Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах
Скачать 1.88 Mb.
|
144 циального субъекта, т. е. лица, в обязанности которого норматив-но-правовыми или правоприменительными актами, по договору или иному уполномочию включаются: выполнение определенных действий по организации работ, контролю, принятию мер безопасности в связи с использованием окружающей среды или оказанием на нее антропогенного воздействия либо установлен специальный порядок деятельности в целом в силу должностного положения лица или данного ему служебного поручения. Признаками специального субъекта могут характеризоваться и граждане, осуществляющие отдельные виды сельскохозяйственной деятельности, оказывающие определенные услуги, например, по транспортировке животных. Для классификации экологических преступлений можно использовать различные критерии. По расположению в УК РФ они разделяются на две группы. Первая - это преступления, ответственность за совершение которых установлена в статьях гл. 26, т. е. нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ, обращения с экологически опасными веществами и отходами, безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами и токсинами, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений и ветеринарных правил, охраны и использования недр, охраны рыбных запасов; загрязнение вод, атмосферы, морской среды; порча земли; незаконные охота, добыча водных животных и растений, порубка деревьев и кустарников; уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ; уничтожение или повреждение лесов, нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов; нарушение законодательства о континентальном шельфе РФ и об исключительной экономической зоне РФ. Вторая группа — это экологические преступления, составы которых содержатся в статьях, помещенных в других главах УК РФ. К ним, в частности, относятся преступления, связанные с нарушением правил безопасности на объектах атомной энергетики, при ведении горных, строительных и иных работ, на взрывоопасных объектах, с нарушением правил обращения с радиоактивными материалами, взрывчатыми и иными опасными веществами и т. п. (ст. 215 и след, в главе 24 «Преступления против общественной безопасности»), а также преступления, состоящие в нарушении санитарно-эпидемиологических правил, сокрытии информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей, уничтожении или повреждении памятников истории и культуры, жестоком обращении с животными, помещенные в гл. 25 «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности» (примечательно, что в ст. 237 пря- 145 мо говорится о создании опасности для окружающей среды, в ст. 243 среди объектов указываются природные комплексы); экоццд (гл. 34 « Преступления против мира и безопасности человечества»). Вред окружающей среде может быть причинен и совершением иных преступлений (диверсия, терроризм, автотранспортные и др.). Второй критерий разделения экологических преступлений на группы — это объект уголовно-правовой защиты, по которому классифицируются только помещенные в гл. 26 УК РФ составы. Здесь выделяются три группы деяний: а) преступления, состоящие в нарушении правил экологически значимой деятельности, непосредственным объектом которых является порядок деятельности (ст. 246, 247, 248 УК РФ); б) преступления, посягающие на отдельные элементы окружающей среды (вода, атмосфера, почва, недра, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ, особо охраняемые природные территории и объекты-ст. 250-255, 262 УК РФ); в) преступления, посягающие на объекты флоры и фауны как составную часть окружающей среды, условие биологического разнообразия и сохранения биосферы Земли (ст. 256-261 УК РФ). По способам совершения экологические преступления разделяются на загрязнение, уничтожение, повреждение, противоправное использование окружающей среды, по субъективной стороне, с учетом признаков субъекта преступления,—на корыстные, вандалист-ские, должностные, по сферам проявления — на общие и специальные и др. Рекомендуемая литература: Комментарий к УК РФ / Под ред. Ю. И. Скуратова, В. М. Лебедева. 3-е изд. М., 1999; Дубовик О. Л., Жалинский А. Э. Причины экологических преступлений. М., 1988; Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. / Под ред. О. С. Колбасова, Н. И. Краснова. М., 1985. 4. Уголовная ответственность за экологические преступления Уголовная ответственность устанавливается нормами УК РФ, в основном помещенными в гл. 26 «Экологические преступления». Ее целями являются: защита уголовно-правовыми средствами правил охраны окружающей среды, установленного нормативно-правовыми актами порядка деятельности, связанной с использованием природных ресурсов или воздействием на состояние и качество окружающей среды, защита экологических прав и интересов граждан, обеспечение экологической безопасности населения и территорий, предотвращение уничтожения (гибели) объектов природы, ухудшения качества окружающей среды. Уголовная ответственность предусмот- 146 рена за нарушения экологического законодательства в различных сферах человеческой деятельности: при размещении, проектировании, строительстве, эксплуатации предприятий, в медицине, промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в обыденной деятельности граждан, при осуществлении специализированных или опасных работ (в области генной инженерии, в областях, связаных с высокотоксичными отходами) и т. п. В гл. 26 УК установлена ответственность за посягательства, которые заключаются в нарушении правил: охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246), обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247), безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами и токсинами (ст. 248), установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений и ветеринарных правил (ст. 249), охраны и использования недр (ст. 255), охраны рыбных запасов (ст. 257), а также за загрязнение вод (ст. 250), атмосферы (ст. 251), морской среды (ст. 252), порчу земли (ст. 254), нарушение законодательства о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ (ст.253), незаконную добычу водных животных и растений (ст. 256), незаконную охоту (ст. 258), уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ (ст. 259), незаконную порубку деревьев и кустарников (ст. 260), уничтожение или повреждение лесов (ст. 261), нарушение режима особо охраняемых территорий и объектов (ст. 262). За пределами гл. 26, в других главах УК РФ помещены статьи, устанавливающие ответственность за преступные посягательства на различные охраняемые объекты, причиняющие вред окружающей среде. Это преступления, связанные с нарушением правил безопасности на объектах атомной энергетики, при проведении горных, строительных и иных работ, на взрывоопасных объектах, а также с нарушением правил обращения радиоактивных материалов, взрывчатых и других веществ (ст. 215, 216 и др. гл. 24 «Преступления против общественной безопасности»), нарушение санитарно-эпидемиологических правил (ст. 236), сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей (ст. 237), жестокое обращение с животными (ст. 245) —гл. 25 «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности»; экоцид—ст. 358 гл.34 «Преступления против мира и безопасности человечества». Экологическая катастрофа может быть целью террористического акта, вред окружающей среде причиняется в результате некоторых транспортных преступлений и др. 147 В настоящее время УК РФ введены новые, ранее не известные российскому уголовному праву составы • экологических преступлений (например, предусмотренные ст. 246, 247, 254, 259, 262, 237, 258), указаны наряду с традиционными иные квалифицирующие признаки (совершение преступления в зоне чрезвычайной экологической ситуации), в материальных составах, как правило, дается открытый перечень последствий с помощью оборота «иные тяжкие последствия», «существенный вред окружающей среде» и т. п. Уголовное законодательство иных стран, как правило, предусматривает широкий круг преступных деяний, посягающих на окружающую среду, и устанавливает жесткие меры ответственности за их совершение. В отличие от российского, в некоторых странах (ФРГ, Нидерланды и др.) уголовная ответственность регулируется нормами не только уголовных кодексов, но и так называемого дополнительного уголовно-хозяйственного и уголовно-экологического законодательства. В Польше, например, помимо статей разд. 22 «Преступления против окружающей среды» УК, уголовная ответственность наступает за уголовные проступки, а административная — за административные деликты по статьям Кодекса проступков и законов экологического характера. Во многих странах в соответствии с Положениями Конвенции Совета Европы об уголовно-правовой охране окружающей среды от 4 ноября 1998 г. (Страсбург) проводится работа по реформированию института уголовной ответственности за экологические преступления (ФРГ, Польша). В ряде стран существует уголовная ответственность за экологические преступления юридических лиц и их органов (Франция). Наказуемость экологических преступлений. УК РФ расширил перечень наказаний. Санкции статей гл. 26 предусматривают штрафы в различных размерах, ограничение свободы, исправительные работы, арест на различные сроки, а также лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. В 1990 г. по этим статьям были осуждены 1909 лиц, в 1995 г.-5100, в 1998 г.-5322 человека. При этом, например из 2980 осужденных по ч. 3 ст. 256 УК РФ 28 человек приговорены к лишению свободы, т. е. 0,9%, к 1216 применено условное осуждение (40,4%), 1020 человек, т. е. 39%, подвергнуты штрафу, а 616 (2%) —исправительным работам. В 1998 г. по статьям УК РФ о загрязнении окружающей среды возбуждено 19 дел, а в 1999 г.-23. Такие тенденции привлечения к уголовной ответственности являются стабильными. Исследования, проводившиеся различными авторами в разных регионах бывшего СССР в разные периоды, пока- 148 зали высокую наказуемость браконьерства, низкую долю привлечения за загрязнение окружающей среды. При этом доля реального лишения свободы всегда была очень невелика, в основном применялись условное осуждение или наказания, не связанные с лишением свободы. Состояние, структура и динамика экологических преступлений. В литературе приводятся данные о зарегистрированных экологических преступлениях: 1990 г.-3413, 1991 г.-3097, 1992 г.-3356, 1993 г.-3824, 1994 г.-5167, 1995 г.-8066, 1996 г.-11096, 1997 г.-6971, 1999 г.- 12413. В общей структуре преступности доля преступлений экологических незначительна. В 1999 г. в России •было зарегестрировано 3001748 преступлений (прирост 16,3%), а прирост экологических преступлений составил 43,9%, но в общей структуре преступности это всего 0,41%. В 1999 г. по сравнению с 1998 г. было выявлено на 37,6% больше лиц, совершивших экологи ческие преступления (соответственно, 12068 и 8773). Например: в 1998 г. и 1999 г. в РФ по ст. 256 УК было зарегистрировано соот ветственно 4682 и 5489 преступлений, по ст. 258 УК- 832 и 972; по ст. 260 УК-2955 и 5672, по ст. 261 УК-146 и 190; по ст. 262 УК-7 и 21 преступление. В 1998-1999 гг. по ст. 248, 255, 259 УК РФ не было зарегистрировано ни одного преступления. Рекомендуемая литература: О практике применения судами законодательства, предусматривающего ответственность за нарушение норм экологической безопасно-: сти.—Бюллетень Верховного Суда РФ, 1997, № 5, с. 20—24; Государственные доклады ; о состоянии окружающей природной среды в РФ в 1995— 1999 гг.; Комментарий к УК. РФ. 3-е изд / Под ред. Скуратова Ю. И., Лебедева. В. М. М., 1999; Дубовик О. Л. Экологические преступления. Комментарий к главе 26 УК РФ. М., 1998; Дубовик О.Л., Жшшнский А.Э. Причины экологических преступлений. М., 1988; Жевла-ков Э., Суслова Н. Экологическая преступность в Российской Федерации в 1990-2000 годах.-Уголовное право, 2000, № 3, с. 67-74; Виноградов В. П. Обеспечение средствами прокурорского надзора экологической безопасности на территории Волжского бассейна. М., 2000; Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды. / Под ред. О.С. Колбасова, Н.И. Краснова. М., 1985. 5. Административная ответственность за экологические правонарушения Административная ответственность регулируется Кодексом РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г., действующим с 1 января 1985 г., а также специальным экологическим законодательством: Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. и актами, содержащими как перечни составов экологических правонарушений, так и указания о возможности привлечения виновных к административной от- 149 "етственности. Основанием административной ответственности яв-^яется наличие в деянии признаков состава экологического про-ТУпка, а также вина субъекта ответственности (физического или ^Ридического лица), наличие правовой нормы, установившей за-пРет и содержащей санкцию за его нарушение. ^ Таким образом, помимо КоАП РСФСР (гл. 6, 7, 9) перечни со ставов административных правонарушений, частично совпадающие ^ Имеющимися в Кодексе, частично выходящие за его пределы, ус-^Новлены в ст. 84 Закона РСФСР «Об охране окружающей природ-/ °й среды», ст.61-62 ФЗ «Об использовании атомной энергии», ^ • 30, 32 ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 46 ФЗ «О конти-^Нтальном шельфе Российской Федерации», ст. 55 ФЗ «О живот-^°М мире», ст. 19-20 ФЗ «О безопасности гидротехнических соору- еНий», ст. 49 ФЗ «О недрах» и других актах. ^ Применение мер административной ответственности осуществ->еется с учетом положений специального экологического законода-у^ьства в порядке, установленном нормами разделов III «Органы, р °лномоченные рассматривать дела об административных правона-Л^ениях», IV «Производство по делам об административных право-с>РУШениях», V «Исполнение постановлений о наложении админи- Ративных взысканий» КоАП РСФСР. ц^ Экологические проступки в зависимости от отнесения их к тому ^ ^ Иному виду рассматриваются: административными комиссиями са^Х правопреемниками, главами администраций органов местного (^ «управления (как правопреемниками исполкомов), районными Го ^°Дскими) народными судами, органами государственного горно-Чо^ промышленного надзора, органами госатомэнергонадзора, та-М^, енными органами, органами и учреждениями, осуществляющи-го Государственный санитарный надзор, органами государственно-в 0^теринарного надзора, специально уполномоченными органами Ще^ ^асти использования природных ресурсов и охраны окружаю-сулц среды, органами рыбоохраны, органами, осуществляющими го-се^^Рственный надзор за соблюдением правил охоты, органами гос- ^еХнадзора, органами пограничной службы РФ. люТс сновные санкции - в виде штрафа, причем его размеры колеб-Сре4<^ существенным образом, а также конфискации орудий, ^гв совершения правонарушения, незаконно добытого, чес^ Негодно в России фиксируются сотни тысяч случаев экологи-ше%й проступков. Так, в 1995 г. было выявлено 225,5 тыс. нару-тыс- ^ земельного законодательства на площади 11, 1 млн. га, 70 165 Нарушителей оштрафованы на общую сумму 109,3 млрд. руб.; 150 *чс. нарушений рыбоохранного законодательства, наложено штрафов на 10 890 млн. руб., конфисковано рыбы на 3492 млн. руб. Только за нарушения законодательства об охране живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны взыскано штрафов на 9052 млн. руб. и 12 469 тыс. долл. США; зафиксировано 25,3 тыс. лесонарушений; 45,2 тыс. нарушений правил охраны недр; за загрязнение окружающей среды привлечено к административной ответственности 45 тыс. правонарушителей, приостановлена работа более 700 предприятий (всего нарушения зафиксированы более чем на 150 тыс. предприятий) и т.п. Нарушения режима особо охраняемых природных территорий: 171 случай незаконной порубки, 61-незаконного сенокоше* ния и выпаса скота, 381-незаконной охоты, 839-незаконного рыболовства, 384 — незаконного сбора дикоросов, 10 —незаконного захвата земли и самовольного строительства, 906 — незаконного нахождения на территории, 66 загрязнения, 52 —нарушений правил пожарной безопасности, 22 - нарушений режима вертолетами и самолетами. В 1999 г. только в национальных парках было выяв-> лено нарушений: правил пожарной безопасности — 433, рыболовства—624, охоты — 200 и 433 случая самовольной рубки. У наруши-^ телей режима изъято 2070 орудий лова и охоты. Органами государ-[ ственного земельного контроля привлечено к административной [ ответственности за земельные нарушения граждан, должностных и юридических лиц: в 1998 г. 63,2 тыс., в 1999 г.— 73,2 тыс. При проверках соблюдения законодательства об охране морской среды, континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ в 1999 г. было выявлено 2835 случаев нарушений, в том числе загрязнения— 1795, нарушений правил промысла водных биоресурсов — 560, соответственно наложено штрафов на сумму 3997 тыс. руб. и 5590 тыс. руб., а также 431 тысяча руб. за другие наруше-' ния. За нарушения водного законодательства на юридических и физических лиц в 1999 г. наложено штрафов на сумму около 140907,27 тыс. рублей, но взыскано лишь 346,75 тыс. Рекомендуемая литература: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях. 4-е изд. М., 2001; Государственный доклад о состоянии окружающей среды в РФ за 1995 г., 1999 г.; Жевлаков Э., Суслова Н. Предупреждение средствами прокурорского надзора преступлений и иных правонарушений в рыбной отрасли.—Уголовное право, 2001, №2, с. 87—89. 6. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения Это самостоятельный вид юридической ответственности. Ее основания, круг субъектов, перечень взысканий определяются ст. 82 151 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», КЗоТ РФ, а также иными нормативно-правовыми • актами (уставами, положениями и другими актами, регулирующими деятельность предприятий, организаций, учреждений, правилами внутреннего трудового распорядка). Но в отличие от уголовного и административного законодательства более или менее систематизированный перечень экологических дисциплинарных проступков здесь отсутствует. Для привлечения к дисциплинарной ответственности необходимо наличие обязательного условия — осуществления профессиональной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов или оказанием воздействия на окружающую среду. При этом к такого рода профессиональной (производственной, научной и иной) деятельности предъявляются специальные требования по соблюде- ' нию норм экологического законодательства, нормативов качества окружающей среды, по выполнению планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Кроме того, важным условием является выполнение нормативно или в порядке индивидуального правоприменения либо по договору определенной (конкретной) трудовой функции как части производственной или иной деятельности предприятия (организации) либо выполнение функций должностного лица (организационно-хозяйственных, административно-распорядительных). Субъектами дисциплинарной ответственности являются, следовательно, должностные лица и работники предприятий, организаций, учреждений. Объект дисциплинарных проступков - порядок деятельности, обязательный для соблюдения указанными в соответствующем нормативном, правоприменительном акте лицами (руководителями и работниками), специальные и общие требования к безопасности деятельности, определенные в законном порядке планы, программы и иные комплексные или отдельные мероприятия, реализация которых или контроль за которыми включены в служебные функции. Объективная сторона представляет собой деяние (действие и очень часто бездействие), состоящее в нарушении установленных законом и другими нормативно-правовыми актами общих и специальных требований, правил, планов, определяющих организацию и осуществление деятельности руководителя (работника) предприятия, учреждения. В ряде случаев необходимо причинение вреда окружающей среде в результате выполнения трудовой функции. Субъективная сторона — вина в форме умысла, чаще по неосторожности. Дисциплинарные взыскания заключаются в депремировании, т. е. лишении полностью или частично премий или иных средств по- 152 ошрения, предупреждении, выговоре, строгом выговоре, замечании, увольнении, переводе на нижеоплачиваемую работу на определенный срок, понижении в должности. Они налагаются администрацией предприятия, организации или учреждения или вышестоящей в порядке подчиненности организацией не позднее месячного срока со дня выявления дисциплинарного проступка приказом или распоряжением уполномоченного на то лица. Трудовое законодательство подробно регламентирует порядок наложения взысканий, разрешения споров по поводу их наложения и другие вопросы. Статистика дисциплинарных экологических проступков в опуб- ликованных источниках отсутствует. Частично она отражена в ве- 4 домственной отчетности и материалах общенадзорных прокурор ских проверок. Предполагается, что число совершаемых в стране ежегодно дисциплинарных экологических проступков должно в несколько раз превышать административную экологическую право- I нарушаемость. Особую опасность представляют дисциплинарные I экологические проступки, совершенные в сферах повышенного эко логического риска, т. е. в ходе деятельности, связанной с генно-ин- , женерными работами, обращением с отходами и т. п. Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право. М.. 1998, с. 479—480.; Щуплецова Ю. И. Экологические правонарушения: дисциплинарная и административная ответственность.— Журнал российского права, 2000, № 2, с. 92—97. 7. Гражданско-правовая ответственность и возмещение экологического вреда Основания, порядок и условия ответственности за совершение гражданско-правовых экологических деликтов, в том числе причиняемых источником повышенной опасности, регулируются гражданским законодательством РФ и не обладают специфическими чертами. Важными для экологического права являются понятия экологического вреда и его возмещения, в первую очередь в натуре, а также в денежном выражении, способы определения размера причиненного вреда (реальных убытков и упущенной выгоды, морального вреда). Для исчисления размера вреда широко применяются специальные таксы,.т. е. условные единицы оценки ущерба с учетом понесенных затрат. Российское законодательство содержит исходные положения, позволяющие обеспечить возмещение вреда окружающей среде. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. устанавливает обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, причиненного предприятиями, учреждениями, 153 организациями и гражданами загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Возмещение вреда может производиться добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии — по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды. Суммы ущерба, взысканного по решению суда (арбитражного суда), передаются потерпевшей стороне (гражданину, субъекту хозяйственной деятельности) для принятия мер по восстановлению потерь или в экологический фонд, если природный объект, которому причинен вред, находится в общем пользовании. Вред может быть с согласия сторон по судебному решению возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей среды за счет его сил и средств. Субъекты хозяйственной деятельности по Закону обязаны возместить вред окружающей среде, причиненный источником повышенной опасности. За последние пять лет количество судебных дел о возмещении ущерба окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением, возросло с 4600 до 5500. В 1995 г. было удовлетворено 90% таких исков на общую сумму свыше 7 млрд. рублей. В порядке гражданского и уголовного судопроизводства в 1999 г. прокурорами было предъявлено 2456 исков о возмещении ущерба на сумму 243 983 тыс. руб. (в 1998 г.— 1989 исков на сумму 34084 тыс. руб.). В арбитражные суды в 1999 г. прокурорами направлено 263 иска на сумму 88 млн. руб. (в 1998 г. —213 исков на сумму 154 216 тыс. руб. ), из которых были возмещены, соответственно, 53992 тыс. руб. и 27673 тыс. руб. Доля удовлетворенных исков по возмещению ущерба здоровью и имуществу граждан среди этих дел пока невелика, но эта практика постоянно расширяется. Такая тенденция характерна и для зарубежных стран, где число исков и их суммы значительны, и для международных судебных органов (в том числе Европейского суда справедливости, Суда по правам человека, Международного экологического трибунала). В иных законодательных актах РФ также содержатся нормы, предусматривающие возмещение ущерба в результате причинения вреда отдельным компонентам окружающей среды, например, ст. 181 Водного кодекса РФ 1995 г. устанавливает обязанность граждан и юридических лиц возместить ущерб, причиненный водным 154 объектам, а также право государственных органов управления использованием и охраной водного фонда, органов охраны окружающей среды, санэпиднадзора обращаться с исками о возмещении ущерба. Статья 111 Лесного кодекса РФ 1997 г. устанавливает обязанность граждан и юридических лиц возместить вред, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам. Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 1998, |'С. 497-508; Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в РФ в 1999 г., с. 362. ПРАВОВАЯ ОХРАНА ЗЕМЕЛЬ 1. Общая характеристика земельного законодательства Рациональное использование и охрана земель регулируются нормами земельного, гражданского и экологического права. Объем законодательства и нормативных предписаний в этой сфере весьма велик. Основными актами являются: Земельный кодекс, Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., федеральные законы «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» от 16 января 2000 г., «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г./«О землеустройстве» от 18 июня 2001 г., «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г., «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г., а также многочисленные указы Президента РФ, связанные с проведением земельной реформы, например «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы» от 16 декабря 1993 г., постановления Правительства РФ, например «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» от 23 февраля 1994 г., Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации от 23 декабря 1993 г. и многие другие; ведомственные акты — Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минприроды России от 25 мая 1994 г. № 160, Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, юридических и должностных лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства от 18 февраля 1994 г, утвержденная приказом № 18 Рос-комзема, Разъяснение о порядке привлечения к ответственности за нарушение земельного законодательства от 29 сентября 1992 г., утвержденное Роскомземом, Минприроды РФ, Госкомсанэпиднадзо-ром и Минархитектуры РФ, а также акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления, многочисленные стандарты (например, ГОСТ 17.4.1.02-83 «Охрана природы, почвы, классификация химических веществ для контроля загрязнения») 1. Объекты охраны Объектом охраны являются сельскохозяйственные и иные земли, т. е. любые виды земельных участков (угодий), освоенные, осваиваемые, не осваиваемые человеком, независимо от форм собственности или характера владения, в том числе земли; 1) сельскохозяйственного назначения, т. е. предоставленные для нужд сельского хозяйства (или предназначенные для этих целей) гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, животноводства, садоводства, огородничества и другие; предоставленные кооперативам граждан — для садоводства, огородничества, животноводства; сельскохозяйственным государственным кооперативам, общественным предприятиям и организациям, совместным сельскохозяйственным предприятиям — для сельскохозяйственного производства; научно-исследовательским, учебным и другим сельскохозяйственным учреждениям - для исследовательских, учебных целей, пропаганды передового опыта и для сельскохозяйственного производства; несельскохозяйственным предприятиям — для ведения подсобного хозяйства; 2) населенных пунктов; 3) занятые под нужды промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и др.; 4) природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 5) лесного и водного фондов, а также 6) земли запаса. Во многих нормативно-правовых актах употребляется смежный с понятием «земли» термин «почвы» как минерально-органическое образование, поверхностный слой земли, характеризующийся плодородием. 3. Правовые и организационные средства охраны земель Они разнообразны и осуществляются различными субъектами. В курсах экологического и земельного права подробно рассматриваются меры по повышению плодородия почв, охране земель от ветровой и водной эрозии и т. д. Для иллюстрации проблемы остановимся лишь на одном из них - землеустройстве, поскольку здесь сочетаются юридические, управленческие и информационные аспекты, а также существенно обновлено законодательство. Как уже отмечалось, одним из важных средств охраны земель и обеспечения их рационального использования является землеустройство. История землеустройства в России достаточно длительная: специалисты пишут о землеустроительных действиях в Древнерусском государстве в 1Х-ХП веках, о межевании во времена татаро-монгольского ига и т. д. В настоящее время в РФ этот институт земельного (и экологического) права урегулирован многими актами, в первую очередь 157 Федеральным законом «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. (СЗ РФ, 2001, №26, ст. 2582), Земельным кодексом, ведомственными нормами. Значение землеустройства определяется тем, что оно: а) необходимо для информационного обеспечения, планирования и иных функций охраны земель; б) обязательно в случаях выявления нарушенных земель, земель, подверженных ветровой и водной эрозии, селям, подтоплениям, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, при проведении мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель и их защите от перечисленных выше процессов и в ряде других случаев; в) осуществляется по юридическим основаниям (решение уполномоченного органа государственной власти, органа местного самоуправления, договора или решения суда); г) проводится в соответствии с землеустроительной документацией, которая должна отвечать нормативным требованиям по форме, содержанию, процессу формирования, в натуре. Например, межевание объектов землеустройства представляет собой работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением их межевыми знаками и определением координат. Землеустройство представляет собой сложную и разнообразную деятельность, требующую специальной подготовки и знаний, и включает изучение состояния земель, их оценку и инвентаризацию, для проведения которых требуются почвенные, геоботанические и иные обследования. Планирование рационального использования и охраны земель неотделимо от землеустройства и предусматривает природно-сельскохозяйственное районирование земель, их определение, разработку предложений об охране. Землеустройство как система мероприятий по изучению состояния земель, планированию и рациональному использованию земель и их охране, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства (т. е. территорий РФ, ее субъектов, муниципальных образований, территориальных зон, земельных участков или их частей) предназначено для достижения нескольких целей. Среди них: организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков в сельскохозяйственном производстве; охрана земель, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и лицами, относящимися к этим народам, для обеспечения их традиционного образа жизни. Последняя цель достигается в рамках внутрихозяйственного землеустройства, оценки качества земель, 158 являющихся исконной средой обитания указанных народов, проводимой для установления продуктивности оленьих пастбищ, наличия биологических ресурсов для обеспечения традиционного образа жизни. Рекомендуемая литература: Волков С. Н., Комов Н В. и др. Вехи российского землеустройства: Время, события, люди. М., 2000; Иконицкая И. А. О некоторых тенденциях развития земельного законодательства Российской Федерации.— Государство и право на рубеже веков. Экологическое и природоресурсное право. М., 2001, с. 94-99; Крассов О. И- Земельное право. М., 2001. |