Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах

• Название: Экологическое право в вопросах и ответах
• Дата: 17.04.2022
• Размер: 1.88 Mb.
• Имя файла: Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001.doc
• Тип: Книга; #480426
• страница: 8 из 28

7. Вопросы ведения в сфере права собственности на природные ресурсы

Статья 71 Конституции РФ относит к исключительному веде­нию РФ федеральную государственную собственность и управление ею. Этой же статьей определяются объекты федеральной собствен­ности — федеральные энергетические системы; ядерная энергетика; расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ; поря­док их использования; определение статуса и защита территориаль­ного моря, исключительной экономической зоны и континентально­го шельфа РФ; метеорологическая служба; геодезия и картография.

При этом выделяются объекты федеральной исключительной собственности.

Так, Водный кодекс РФ относит к ним: расположенные на тер­ритории двух и более субъектов РФ поверхностные и подземные водные объекты; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта РФ, но необходимые для обеспечения нужд оборо­ны, безопасности, федеральных энергетических и транспортных

72

систем, иных государственных нужд; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб (т. е. пере­ходящих для нереста из морских вод в пресные и наоборот); транс­граничные (пограничные) водные объекты; внутренние морские воды; территориальное море РФ; водные объекты, являющиеся осо­бо охраняемыми природными территориями федерального значе­ния либо их частью; водные объекты, являющиеся частью курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения; иные особо охраняемые водные объекты федерального значения. Муниципальная и частная собственность допускается только на.обо­собленные водные объекты.

Еще более жестким является решение вопроса о праве собствен­ности на такой природный ресурс, как леса. По ст. 19 Лесного ко­декса лесной фонд и расположенные на землях обороны леса нахо­дятся в федеральной собственности, а субъекты РФ по ст. 47 обла­дают полномочием на «участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом» на соответствующих территориях. Статья 12 Кодекса запрещает оборот лесного фонда, куплю-продажу, залог и совершение других сделок с ним.

Федеральный закон «О животном мире» устанавливает государ­ственную собственность на объекты животного мира (ст. 4) и указы­вает, что к федеральной собственности могут быть отнесены редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животных а также занесенные в Красную книгу РФ; обитающие на особо охраняемых территориях федерального значения; населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ; подпадающие под действие международных договоров РФ; отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отноше­нии видам; естественно мигрирующие по территории двух и более субъектов РФ. Как видно из этого перечня, критерии отнесения объектов животного мира к государственной собственности различ­ны; это и суверенные права России, и заключенные договоры, и особые статус или режим места обитания животных. К муниципаль­ной, частной, иным формам собственности могут быть отнесены лишь объекты животного мира, изъятые из среды обитания в уста­новленном порядке.

Как уже отмечалось, ст. 72 Конституции к предметам совместно­го ведения относит: вопросы владения, пользования и распоряже­ния землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользова­ние; охрану окружающей среды и экологической безопасности и другие вопросы. Субъектами права государственной собственности на земельные участки являются: Российская Федерация, ее субъек-

73

ты, муниципальные образования. В соответствии с Федеральным за­коном «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. это право возникает с момента государственной регистрации, основанием которой являются акты Правительства РФ об утверждении перечня земельных участков — объектов государст­венной деятельности и вступившие в законную силу судебные реше­ния по спорам, связанным с разграничением государственной собст­венности на землю.

В качестве основания включения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у указанных трех субъектов возни­кает право собственности, используются следующие критерии: 1) статус земель; 2) их целевое назначение; 3) принадлежность недви­жимого имущества, расположенного на земельном участке, или по­лученный им статус в результате приватизации; 4) наличие под по­верхностью земельного участка участков недр федерального значе­ния. Таким образом, экологические критерии для решения вопроса о разграничении государственной собственности на землю не ис­пользовались. По первому критерию принимается во внимание два обстоятельства — вид земель и их значение, форма собственности на водные объекты. То есть к федеральной собственности относятся: а) земли лесного фонда; б) земли особо охраняемых природных тер­риторий федерального значения; в) земли водного фонда, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности; г) земли обороны и безопасности. Этот же критерий используется в комплексе с другими. Так, земли сельскохозяйственного назначе­ния, населенных пунктов, промышленности, транспорта, связи, ра­диовещания, телевидения, информатики и космического обеспече­ния, энергетики и иного назначения (т. е. в основном используемые для реализации полномочий, перечисленных в ст. 71 Конституции РФ), а также природоохранного, рекреационного и историко-куль­турного назначения и земли водного фонда должны отвечать сле­дующим условиям. Во-первых, на них может быть расположено не­движимое имущество, находящееся в федеральной собственности, во-вторых, земельные участки могут быть предоставлены органу го­сударственной власти РФ, его территориальному органу или госу­дарственному унитарному предприятию (учреждению и т. п.), соз­данному органом государственной власти РФ, либо, в-третьих, на этих участках располагается приватизированное недвижимое имуще­ство, которое до приватизации находилось в собственности РФ (ана­логичным образом решается вопрос о землях запаса), и, наконец, в-четвертых, ценность и перспективность запасов полезных ископае­мых.

74

Право собственности на земельные участки у субъектов РФ воз­никает по тем же основаниям с учетом поправок на региональное значение земель и объектов, на них находящихся. Кроме того, сюда входит фонд перераспределенных земель.

Право собственности муниципальных образований возникает по аналогичным основаниям с учетом местного значения земель, но статус недвижимого имущества определяется в Законе как находя­щегося в муниципальной или частной собственности. Кроме того, критерием выступает предоставленность земельного участка, находя­щегося в государственной собственности, гражданину или коммер­ческой организации, органу местного самоуправления, муниципаль­ному унитарному предприятию или учреждению, иной некоммерче­ской организации, которые созданы органами местного самоуправления. Естественно, все эти земельные участки не должны подпадать под признаки относящихся к собственности РФ и ее

субъектов.

Решая данную проблему, законодатель учитывал специфику го­родов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга, для ко­торых в целях сохранения единства городского хозяйства основания возникновения права собственности удваиваются (как субъекта Фе­дерации и комплекса муниципальных образований).

Процесс разграничения делится на несколько этапов: вначале фе­деральный орган исполнительной власти по имущественным отно­шениям совместно с иными федеральными органами составляет пе­речни земельных участков федеральной, муниципальной собствен­ности и собственности субъектов РФ; затем перечни, касающиеся их, согласуются с органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления; после согласования они, как и федераль­ный перечень, утверждаются Правительством РФ; наконец, сведе­ния о земельных участках, включенных в перечни, вносятся в доку­менты государственного земельного кадастра.

Споры между субъектами государственной собственности на землю о ее разграничении разрешаются заинтересованными сторо­нами с использованием согласительных процедур и только при от­сутствии положительного результата рассматриваются в суде.

Установленный в Законе порядок разграничения государствен­ной собственности на землю вводится на территории РФ с 17 янва­ря 2002 г., т. е. через шесть месяцев после подписания Закона, и распространяется на правоотношения, возникшие после введения его в действие, т. е. не имеет обратной силы.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружающей среды). М„ 1998, с. 164—194; Краков О. И. Право частной собственности на землю. М.,

2000.

75

8. Право природопользования: понятие и виды

Понятие и виды права природопользования. Это один из важней­ших институтов экологического (и природоресурсового) права, имеющий длительную историю. Данный институт, являясь традици­онным и в целом стабильным, тем не менее подвергся определен­ным преобразованиям в ходе обшей правовой реформы, проходя­щей в России. В первую очередь, специалисты отмечают расшире­ние круга субъектов права природопользования, развитие начала платности, появление новых (для отечественного права) форм, на­пример аренды, концессии, более подробную регламентацию пре­доставления и прекращения права природопользования и т. п.

Право природопользования — это система норм, регулирующих ис­пользование природных ресурсов (объективное); совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов (субъективное).

В литературе выделяются различные виды права природопользо­вания. По критерию объекта —это право землепользования, лесо­пользования, водопользования, пользования недрами, животным ми­ром, растительным миром (вне лесов), атмосферным воздухом. В рамках данной классификации возможно дальнейшее дробление указанного критерия, например по категориям земель. В этом слу­чае различается право пользования землями сельскохозяйственного назначения, землями населенных пунктов, занятыми под транспорт, и т. п. Таким образом, дополнительным критерием выступают либо целевое назначение объекта либо цели деятельности (например, раз­ведка, разработка живых или минеральных ресурсов континенталь­ного шельфа). По критерию основания возникновения (либо статусу субъекта) природопользования различаются общее и специальное право природопользования. Первое характеризуется: производно-стью от конституционного права каждого на благоприятную окру­жающую среду, на свободу передвижения и т. п.; тем, что его реали­зация не связана с необходимостью предварительного осуществле­ния каких бы то ни было юридических действий (получением разрешения, лицензии); бесплатностью; системой ограничений двух видов — обоснованных опытом, здравым смыслом (например, право на сбор дикорастущих ягод для личного использования), т. е. лично­стным характером пользования, и вызванных наличием специаль­ных прав у других субъектов. В законодательстве имеются указания на публичные и частные сервитута при лесо- и водопользовании.

Специальное природопользование разделяется на комплексное и собственно специальное пользование недрами, лесами и т. п. и осуществляется только на основе предварительного получения в ус-

76

тановленном законом порядке разрешения (лицензии) на осуществ­ление определенного вида деятельности в соответствии с заранее определенными условиями. Оно характеризуется платностью и необ­ходимостью принятия решения о предоставлении данного права уполномоченным на то органом, возложением, наряду с предостав­лением права, и обязанностей. Разновидностью права специального водопользования является особое водопользование для обеспечения нужд обороны, федерального транспорта и иных государственных

потребностей.

В литературе выделяются принципы права природопользования: его производность от права собственности на природные ресурсы; рациональность; экосистемный подход к регулированию природо­пользования; целевой характер, устойчивость и платность (М. М. Бринчук).

9. Субъекты права природопользования

По российскому законодательству ими являются: российские граждане и их объединения; органы государственного управления; органы местного самоуправления; совместные предприятия с уча-. стием российских и иностранных физических и юридических лиц; иностранные граждане, организации, иностранные государства, ме­ждународные организации. Права и обязанности субъектов права природопользования, как правило, детально регламентированы зако­нодательством. Основания возникновения и прекращения (приоста­новления) права природопользования устанавливаются по каждому его виду.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 195-219; Комментарий к КоАП РСФСР. 4-е изд., М., 2001; Крассов О. И. Земельное право. М., 2000, с. 152 и след.; Земельное право/ Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1999, с. 108-117.

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

принципы

1. Понятие, виды, формы, функции, методы и экологического управления

Понятие. В литературе и в текстах законодательных актов встре­чаются термины «управление охраной окружающей среды», «управ­ление взаимодействием общества и природы», «управление природо­охранительной деятельностью», «управление в области использова­ния природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых орга­нами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требо­ваний экологического законодательства. С. А. Боголюбов кратко оп­ределяет экологическое управление как совокупность органов и спо­собов осуществления охраны окружающей среды в РФ.

В зависимости от статуса осуществляющих экологическое управ­ление субъектов М. М. Бринчук выделяет несколько его видов. Это государственное, ведомственное (отраслевое), производственное и общественное управление. Каждому виду свойственны специфиче­ские методы, способы, задачи. Осуществляют их разные субъекты. Особенно важен вопрос о выполняемых субъектами управления функциях, которые присущи тому или иному виду управления; ино­гда они могут совпадать или реализовываться на основе координа­ционной деятельности. Наиболее значимо в нашей стране государст­венное экологическое управление.

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды оз­начает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лица­ми в рамках своей компетенции экологической политики, которая осуществляется в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

В литературе также встречается указание на формы экологиче­ского управления как его внешние проявления: акты управления, ад­министративные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях — социально-экономиче­ском, административно-политическом и социально-культурном.

78

Экологическое управление можно рассматривать в нескольких «срезах»: через систему (совокупность) органов, его осуществляю­щих; путем анализа функций, возложенных на эти органы; наконец, с помощью тех способов, методов и правовых инструментов, кото­рые используются для реализации функций.

Функция управления — закрепленное в законодательных и иных нормативно-правовых актах направление деятельности субъекта или группы субъектов экологического управления по организации охра­ны окружающей среды и использованию природных ресурсов. ,

В литературе выделяют различные «наборы» функций экологиче­ского управления. Так, М. М. Бринчук относит к ним: создание сис­темы органов в сфере взаимодействия общества и окружающей сре­ды; подзаконное нормотворчество: координацию деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; распоряжение природными ресурсами; планирование; экологиче­ское нормирование; экологическую экспертизу; экологическое ли­цензирование; экологический аудит; наблюдение за состоянием окружающей среды; учет состояния и использования отдельных природных ресурсов, окружающей среды в целом и вредных воздей­ствий на них; экологическое воспитание и образование; контроль; разрешение в административном порядке споров о праве природо­пользования и охране окружающей среды.

С. Б. Горельцев подразделяет функции на три категории: 1) соб­ственно управленческая деятельность по организации, общему руко­водству, оперативному распорядительству, нормотворчеству, сводя­щаяся к сбору сведений, изучению информации, подготовке, испол­нению и применению решений; 2) планирование, прогнозирование и координация; 3) учет, контроль и надзор. Авторы одного из посо­бий разделяют функции управления в сфере экологии на три кате­гории: собственно управленческая деятельность — организация, об­щее руководство, оперативно-распорядительная работа, издание нор­мативных актов и их изменение; планирование, прогнозирование и координация (территориальная, межотраслевая, межведомственная и внутриведомственная) природоохранительной деятельности; учет,

надзор и контроль.

Кроме того, их можно разделить по содержанию — на присущие всем органам, осуществляющим государственное управление, неза­висимо от сферы этой деятельности, и принадлежащие лишь орга­нам государственного экологического управления. Соответственно, в первую группу входят нормотворческая, разрешительная, коорди­национная, контрольная функции, а также планирование, информа­ционное обеспечение иных органов власти и управления, всех заин­тересованных субъектов, обеспечение соблюдения законодательства,

79

в том числе в установленных законом случаях путем привлечения виновных к ответственности и применений санкций. Во вторую группу с определенными оговорками можно отнести: установление и взимание экологических платежей за законное загрязнение окру­жающей среды и размещение отходов (в пределах установленных лимитов и сверхлимитные), установление квот и лимитов использо­вания природных ресурсов и оказания негативного воздействия на окружающую среду, перераспределение природных ресурсов, предо­ставление и прекращение права природопользования.

Таким образом, вопрос о функциях экологического управления действительно очень сложен, поэтому в литературе нет единого под­хода к его решению. Например, что такое экологическая эксперти­за — отдельная функция управления, правовой инструмент (средст­во) предупреждения негативных воздействий на окружающую сре­ду, самостоятельный институт экологического права, правовое средство (метод) контроля, осуществляемого на ранней стадии? Яв­ляются ли экологические страхование и аудит функциями управле­ния или экономико-правовыми инструментами, используемыми в целях охраны окружающей среды?

По всей видимости, функции государственного экологического управленил следует выделять, используя формальные признаки: 1) принадлежность субъекта управления к системе публичной вла­сти; 2) обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления при­родопользованием и охраной окружающей среды либо путем указа­ния на конкретные управленческие задачи; 3) осуществление управ­ленческой функции от имени государства; 4) наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими право­выми средствами (например, правом устанавливать запреты, ограни­чения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т. п.). Исходя из этих признаков к функциям можно от­нести: а) определение стратегии (принятие государственных концеп­ций) и планирование (в форме федеральных и региональных целе­вых программ, иных планов); б) учет природных ресурсов и наблю­дение за состоянием окружающей среды (осуществляемые в формах мониторинга и ведения кадастров); в) распределение и перераспре­деление природных ресурсов между пользователями; г) пространст­венно-территориальное устройство природных ресурсов; д) разреши­тельную систему (выдача разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и оказание воздействий на окружающую среду); е) нормотворчество; ж) контроль и надзор; з) разрешение споров (кроме подсудных);

ЯП

Методы управления. Иногда они подразделяются на администра­тивные - собственно управленческие, например прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения; .кономические-создание материальной заинтересованности в над­лежащем экологическом поведении; идеологические — агитация, вос­питание, образование и т. п. По другой классификации - это мето­пы убеждения и принуждения, а также методы обязательных пред­писаний, куда входят и запреты, рекомендации, санкционирование, разрешения, согласования.

Принципы государственного экологического управления являют­ся, с одной стороны, составной частью общих экологических прин­ципов, с другой — подсистемой принципов управления в целом. Это исходные положения, в соответствии с которыми строится система органов управления, распределяется компетенция, формулируются задачи и определяется набор средств, которые вправе применять ор­ганы управления.

В целом следует указать, что научный уровень проработанности проблемы государственного экологического управления слабый.