Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах

• Название: Экологическое право в вопросах и ответах
• Дата: 17.04.2022
• Размер: 1.88 Mb.
• Имя файла: Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001.doc
• Тип: Книга; #480426
• страница: 7 из 28

Глава IV

=ж=

шей 99^ (Право окр„-

«н, В. М. Лебедева. 3-е изд. М 1999 с ₅₈8-5₉2 ^Д "^ ^{Ю И Скурат}°-

ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ: ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Понятие права собственности на природные ресурсы

Институт права собственности детально исследуется в юридиче­ской науке и активно применяется на практике уже на протяжении многих веков. Институт права собственности на землю и другие природные ресурсы, т. е. на природные ресурсы в целом, установлен ч. 2 ст. 9 Конституции РФ. Здесь сказано, что земля и другие при­родные ресурсы могут находиться в частной, государственной, му­ниципальной и иных формах собственности.

Эта конституционная норма включена в главу I Конституции РФ и, согласно ст. 135 Конституции РФ, не может быть пересмотре­на Федеральным Собранием. Она устраняет возможность всяких правовых сомнений в наличии права собственности на природные ресурсы и обязывает, напротив, к анализу и практическому приме­нению данной нормы.

Само понятие собственности в праве относится к числу базовых, наряду с понятиями свободы, власти, здоровья, жизни и др. Тради­ционно наибольшее внимание праву собственности уделялось спе­циалистами в области конституционного и гражданского права. Право собственности на природные ресурсы или право собственно­сти в экологическом праве, однако, приобретает специфическое со­держание и особое значение. Люди ценят право собственности на дом, автомобиль, одежду, но иначе индивиды и целый этнос отно­сятся к вопросу о принадлежности земли, лесов, вод, недр. Во мно­гих случаях проявляется склонность вообще отказаться от примене­ния понятия «собственность» к природе, хотя Конституция РФ тре­бует не его игнорирования, а усвоения его смысла.

По господствующему в российской литературе мнению, собст­венность рассматривается как экономическая категория и юридиче­ский институт — право собственности. Как экономическая категория это отношения между людьми по поводу материальных благ, обу­словленные принадлежностью данных благ одним лицам (или их коллективам) и отчужденностью от них всех других лиц.

Право собственности в самом общем понимании — это единый, комплексный, многоотраслевой институт, который охватывает пра­вовые нормы, закрепляющие, регулирующие и охраняющие состоя-

65

ние принадлежности (присвоенности) материальных благ конкрет­ным лицам. Выделяют три функции данного- института: 1) его нор­мы устанавливают принадлежность того или иного имущества определенному лицу; 2) они закрепляют правомочия собственника по владению, пользованию, распоряжению принадлежащим ему имуществом; 3) предусматривают правовые средства охраны прав и интересов собственника.

Правомочия владения — основанная на законе, т. е. юридически обеспеченная возможность иметь у себя данное имущество, содержать его в собственном хозяйстве (числить на балансе и т.п.). Правомочия пользования — основанная на законе возможность эксплуатации, хозяй­ственного или иного использования имущества путем извлечения из него полезных свойств, его потребления (дчя производственных или личных нужд). Правомочия распоряжения — возможность определения юридической судьбы имущества путем изменения его принадлежно­сти, состояния или назначения (в форме отчуждения по договору, пе­редачи по наследству, уничтожения и т. д.).

Право собственности как субъективное гражданское право опре­деляется как закрепленная законом возможность лица по своему ус­мотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим имуществом, принимая бремя и риск его содержания. Значит оно со­стоит из двух элементов: а) титульной характеристики, т. е. регулиру­ет, за кем закрепляются право собственности, полномочия собствен­ника и иные связанные с этим вещные права, которые могут иметь различное — конституционное, административное, гражданско-право­вое и иное содержание; б) самого содержания правомочий.

2. Экологические ограничения права собственности на природные ресурсы

Важнейшим ограничением права собственности на землю и при­родные ресурсы следует считать экологическую связанность этого права как установление экологически обоснованной с учетом со­стояния науки и техники, юридически оформленной в законода­тельных и иных нормативно-правовых актах системы условий и про­цедур реализации права собственности на природные ресурсы, кото­рые обеспечивают предупреждение экологических рисков, запреты заведомо негативного воздействия на окружающую среду. Этот принцип формирует и законодательство и поведение. Предполагает­ся, что данный принцип имеет ведущее значение в сфере права соб­ственности. Следующее основное ограничение является социаль­ным. Осуществление права собственности на землю и иные природ­ные ресурсы не может препятствовать праву граждан на благоприятную окружающую среду и иные права, предусмотренные как ст. 42 Конституции РФ, так и иными законами. Никто не может 66

осуществлять право собственности, создавая необоснованные огра­ничения отдыху граждан, удовлетворению их эстетических потреб­ностей, охране здоровья и пр.

3. Конституционное право собственности на землю и другие природные ресурсы

Конституция РФ, в частности упоминавшиеся выше ст. 9 и ст. 36, устанавливает предписания, которые имеют самостоятельное конституционное содержание. Они определяют содержание права собственности на землю и иные природные ресурсы и не могут быть сведены к отраслевому, прежде всего гражданско-правовому понятию собственности на иные объекты, которые находятся в гра­жданском обороте.

Поскольку юрист, занимающийся вопросами права собственно­сти на землю и другие природные ресурсы, затрагивает жизненные интересы общества в целом, крестьянства, он должен различать бес­спорные, жестко и ясно урегулированные действующим правом во­просы и вопросы, которые только обсуждаются и нуждаются в оп­ределенном социально приемлемом решении.

4. Содержание конституционного права собственности

В тексте Конституции РФ содержание собственности специаль­но не раскрывается. В ст. 9, однако, указывается на три качествен­ных свойства земли и природных ресурсов: 1) по ч. 1 ст. 9 они обо­значены как основа жизни и деятельности, т. е. дана их объектная характеристика, системно более высокая, чем имущественно-право­вая, отвечающая потребностям гражданско-правового оборота; 2) со­держание их принадлежности раскрывается через понятия «исполь­зуются и охраняются»; 3) назван субъект принадлежности, которым являются «народы, проживающие на соответствующей территории».

Это значит, что конституционно закрепленное ст. 9 право собст­венности на землю и природные ресурсы является экологическим; оно ставит целостные интересы охраны' окружающей среды выше, чем интересы субъекта права собственности как одного из участни­ков правового оборота. Оно предполагает большие ограничения для субъекта собственности в его господстве над объектом, чем факти­чески в любом другом случае.

Таким образом, конституционное право собственности на землю и природные ресурсы не противоречит, а соответствует их объявле­нию общественным достоянием¹.

¹ Бриннук М. М. Экологическое право. М., 1999, с. 164.

67

5. Соотношение конституционного и отраслевых понятий права собственности

1) Конституционное понятие права собственности на землю и иные природные ресурсы, как явствует из сказанного, прежде всего содержит все объективные права и субъективные правомочия, кото­рые регламентированы гражданским, административным, экологи­ческим и иными отраслями права. Это вытекает из ч. 2 ст. 8: «В Рос­сийской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собствен­ности». Об этом упоминается и в ч. 2 ст. 9 Конституции РФ.

Это значит, что законно установленное господство над чем-либо, что способно быть объектом или предметом действий (бездействия), вызывает правовые последствия, защищается Конституцией РФ, при­знается ей. Лишение гарантий и защиты прав, предусмотренных в за­конах, возможно только в случае, когда какой-либо из этих законов в установленном порядке признается неконституционным. Все, что по действующему и не оспоренному закону образует право собственно­сти и не противоречит Конституции РФ, защищается ею.

2) Конституционное понятие права собственности определяет границы, основные способы, условия регулирования права собствен­ности отраслевым законодательством. Осуществляется это прежде всего путем установления запрета на выход за пределы экологиче­ских ограничений права собственности, формирования начала ис­пользования собственности в соответствии с интересами охраны ок­ружающей природной среды, закрепленными в Конституции, в пол­ном соответствии с конституционным правопорядком (ч. 2 ст. 36).

3) Наконец, право собственности определяет принципиальную необходимость защиты всех форм собственности, т. е. единство от­раслевого правового регулирования, что вообще вытекает из общей конституционной задачи поддержания правового единства страны. Это значит, что гражданско-правовая принадлежность (форма) соб­ственности не может препятствовать реализации экологического со­держания права собственности и наоборот.

Собственное специфическое содержание конституционного пра­ва собственности на землю и другие природные ресурсы состоит:

а) в определении публично-правового режима этих объектов. В этом вопросе существует большая путаница. Как известно, по ст. 4 Конституции РФ суверенитет РФ распространяется на всю ее тер­риторию. При любом понимании суверенитета он является публич­но-правовым режимом, носитель которого - народ, осуществляю­щий свою власть непосредственно, а также через избранные им ор­ганы, включая органы местного самоуправления.

68

Этим публично-правовым режимом охвачены все природные ре­сурсы и вся земля; он распространяется на все формы собственности, тем самым определяя их экологическую специфику. Юридически это означает, что вопросы природных ресурсов, земли, статика и динами­ка их правового режима в рамках и на основе Конституции регулиру­ются российским законодательством. Не существует объектов, выве­денных каким-либо образом из сферы действия российского законо­дательства, как конституционного, так и отраслевого;

б) в установлении принадлежности земли и природных ресур­сов, что осуществляется в первую очередь путем разграничения ком­петенции, т. е. ведения Российской Федерации (ст. 71), совместного ведения (ст. 72), ведения субъектов Федерации (ст. 73). Надо запом­нить, что здесь формы собственности не принимаются во внимание. Например, на находящийся в частной собственности участок земли может иметь права Федерация, если этот участок подпадает под фе­деральную экологическую программу (используется для достижения ее целей), и субъект РФ, если определенным образом разграничено совместное ведение по вопросам владения, пользования и распоря­жения землей.

Вопрос о разграничении ведения РФ и субъектов РФ многогран­ный и возникает по существу при рассмотрении едва ли не любой экологической проблемы. Однако к понятию права собственности как целостного конституционного явления он имеет отношение только при дальнейшем определении субъектов права собственно­сти. Содержание же права собственности от разграничения предме­та ведения не зависит;

в) в установлении обязанностей и правомочий государства в отношении земли и природных ресурсов, т. е. определении консти­туционного содержания права собственности в его публично-пра­вового выражении. Эти обязанности можно подразделить на не­сколько групп, определяющих: содержание публично-правового надзора и контроля за состоянием земли и природных объектов; пределы и основания государственного, публично-правового вме­шательства в права собственности отраслевой принадлежности, привязанные к отдельным субъектам, принадлежащие им, напри­мер, права на приватизацию, конфискацию, принуждение к прове­дению определенных мер, право на введение особых режимов при объявлении чрезвычайного положения, в условиях военного време­ни и пр.; защиту земель и природных ресурсов от незаконных по­сягательств, природных и техногенных катастроф и пр., включая публично-правовые обязанности проведения природоохранитель­ных, восстановительных и иных мер.

69

6. Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы и формы собственности

В соответствии со ст. 9, 36 Конституции РФ субъектами права собственности могут быть государство, муниципалитеты, граждане и их объединения. Это значит, что действующая Конституция РФ ус­тановила частную собственность на землю и иные природные ресур­сы. На ее основании действует целый ряд законов и иных норматив­но-правовых актов, определяющих пределы и особенности этой фор­мы собственности. Здесь надо учесть, что: а) вопросы частной собственности на землю и иные природные ресурсы вызывают в об­ществе острую полемику; б) ее законодательная база крайне про-бельна и недостаточна, она находится в состоянии становления; в) режим частной собственности в этих случаях должен быть прибли­жен к публично-правовому и находиться под жестким контролем (государственным и общественным).

Субъекты права собственности на землю и природные ресурсы подразделяются следующим образом: государство — Российская Феде­рация и субъекты Федерации; муниципалитет — органы местного са­моуправления; граждане — физические лица, обладающие статусом граждан (правда, ч. 1 ст. 36 не указывает, о каких гражданах она го­ворит); объединения с определенными особенностями - юридические лица, участниками которых в специфическом качестве могут быть и органы (или, точнее, в которых государство может участвовать через свои органы либо быть собственником юридических лиц).

Эти предписания в известном смысле конкретизирует ГК РФ¹. Следует иметь в виду, что фактически и юридически может отсутст-

¹ Часть 2 ст. 212 ГК «Субъекты права собственности» называет граждан, юридиче­ских лиц. Российскую Федерацию, субъектов РФ, муниципальные образования. Часть 3 (абз. 2) подчеркивает, что законом определяются виды имущества, которые могут нахо­диться только в государственной или муниципальной собственности.

Пункт 2 ст. 214 гласит: «Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в соб­ственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются го­сударственной собственностью». Отсюда и право государственной собственности в объективном смысле — совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также уста­навливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю» от 19 июля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, № 30, ст. 3060) также в качестве собственников земли называет Российскую Федерацию, ее субъектов и муниципальные образования и пере­числяет основания включения земельных участков в федеральную, муниципальную и собственность субъектов РФ. 70

вовать связь между формой собственности. Государство в лице, на­пример, субъекта Федерации или РФ, может создать унитарное предприятие, собственником которого оно является в граждан­ско-правовом смысле. Но унитарное предприятие в принципе впра­ве приобрести землю для производственной или иной необходимо­сти, которая также в конституционном смысле может стать собст­венностью либо субъекта Федерации либо Российской Федерации.

В таких случаях, а это типовые ситуации, понятие государствен­ной собственности означает субъектную принадлежность земли и природных ресурсов, но еще не определяет реальное содержание права собственности, исключая, разумеется, право отчуждения этих объектов или временной их передачи иному владельцу, например на правах аренды.

В итоге следует различать два вида осуществления собственно­сти — в публично-правовой форме и в частноправовой. Государству и его органам, по их конституционной природе, наиболее свойст­венно осуществление права собственности в публично-правовой форме, обеспечивающей реализацию суверенитета над территорией страны и природоохранительной функции. Но оно может в необхо­димых случаях, как это и происходит в действительности, вести хозяйственную деятельность на рынке, эксплуатируя, например, нефтяные ресурсы страны, а может передавать эту функцию юриди­ческим лицам, действующим в рамках частного права, в частнопра­вовой форме. В свою очередь вполне допустима деятельность юри­дического лица в частноправовой форме для осуществления приро­доохранительных мероприятий по поручению государства. Такого рода практика обычна в условиях рыночной экономики.

В этом смысле совершенно прав М. М. Бринчук, когда он пи­шет: «Чтобы иметь «природные» деньги, вовсе не обязательно вла­деть и распоряжаться природными богатствами»¹. Он разъясняет, что это достигается с помощью системы платежей и их распределе­ния по уровням и субъектам.

Следовательно, конституционно разграничение государственной и частной собственности на землю и природные ресурсы в принци­пе не может само по себе ограничивать публично-правовую функ­цию государства, во всяком случае в сфере взаимодействия общест­ва и природы. Природоохранительная, экологическая функция, реа­лизуемая через право природопользования, не может быть ограничена субъектной принадлежностью земли и природных ре­сурсов и формой собственности. Она осуществляется исходя из по­требностей и возможностей общества. Ни в одной стране с разви-

71

' Бринчук М. М. Указ соч. с. 187.

той рыночной экономикой собственник земли не может воспрепят­ствовать ее защите от эрозии, хотя ему, -как и государственному субъекту, могут быть возмещены причиненные этим убытки, разуме­ется, при наличии оснований.

Вместе с тем субъектное разграничение и установление на отрас­левом уровне права действовать в публично-правовой либо частно­правовой форме определяет условия осуществления права природо­пользования как в целом, так и применительно к различным объек­там, целям и видам.

Это же относится и к иным целям, способам и субъектам исполь­зования земли и природных ресурсов. Так, гражданам, проживаю­щим на морском побережье, в общем, безразлично, кто огораживает пляжи - частный собственник или санаторий для высокооплачивае­мой бюрократии, фермер или военно-охотничье хозяйство. Во всех случаях, независимо от субъектной принадлежности или формы соб­ственности, пользование природными объектами должно соответство­вать соблюдению экологических и иных интересов общества.

Исходя из понимания права государственной собственности в объективном смысле следует учитывать, что в настоящее время воз­никает довольно -много теоретически и политически сложных во­просов при анализе института права государственной собственности на природные ресурсы. Федеральный закон от 19 июля 2001 г. снял только небольшую их часть.

Государственная собственность на природные ресурсы делится на федеральную, муниципальную и субъектов РФ.