фундаментальных отраслей (например, часто встречается оборот «ответственность за нарушение правил... наступает в соответствии с уголовным, административным, граждан­ским и иным законодательством РФ»).

Наконец, если речь идет о соотношении международного и на­ционального экологического законодательства, то оно определяется приматом норм международного права (в случае если норма россий­ского законодательства противоречит международной, применяется последняя), возможностью и необходимостью имплементации меж­дународных норм во внутреннее законодательство, взаимным про­никновением правовых идей.

14. Кодификация экологического законодательства

Кодификация законодательства представляет собой научно обос­нованный процесс упорядочения, в соответствии с жесткой структу­рой, действующих в данной отрасли правовых норм с одновремен­ным изменением и пополнением их новыми нормами в целях созда­ния единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений. Коди­фикация экологического законодательства, следовательно, могла бы привести к созданию комплексного акта, регулирующего отноше­ния человека и общества с окружающей средой путем сведения в него имеющихся законов и создания, доработки тех разделов, кото­рые пока не урегулированы на законодательном уровне. От кодифи­кации законодательства следует отличать его систематизацию, т. е. создание свода законов, расположенных в определенном порядке, без затрагивания содержания и структуры отдельных актов. Право-

25

вая реформа в России предполагает создание Свода законов РФ, т. е. официальную систематизацию российского законодательства. Неофициальная систематизация осуществляется в различных сбор­никах или информационных системах, например в «Гаранте», «Кон­сультанте».

Смежным с понятием систематизации является понятие класси­фикации актов в целях создания классификатора как необходимого предварительного условия систематизации и кодификации законо­дательства. Поэтому классификатор правовых актов - это важный инструмент для осуществления информационного поиска в целях систематизации законодательства и получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации (правоприменения).

В 1998 г. АО «Консультант плюс» разработало проект Классифи­катора правовых актов и Общую схему системы классификации пра­вовых актов. В создании его принимали участие ведущие ученые — юристы разных специальностей. По общей схеме класси­фикации подлежат нормативные правовые акть/, индивидуаль­но-правовые акты, акты договорного права и судебной практики, а также научная доктрина. Основаниями классификации являются: орган, принявший акт, форма, тип, время принятия, номер акта, его алфавитные признаки. В проекте классификатора «Окружающая среда и природные ресурсы»-это 6-й раздел, имеющий 10 подраз­делов (с. 11-17), составленный А. К. Голиченковым. В настоящее время в РФ действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» (СЗ РФ, 2000, № 12, ст. 1260), в котором выделен раздел «Природные ресурсы и охрана окружаю­щей среды» (110.000.000-110.100.050).

В российской литературе в последние годы обсуждаются воз­можность, цели и направления кодификации российского экологи­ческого законодательства, т. е. создания Экологического кодекса РФ. А. К. Голиченков считает, что этот кодекс должен быть актом не отраслевой, а межотраслевой кодификации .и заменить дейст­вующие ныне акты экологического и природоресурсного законода­тельства, а также акты Президента, Правительства и органов феде­ральной исполнительной власти. Им предложена структура ЭК РФ, состоящего из трех частей - Общей, Особенной и Специаль­ной. В разделах Общей части предполагается урегулировать эколо­гические права и обязанности; право собственности на природные ресурсы; экологическое управление; экономические механизмы; юридическую ответственность; вопросы образования и воспита­ния. В Особенной планируется разрешить общие вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, 26

включить нормы, касающиеся использования и охраны всех средо-образующих элементов — от земли до исключительной экономиче­ской зоны РФ. Наконец, нормы Специальной части образуют три раздела о международном сотрудничестве: в целом, в области охра­ны земель и в области охраны иных компонентов окружающей среды. При этом автор правильно подчеркивает, что в настоящее время в России отсутствуют организационные, юридико-техниче-ские и ресурсные условия для подготовки кодекса. Тем не менее научные концепции в этой связи нуждаются в формировании, по­лезно и обсуждение такого проекта¹.

За рубежом имеется опыт как систематизации, так и кодифика­ции экологического законодательства. Систематизация проведена во Франции и Швеции, проект Экологического кодекса разработан в ФРГ. Он состоит из Общей и Особенной частей, объединяющих 775 параграфов (объем текста 425 страниц). Общая часть включает главы, содержащие исходные положения о планировании, продук­тах, мерах контроля и надзора, производственной охране окружаю­щей среды, экологической ответственности, экономических инстру­ментах, экологической информации и международно-правовой охра­не природы. Особенная часть регулирует охрану природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха; использова­ние атомной энергетики и радиационную безопасность; генную ин­женерию и иные биотехнологии; регламентирует вопросы опасных веществ и отходов. Создатели Кодекса считают, что вершиной юри­дической мысли XIX века была кодификация гражданского права. Главнейшая задача и прекрасная цель для юристов века XX, по их мнению,-кодификация экологического законодательства. Возмож­но, эта задача будет решена в XXI веке в России, и не только в ней.

Рекомендуемая литература: Голиченков А. К. Основные подходы к разработке кон­цепции проекта Экологического кодекса РФ.— Право и политика, 2000, № 10, с. 123—131; Дубовик О. Л. Экологический кодекс ФРГ.—Там же, с. 144—148; Новико­ва Е. В. Теоретические проблемы развития экологического законодательства в Респуб­лике Казахстан. М., 1999, с. 65-145.

15. История экологического права и законодательства

В отечественной литературе отмечается, что нормы об охране природы можно анализировать по трем периодам: дореволюционно­му, советскому и современному - российскому. В первый период ох-

¹ Правда, 28 октября 1992 г. был принят Экологический кодекс Республики Баш­кортостан, но этот акт своим содержанием не соответствует названию, а является анало­гом Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.

27

рана природы в основном сводилась к охране лесов и животного мира, в частности от браконьерства, к развитию системы заповедни­ков. В XIX веке возникают акты, регулирующие охрану вод и атмо­сферного воздуха при размещении промышленных предприятий, развиваются нормы об уголовной ответственности за несоблюдение этих актов. В начале XX века обсуждается вопрос о создании специ­ального органа по контролю за выполнением правил охраны приро­ды при Академии наук или Министерстве просвещения, разрабаты­вается проект Закона об охране природы. Для данного периода характерны фрагментарность правового регулирования, отождеств­ление предмета охраны с объектом собственности (частной или го­сударственной), отсутствие специальных актов и управленческих структур, совмещение функций и проч.

В советский период в нашей стране, как и во всем мире, отно­шение законодателя к охране природы постепенно менялось от при-родоресурсового к природоохранному, экологическому подходу в правотворчестве. Разные авторы выделяли в его рамках несколько этапов — послереволюционный, довоенный, послевоенный (при их характеристике ранее в учебниках подробно рассматривалось содер­жание таких актов, как Декрет о земле, т. е. о национализации зе­мель, отдельных актов, регулирующих заповедное дело, природоре-сурсовых кодексов), этап становления природоохранного законода­тельства (конец 50-х — начало 80-х годов), когда под воздействием экологического кризиса и намечавшихся тенденций истощения при­родных ресурсов были приняты республиканские законы об охране природы, обновлены крупные акты природоресурсного права, в ча­стности Водный, Лесной, Земельный и другие кодексы, приняты за­коны «Об охране атмосферного воздуха», «Об охране и использова­нии животного мира». В это время широко практиковалось приня­тие постановлений Совета Министров (иногда совместно с ЦК КПСС) по вопросам охраны природы в отдельных регионах или в связи с решением масштабных народнохозяйственных задач.

Наконец, завершающий этап советского периода (конец 80-х) характеризуется принятием важнейших решений в сфере экологиче­ской государственной политики, формированием современных под­ходов к экологическому праву и законодательству, осознанием кри­зиса и необходимости скорейшего осуществления правовых, органи­зационных и иных мер по охране окружающей среды. Определяющую роль сыграли в этом две крупнейшие экологические катастрофы, происшедшие на территории СССР, и угроза возникно­вения третьей. Речь идет об аварии на Чернобыльской АЭС, уничто­жении Аральского моря и проекте поворота северных и сибирских

рек на юг. Под влиянием этих и иных (общеполитических, социаль­ных, психологических) факторов 7 января 1988 г. было принято По­становление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной пе­рестройке дела охраны природы в стране», в котором формулирова­лись следующие неотложные задачи: обновление законодательства, в первую очередь путем принятия Закона об охране окружающей среды; создание независимого органа государственного экологиче­ского управления вместо природоресурсных министерств, совмещав­ших хозяйственные и контрольные функции в одном лице; обеспе­чение открытости и доступности экологической информации с по­мощью подготовки и публикации ежегодного Государственного доклада о состоянии окружающей среды в стране; усиление профи­лактической функции в целях предотвращения экологического вре­да путем создания института государственной и общественной эко­логической экспертизы; «совершенствование экономических меха­низмов охраны путем введения платы за загрязнение; введение уголовной и административной ответственности за сокрытие или фальсификацию экологической информации, и др.

Собственно современный период развития российского эколо­гического законодательства можно разделить на два этапа — до 1995 г. и начиная с 1995 г. Первый характеризуется стремлением законодателя обновить хотя бы основные акты, например законо­дательство о недрах, о земле, о социальной защите граждан, по­страдавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, как наиболее неотложные. При этом поставлена задача по разработке целой серии проектов законов (об отходах, об экологической экс­пертизе и т. п.), аналогов которым не было, либо по созданию про­ектов законов, заменяющих действующие, например УК. В это вре­мя принимается ряд постановлений Правительства, новых ведомст­венных актов. Безусловно, важнейшую роль сыграло, принятие Конституции 1993 г., предусмотревшей различные формы собст­венности на природные ресурсы, но главное — сформулировавшей в ст. 42 три экологических права человека — на благоприятную ок­ружающую среду, на доступ к экологической информации, на воз­мещение ущерба здоровью или имуществу от экологического пра­вонарушения.

Второй этап характеризуется интенсивным развитием экологиче­ского законодательства. В 1995 г. были приняты федеральные зако­ны о лечебных местностях и курортах, о животном мире, о конти­нентальном шельфе, об использовании атомной энергии, об эколо­гической экспертизе, о генно-инженерной деятельности, а также Водный кодекс, на различных стадиях разработки, обсуждения и

29

принятия находились законы об отходах, о радиационной безопас­ности и многие другие. Фактически на этом этапе завершилось фор­мирование системы экологического законодательства в стране, хотя до сих пор остаются отдельные пробелы (отсутствует, например, за­кон об опасных веществах, об охране растительного мира, об эколо­гической информации). Именно поэтому сейчас обсуждается во­прос о систематизации и кодификации экологического законода­тельства.

Рекомендуемая литература: Бриннук М. М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 76-83; Бриннук М. М., Дубовик О. Л.. Жаворонкова Н. Г. Колба-сов О. С. Экологическое право: от идей к практике. М., 1997; Булгаков Н. Б. Ялбулга-новА А. Природоохранные акты: от «Русской правды» до петровских времен-Госу­дарство и право, 1996, №8, с. 136-146; Галиченков А. К.. Новицкая Т.К. Чиркин С. В Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользова­нием по советскому законодательству 1917-30 годов.- Вестник МГУ. Серия 11 Пра­во, 1991, №3; Они же. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы.-Там же, 1991, № 1; Петров В. В. Экологическое право Рос­сии. М., 1995, с. 53-55; Уголовное право. Особенная часть / Под ред И Я Козачен-ко и др. М., 1997, с. 487-490.