Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах
Скачать 1.88 Mb.
|
Глава XIX Начинать его следует с базового акта. Это Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (Ведомости РФ 1992. № 10, ст. 457), принятый Верховным Советом Российской Федерации. Он является комплексным актом прямого действия и устанавливает экологические требования к источникам вредного воздействия на окружающую среду, к охране жизни и здоровья людей от неблагоприятных воздействий окружающей среды, а также обеспечивает правовую основу сохранения, восстановления, улучше ния окружающей среды и усиления экологической безопасности населения и территорий, а также экологического правопорядка. Закон состоит из 15 разделов, включающих 94 статьи. В них последовательно сформулированы: задачи и принципы охраны окружающей среды, дан перечень объектов охраны (естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы, земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты, особо охраняемые природные территории; практически все они в той или иной мере дополнительно защищаются средствами административного, гражданского и уголовного законодательства), определена компетенция органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей среды и органов местного самоуправления (раздел I «Общие положения»). В Законе установлены экологические права граждан и их гарантии, а также полномочия граждан и их объединений в области охраны окружающей среды, включая их обязанности (раздел II «Право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду»). Даны общие правоустанавливающие положения, касающиеся планирования и финансирования природоохранительных мероприятий, учета и социально-экономической оценки природных ресурсов, разрешительного порядка на комплексное природопользование (договор и лицензия), лимитирования и платности природопользования, создания и функционирования экологических фондов, эколо-246 •ического страхования и способов экономического стимулирования •риродоохранительной деятельности (раздел III «Экономический Ьеханизм охраны окружающей природной среды»); перечислены и сформулированы понятия экологических нормативов (в том числе нормативы качества окружающей среды, нормативы предельно допустимых вредных воздействий, нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, выбросов и сбросов этих, веществ, а также нормативы предельно допустимых уровней шума, вибрации, магнитных полей, радиационного и иного вредного воздействия, предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сель-[ском хозяйстве и нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания, экологические требования к продукции, предельно допустимые нагрузки на окружающую среду, нормативы санитарных и защитных зон) — в разделе IV «Нормирование качества окружающей природной среды». Данный раздел, не устанавливая конкретные нормативы, определяет их систему, зависимость друг от друга, порядок утверждения, цели разработки и введения, показатели (дозы), а его изучение позволит лицам,-применяющим правовые нормы, во-первых, представить всю систему, во-вторых, продолжить поиск нормативно-правовых актов, регулирующих конкретные нормативы, что необходимо, например, для установления объективной стороны составов практически всех экологических правонарушений, особенно для определения характера и размеров ущерба (последствий). Общие начала проведения государственной и общественной экологической экспертизы сформулированы в разделе V Закона. В разделе VI содержатся экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов; они сопровождаются указанием Закона на возможность приостановления или прекращения этих видов деятельности и введением ряда запретов. Экологические требования при эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов подробнее формулируются в статьях, регулирующих правила охраны окружающей среды в сельском хозяйстве, при планировании, проектировании, выполнении мелиоративных работ, при проектировании, строительстве, реконструкции городов и других населенных пунктов, при использовании радиоактивных материалов и химических веществ в народном хозяйстве, на военных, оборонных энергетических объектах, при разработке и реализации проектов, существенно влияющих на окружающую среду, а также в статьях, посвященных охране окружающей среды от вредного биологического воздействия, от шума, вибрации, магнитных полей и иных вредных физических воздействий, от производственных и бы- 247 товых отходов (раздел VII). Нормы этого раздела определяют общие границы правового регулирования, впоследствии конкретизированные рядом специальных экологических законодательных актов, например федеральными законами об использовании атомной энергии, о мелиорации и др.). Важные понятия содержатся в разделе VIII «Чрезвычайные экологические ситуации». Понятие природно-заповедного фонда, порядок образования и режим особо охраняемых природных территорий, их виды определены в разделе IX «Особо охраняемые природные территории и объекты». К ним отнесены и редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные. Задачи, субъекты экологического контроля, перечень их прав и обязанностей, виды контроля регламентируются в разделе X «Экологический контроль». Общие принципы и начала организации экологического воспитания и образования, проведения научных исследований устанавливаются в разделе XI. Принципы и ориентиры для разрешения споров между различными субъектами сформулированы в разделе XII «Разрешение споров в области охраны окружающей среды». Понятие экологического правонарушения и экологического преступления, их объекты, виды и субъекты юридической ответственности, перечень составов административных экологических проступков и санкции за них определяются в разделе XIII «Ответственность за экологические правонарушения». Объектами закон называет окружающую природную среду, здоровье людей, экологический правопорядок, экологическую безопасность общества, за посягательства на которые наступает дисциплинарная, материальная, административная или уголовная ответственность. Отдельным разделом XIV «Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением» установлены обязанность полного возмещения вреда и порядок возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, их имуществу. Наконец, вопросы международного сотрудничества и его принципы, верховенство норм международно-правовых актов регулируются в разделе XV. Текст Закона целесообразно осваивать, пользуясь для этого имеющимися комментариями (например: Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарий к Закону России / Под ред. В. П. Варфоломеева и В. В. Петрова. М., 1993; более новый Комментарий к Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 1996). Сегодня нормы названного Закона воспринимаются как декларативные, ряд положений выглядит слишком общим, отдельные 248 предписания устарели, а язык Закона иногда архаичен. Но следует учитывать, что его принятие сыграло колоссальную роль в становлении современного экологического законодательства, фактически предопределив направления его развития. Многие разделы Закона развернуты в отдельных законодательных актах, например об экологической экспертизе, земельном кадастре. Отдельные нормы по-евлияли на содержание уголовно-правовых запретов в УК РФ и т. д. Федеральным законом «О внесении дополнений в статью 50 Зако-| на РСФСР «Об охране окружающей природной серы» от 6 июня 2001 г. (10 июля 2001 г. № 93-ФЗ (СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2948) указанная статья была дополнена положением, коренным образом изменяющим политику в области экспорта опасных (радиоактивных) отходов в стране, т. е. разрешающим их ввоз в Россию. Теперь ввоз в РФ из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов (т.е. разновидности радиоактивных отходов) для , осуществления временного технологического хранения и (или) их ; переработки разрешается. В Законе сформулированы условия такого ввоза. Это проведение государственной экологической экспертизы, иных государственных экспертиз соответствующего проекта, I обоснование снижения риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации ' проекта. Основанием ввоза являются международные договоры РФ (имеются в виду договоры, заключаемые между поставщиком отходов и Россией, а не международные конвенции об обращении с опасными (радиоактивными) веществами и отходами). Порядок ввоза определяется Правительством РФ. При этом оно должно исходить из основных принципов нераспространения ядерного оружия, охраны окружающей природной среды и экономических интересов РФ, принимая во внимание приоритетность права возвратить образовавшиеся после переработки радиоактивные отходы в государство • происхождения ядерных материалов или обеспечить их возвращение. Иными словами, ни Правительство РФ не обязывается возвратить радиоактивные отходы, ни его контрагент — их принять. Федеральный закон от 19 июля 1995 г. (23 ноября 1995 г.) № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» — один из важнейших актов экологического законодательства (СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556). Он состоит из 10 глав, объединяющих 38 статей. Глава I «Общие положения» определяет понятие, виды и принципы экологической экспертизы; гл. II «Полномочия Президента Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления» регулирует права и обязанности всех ветвей власти разного уровня, возникающие в связи с организацией и проведением экологической экспертизы; гл. III «Государственная экологическая экспертиза» со- 249 держит важнейшие положения о перечне обязательных объектов экспертизы как федерального уровня, так и уровня субъектов Феде, рации, о порядке, условиях ее проведения, представляемой документации, организации и полномочиях экспертных комиссий, правовом статусе экспертов и заключения государственной экологической экспертизы, правовых последствиях отрицательного и положительного заключений; гл. IV устанавливает права граждан и общественных объединений в области экологической экспертизы; гл. V «Права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе» содержит положения об обязанности осуществлять намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с документацией, получившей положительное заключение, и др.; гл. VI посвящена вопросам финансирования; наконец, гл. VII «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе» устанавливает ряд чрезвычайно важных положений о видах нарушений и наступающей за их совершение ответственности. Так, ст. 31-гласит, что лица, виновные в нарушении законодательства РФ об экологической экспертизе, повлекшем тяжкие прямые или косвенные экологические и иные, последствия, несут уголовную ответственность. При этом в ст. 30 перечисляются виды нарушений, сгруппированные по субъекту деяния и представляющие собой действия или бездействие разного характера: экологические, должностные, финансовые, которые могут квалифицироваться по различным статьям УК РФ и КоАП РСФСР. Например, заказчик и заинтересованные лица могут быть привлечены к ответственности за: непредставление документации на экологическую экспертизу; фальсификацию материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о ее результатах; принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения, создание препятствий организации и проведению экологической экспертизы; уклонение от представления уполномоченным государственным органам или общественным организациям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; реализацию объекта без положительного заключения; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы. Руководители экспертных комиссий и ее члены могут быть привлечены к ответственности за: нарушение требований законодательства об экологической экспертизе, об охране окружающей среды, стандартов и иных нормативно-технических документов; необоснованность и фальсификацию выводов заключения экспертизы; со- 250 ^рытие сведений. Должностные лица государственных органов исполнительной власти, органов федерального надзора и контроля, органов местного самоуправления могут привлекаться за фальсификацию сведений и данных о результатах проведения экспертизы, выдачу разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, без положительного заключения государственной экологической экспертизы, организацию и (или) проведение экспертизы неправомочными на то органами и организациями, прямое или косвенное вмешательство в работу специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания влияния на ход и результаты проведения государственной и общественной экологической экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы. Нарушениями законодательства банковскими организациями, их должностными лицами, иными юридическими лицами, а также гражданами являются финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения. Законом предусмотрена и ответственность руководителей специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, руководителей экспертных комиссий за нарушение правил и порядка проведения экспертизы, формирования экспертных комиссий, расходования средств и т. п. Глава \Ш1 Закона регулирует споры в области экологической экспертизы, глава IX посвящена международным договорам РФ; глава X определяет порядок вступления Закона в силу и приведения нормативных правовых актов в соответствие с ним (СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556). Для более углубленного изучения норм этого Закона следует использовать Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об экологической экспертизе» (Под ред. Бринчука М. М. М., 1998). Федеральный закон от 22 марта 1995г (24 апреля 1995 г.) № 52-ФЗ «О животном мире» состоит из 10 глав, объединяющих 61 статью (СЗ РФ, 1995, № 17, ст. 1462). Важнейшими являются положения данного акта, регулирующие полномочия органов власти и управления в этой области (гл. I), принципы государственного управления, государственного учета, ведения кадастра и мониторинга объектов животного мира, государственного контроля в сфере охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и охраны среды их обитания (гл. II), вопросы организации охраны, порядок установления ограничений и запретов на использование 251 ;^-^.^*';" и<'^>"<>--'- -"^.•ч""-'(*ййЧ ?Ш-' объектов животного мира, в том числе для сохранения среды щ обитания, редких и находящихся под угрозой исчезновения живот-ных, регулирования вопросов перенаселения, гибридизации, числен, ности объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, эксплуатации транспортных средств, линий связи ц электропередачи (гл. III). Глава IV Закона определяет права должностных лиц, уполномоченных осуществлять охрану животного мира и среды его обитания, меры социальной защиты. Глава V «Пользование животным миром» регулирует виды, условия и способы пользования животным миром, в частности охоту, рыболовство и другие, порядок выдачи лицензий, права и обязанности пользователей. Специальная гл. VI регламентирует традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, устанавливая для отдельных категорий граждан — коренных малочисленных народов и этнических общностей — право на приоритетное пользование и фактически закрепляет, санкционирует правовые обычаи. Глава VII посвящена экономическому регулированию охраны и использования объектов животного мира, а гл. VIII — ответственности за нарушение законодательства. Здесь в ст. 55 дается перечень составов правонарушений: нарушение порядка осуществления пользования животным миром, а также незаконный ввоз в Российскую Федерацию животных или растений, признанных наносящими ущерб объектам животного мира, занесенным в Красные книги; нарушение правил охраны среды обитания животных, правил создания зоологических коллекций и торговли ими, а равно самовольное переселение, акклиматизация и скрещивание объектов животного мира; нарушение правил транспортировки, хранения и применения средств защиты растений и других препаратов, причинившее ущерб животному миру; уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира или совершение иных действий, которые могут привести к их гибели, сокращению численности или нарушению среды их обитания; нарушение правил охоты и рыболовства, а также правил осуществления других видов пользования животным миром; нарушение правил китобойного промысла; ввоз в Российскую Федерацию и вывоз за ее пределы объектов животного мира, их продуктов и частей без соответствующего разрешения; нарушение требований по предотвращению гибели объектов животного мира в процессе хозяйственной деятельности и при эксплуатации транспортных средств; нарушение режима охраны объектов животного мира в государственных природных заповедниках, государственных природных заказниках, заповедных зонах национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях, акваториях; уничтожение или повреждение 252 аншлагов и других знаков, устанавливаемых пользователями животным миром или специально уполномоченными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания, а также зданий и других сооружений, принадлежащих указанным пользователям и органам; нарушение установленного порядка предоставления лицензий на пользование животным миром и разрешений на изъятие объектов животного мира из среды их обитания; сокрытие или искажение информации о состоянии и численности объектов животного мира, имеющей важное значение для безопасности населения и домашних животных, устойчивого использования объектов животного мира, их воспроизводства и качества среды их обитания. Большинство этих составов было :'' введено в КоАП РСФСР. Помимо этого Закон устанавливает порядок взыскания ущерба, нанесенного объектам животного мира и среде их обитания, разрешения споров по вопросам охраны и использования объектов жи-' вотного мира, определяет недействительность незаконных сделок, • порядок безвозмездного изъятия незаконно добытых объектов животного мира и орудий добывания. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (СЗ РФ, 1999, № 18, ст. 2222). Этот Закон заменил последний из действовавших актов экологического законодательства советского периода. Он является достаточно сложным как по структуре (состоит из девяти глав, 34 статей), так и по содержанию, регулируя охрану жизненно важного компонента окружающей среды, неотъемлемой части среды обитания человека, растений и животных — атмосферного воздуха. Глава I «Общие положения» состоит всего из двух статей, но содержит важные нормы - определения основных понятий: самого воздуха, вредного вещества, загрязнения и трансграничного загрязнения, предельно допустимых уровней вредных воздействий, нагрузок, выбросов, временно согласованных выбросов и др. Глава II регулирует вопросы управления в этой сфере, устанавливая его принципы, в частности недопущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды; обязательность государственно-' го регулирования выбросов вредных веществ и оказания вредных физических воздействий; гласность, полноту и достоверность информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и т. п., а также полномочия органов экологического управления. |