Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах

• Название: Экологическое право в вопросах и ответах
• Дата: 17.04.2022
• Размер: 1.88 Mb.
• Имя файла: Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001.doc
• Тип: Книга; #480426
• страница: 5 из 28

Глава III

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА ГРАЖДАН, ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

1. Общая характеристика конституционных основ охраны окружающей среды

Конституция РФ как источник экологического права содержит в себе важнейшие нормы, регулирующие отношения в сфере взаи­модействия общества и окружающей среды. Эти нормы должны рассматриваться: а) как конституционные начала экологического права, взятые в целом в своей совокупности и взаимосвязях; б) как специальные предписания высшей юридической силы применитель­но к отдельным экологическим отношениям и их объектам.

Как источник права высшей силы Конституция РФ содержит комплекс норм, которые: а) выделяют в качестве особой конститу­ционную функцию охраны окружающей природной среды; б) уста­навливают общеправовой принцип приоритета охраны природы; в) закрепляют ответственность нынешнего поколения перед будущи­ми; г) предусматривают экологический суверенитет страны и обя­занности его защиты государством во внутренних и внешних отно­шениях. Тем самым Основной Закон страны устанавливает консти­туционный экологический правопорядок.

Это проявляется как в экологическом, так и в иных сферах права (финансовом, административном, гражданском и пр.) и оз­начает, что:

а) государство обязано приоритетно направлять на охрану окру­жающей среды бюджетные средства, обеспечивать вовлечение в нее людских и иных ресурсов, создавать необходимые и достаточные ус­ловия деятельности общества и граждан в этой сфере, управлять экологической деятельностью, устанавливать ответственность за экологические правонарушения. Лица, выполняющие государствен­ные обязанности, несут ответственность за состояние экологической функции;

б) экологические интересы выявляются, оцениваются и прини­маются во внимание в первую очередь (в частности, в случае угрозы разрушения природной среды). Невосстановление использованных ресурсов не может быть оправдано интересами занятости, экономи­ческой выгоды без доказательства того, что такое нарушение неиз-

44

бежно и минимально в сложившихся условиях. Это определяется как экологической экспертизой, так и характером правомерных эко­логических решений;

в) воздействие на природу (по аналогии с финансовыми займа­
ми и величиной государственного долга) не может ухудшать усло­
вия существования будущих поколений. Высшие органы государства
не вправе неограниченно распространять свою власть на поколения,
которые их не избирают и не контролируют;

г) государство обязано защищать землю и иные природные ре­
сурсы от любых посягательств и видов воздействия, запрещенных
законом и противоречащих интересам страны, путем как активной
регулятивной и созидательной деятельности, так и пресечения и
предупреждения правонарушений.

Характеристика конституционных основ охраны окружающей среды в российской литературе обычно дается на основе выделения групп норм Конституции РФ, которые прямо или опосредованно ус­танавливают: а) принципы, исходные положения; б) конкретные правила поведения в сфере охраны окружающей среды и природо­пользования. Так, М. М. Бринчук указывает две группы норм — об­щего характера и чисто экологические. К первым он относит уста­навливающие основы конституционного строя (ст. 1,7), провозгла­шающие, что Россия есть демократическое, правовое, социальное государство, закрепляющие принцип разделения властей (ст. 10), ст. 71, 72, ч. 4 и 5 ст. 76 о предметах ведения РФ и ее субъектов, правотворчестве субъектов РФ и др. К чисто экологическим, специ­альным он относит ст. 9 и 36 о праве собственности на природные ресурсы и нормы, закрепляющие экологические права граждан (ст. 41, 42), корреспондирующую им обязанность охранять природу (ст. 58). С.А.Боголюбов, подчеркивая, что конституционные нор­мы - это основные положения экологического права, предусмотрен­ные в Конституции РФ, имеющие высшую юридическую силу, пря­мое действие на всей территории РФ, выделяет три их группы: гума­нитарные, природоресурсовые и компетенционные. К первым он относит ст. 41, 42 и 58, закрепляющие экологические права и обя­занности граждан; ко второй —ст. 9 и 36; к третьей —ст. 71, 72 и 114, в которых распределяется компетенция в области охраны окру­жающей среды.

Многие нормы Конституции РФ, прежде всего закрепляющие основы конституционного строя, права и свободы человека и граж­данина, будучи применены к отношениям в сфере взаимодействия общества и человека с окружающей средой, приобретают значение основных положений экологического права. Это предопределено са­мим характером Конституции как акта высшей юридической силы,

45

устанавливающего в более или менее общей форме весь круг базо­вых принципов и правил устройства и функционирования общества и государства, права и обязанности ветвей его власти, граждан и иных структур и т. д.

охрану

2. Специальные предписания, регулирующие окружающей среды

Общегосударственный уровень. Конституция РФ в ч. 1 ст. 9 про­возглашает: «Земля и другие природные ресурсы используются и ох­раняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельно­сти народов, проживающих на соответствующей территории». Дан­ная норма содержит оценку природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к при­родным ресурсам — их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т. е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей. Адресатом данной нормы являются народы, проживающие на территории РФ - суверенного государства. Поэтому использование и охрана природных ресур­сов - неотъемлемое право и обязанность Российской Федерации. Именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства.

Часть 2 этой же статьи устанавливает, что земля и другие при­родные ресурсы могут находиться в частной, государственной, му­ниципальной и иных формах собственности. Эта норма имеет чрез­вычайное, специфически конституционное значение, поскольку впервые с 1917 г. признает существование различных форм собст­венности, восстанавливает право частной собственности на землю и в определенном объеме —на другие природные ресурсы. При этом специальное экологическое законодательство последователь­но решает вопрос о формах собственности в пользу установления государственной собственности на подавляющее большинство при­родных объектов (водные, лесной фонд, недра, животный мир), ос­тавляя «на долю» частной и муниципальной собственности только обособленные объекты (их участки) и (или) предоставляя возмож­ность на определенных условиях пользоваться ими. Такая полити­ка не отличается принципиально от принятой в зарубежных стра­нах, где, например, водные объекты, как правило, также являются государственной собственностью.

46

В целом значение положений ст. 9 усиливается тем, что она по­мещена в главу 1 «Основы конституционного строя». Тем самым статус природных ресурсов и формы собственности на них отнесе­ны к важнейшим составляющим функционирования общества и го­сударства.

Статья 36 Конституции определяет: «1. Граждане и их объедине­ния вправе иметь в частной собственности землю.

2. 
   Владение, пользование и распоряжение землей и другими
   природными ресурсами осуществляются их собственниками свобод­
   но, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает
   прав и законных интересов иных лиц.
   
3. 
   Условия и порядок пользования землей определяются на ос­
   нове Федерального закона».
   

Эта статья во многом дополняет ч. 2 ст. 9. Она подчеркивает важнейшую сторону права собственности на природные ресур­сы — его связь с основными правами и свободами человека и граждани­на. Тем самым она создает основание для целого ряда юридически значимых действий и их последствий - вплоть до обращения в на­циональные и международные судебные инстанции для защиты дан­ного права.

Иногда обращают внимание на то, что возникает определенная коллизия правовых норм: в ч. 1 ст. 36 и ч. 2 ст. 9 как объект права частной собственности упоминается только земля. Одновременно в ч. 2 ст. 36 говорится о трех полномочиях права собственности, т. е. о владении, пользовании и распоряжении в отношении всех природ­ных ресурсов. Отсюда споры о том, равнозначно ли указание на эти три правомочия признанию права собственности на природные ре­сурсы или их совокупность не означает наличия права собственно­сти как такового. Связан этот спор со стремлением специалистов в области гражданского права переосмыслить содержание и роль ин­ститута права собственности (Е. А. Суханов). В действительности смысл данной формулировки с эколого-правовой точки зрения со­стоит в определении крайне важных конституционных ограничений права собственника на природные ресурсы, что относится и к госу­дарству в лице управомоченных его органов, осуществляющих от имени народа РФ владение, пользование и распоряжение природны­ми ресурсами, и к гражданам, их объединениям и к другим субъек­там права собственности. Эти ограничения при принципиальном ус­тановлении свободы владения, пользования и распоряжения при­родными ресурсами состоят из двух групп: 1) запрещается нанесение вреда окружающей среде и 2) запрещается нанесение вреда правам и законным интересам иных лиц. Вторая группа огра­ничений более известна в российском законодательстве. Первая вво-

47

дится на таком высоком — конституционном — уровне впервые, хотя, конечно, нормы специального экологического законодательства вплоть до ведомственного устанавливали их, предусматривая ответ­ственность за нарушение правил пользования, например, земельны­ми участками, приведшее к эрозии почв, запрещая совершение сде­лок с природными ресурсами и пр. Действующая Конституция РФ придает новый статус этим ограничениям, отражая возросшее зна­чение экологических ценностей и охраны окружающей среды.

3. Разграничение предметов ведения РФ и ее субъектов

Это разграничение устанавливается, как известно, группой ста­тей. Данный вопрос - один из самых сложных как в конституцион­ной теории, так и в реальной жизни. Статья 71 Конституции РФ от­носит к предмету ведения РФ федеральную государственную собст­венность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического раз­вития РФ; федеральные налоги и сборы (в том числе экологиче­ские); федеральные энергетические системы, ядерную энергетику, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт и пути сооб­щения, деятельность в космосе; производство ядовитых веществ и порядок их использования; определение статуса и защиту террито­риального моря, исключительной экономической зоны и континен­тального шельфа РФ; уголовное и гражданское законодательство; метеорологическую службу, стандарты, геодезию и картографию; федеральную государственную службу. Предмет совместного веде­ния по ст. 72 включает: обеспечение правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения зем­лей, недрами, водами и другими природными ресурсами, разграни­чение государственной собственности; природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрану памятников исто­рии и культуры, осуществление мер по борьбе с катастрофами, сти­хийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий, ад­министративное, земельное, водное и лесное законодательство, зако­нодательство о недрах, об охране окружающей среды, защиту исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочис­ленных этнических общностей.

Независимо от разграничения предметов ведения в соответствии со ст. 114 Правительство РФ обеспечивает проведение единой госу­дарственной политики в области экологии, несомненно имея кон­ституционные основания так или иначе внедряться в предмет веде­ния субъектов Федерации.

48

Таким образом, структура предметов ведения РФ и ее субъектов сама по себе сложная, вдобавок на всех уровнях в компетенцию всех субъектов включается защита прав и свобод граждан (конечно, и экологических).

При анализе этих норм Конституции РФ следует учитывать и со­держание Федеративных договоров от 31 марта 1992 г. о разграниче­нии предметов ведения и полномочий между федеральными органа­ми государственной власти РФ и органами власти суверенных рес­публик в составе РФ; органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, наконец, органами власти автономной области и автономных округов РФ, а также договоры с отдельными субъектами РФ.

Личностный уровень. Статья 42 Конституции РФ, как и ряд со­седних статей, начинается словом «каждый». В ней говорится о пра­ве на благоприятную окружающую среду, достоверную информа­цию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоро­вью или имуществу экологическим правонарушением. Эта норма не имеет аналогов в конституциях советского периода. Ее включение в текст Конституции РФ отражает современные тенденции расшире­ния круга основных прав и свобод человека и обеспечения их наи­более высоким уровнем защиты (конституционным), повышает зна­чение экологических прав в системе прав и свобод человека. Право каждого на благоприятную окружавющую среду внешне носит дос­таточно абстрактный характер, но означает право требовать установ­ления законодательных, организационных и иных мер по охране ок­ружающей среды, улучшению ее качества, что, конечно, не может быть в настоящее время осуществлено полностью. Другие пра­ва — на информацию и возмещение ущерба — реализуются в несколь­ких направлениях на основе специального экологического законода­тельства, в котором содержатся предписания о праве граждан на получение информации о состоянии окружающей среды, ее загряз­нении, изменениях, факторах, влияющих на эти процессы, последст­виях и т. п., а также об обязанностях органов государственной вла­сти и управления, их должностных лиц предоставлять такую инфор­мацию, наконец, в нормах, предусматривающих ответственность за сокрытие и фальсификацию экологической информации (ст. 237 УК РФ). Право граждан на возмещение вреда, причиненного эколо­гическим правонарушением, также закрепляется в актах специаль­ного экологического законодательства, и судебная практика послед­них лет наглядно свидетельствует об определенных успехах в этом направлении. Статья 42 Конституции РФ, даже с учетом реальных процессов развития российского общества, юридически обеспечива­ет равенство экологических прав граждан Российской Федерации с

49

гражданами любых иных стран в условиях глобального воздействия на природу. Каждый в России имеет право на- такое благоприятное состояние окружающей среды, какое может быть достигнуто совре­менной цивилизацией.

4. Конституционное экологическое право за рубежом (краткая справка)

В последние годы за рубежом, например в ФРГ, активно разра­батываются вопросы конституционной охраны окружающей среды и конституционной защиты экологических прав граждан. Особый интерес представляет попытка построить модель конституционного экологического государства, т. е. дополнить классические его эле­менты (правовое, социальное, демократическое, гарант безопасно­сти) пятым элементом - экологическим, что не обязательно должно находить прямое выражение в тексте уже написанной и действую­щей конституции, но может быть результатом интерпретации кон­ституционных норм. Это особенно важно при закреплении обязан­ности государства защищать окружающую среду и нести ответствен­ность в этой сфере перед своими гражданами. Такой подход воспринят и реализован не только отдельными европейскими госу­дарствами, но и признается Европейским Союзом в целом. Различа­ются лишь формы защиты. В некоторых странах в конституциях за­креплена обязанность защищать окружающую среду, в других — пра­во граждан на здоровую окружающую среду, в третьих защита окружающей среды провозглашается государственной целью. Так, право граждан на благоприятную окружающую среду установлено Конституцией Португалии, Основным Законом Земли Бранденбург. Обязанность государства защищать окружающую среду закреплена в конституциях Австрии, Греции, Швейцарии, Голландии, Испании, Португалии, стран Балтии, Германии, Польши. Кроме того, в 1994 г. в Основной Закон ФРГ была введена новая ст. 20а «Государ­ственная цель — охрана окружающей среды», что свидетельствует о важном шаге на пути к построению конституционного экологиче­ского государства. Конечно, всегда возникает вопрос о гарантиях реализации конституционных норм. Достаточно вспомнить ст. 18 Конституции СССР 1977 г. (брежневской), к тексту которой трудно было бы иметь претензии и сегодня. Следует полагать, что объек­тивная необходимость охраны окружающей среды, снижения угроз экологической безопасности и уровня техногенных рисков вынудит отдельные государства, в том числе Россию, к дальнейшему разви­тию конституционных основ экологического права и созиданию

50

конституционного экологического, социального, правового и демо­кратического государства в гармонии всех его составляющих.

Рекомендуемая литература: Бриннук М. М. Экологическое право (Право окружаю­щей среды). М., 1998, с. 106-112; Дубовик О. Л., Написанова Я. В. Рецензия на книгу Р. Штайнберга «Экологическое конституционное государство».— Государство и пра­во. 2000, №1, с. 126—127; Экология. Юридический энциклопедический .словарь / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1999, с. 168-169; Договоры между РФ и ее субъекта­ми.-Экологическое право России. Сборник нормативных актов (Сост. Волков Г. А., Голиченков А. К.). М., 1997; Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Б. Н. Топор-нина. М., 1998; Проблемный комментарий к Конституции РФ / Под ред. В. А. Чет-вернина. М. 1997.