Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах
 Скачать 1.88 Mb.
|
|
Глава XVII Глава XVIII ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГЕННО-ИНЖЕНЕРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Это одно из новых, но чрезвычайно актуальных направлений правовой экологической науки и законодательства. Объектом правового регулирования являются деятельность по созданию, использованию и выпуску в окружающую среду генно-инженерно-модифици-рованных организмов, обеспечение экологической безопасности населения и территорий в ходе указанной деятельности, соблюдение экологического правопорядка и правил безопасности при обращении с этими биологическими (бактериологическими) организмами. В настоящее время законодательство о генно-инженерной деятельности достаточно разработано как на международном, так и на национальном уровнях. В России действуют Федеральный закон «О правовом регулировании генно-инженерной деятельности» от 5 июня 1995 г. (СЗ РФ, 1996, № 28, ст. 3348) и Постановление Правительства РФ «О государственной регистрации генно-инженер-но-модифицированных организмов» от 16 февраля 2001 г. (СЗ РФ, 2001, №9, ст. 860). Российский законодатель использует значительный набор правовых инструментов и средств для установления правил в области генно-инженерных работ, определения условий лицензирования такой деятельности, регистрационных систем, формулирования особых требований к лицам, профессионально занятым в данной области, систем сертификации, оценки экологического риска, запретов и ограничений этой относящейся к потенциально опасной для человека и окружающей среды деятельности. Генно-инженерные работы ведутся в закрытых и открытых системах. В первом случае все этапы создания, использования, транспортировки и уничтожения генно-инженерно-модифицированных организмов, оборудования и т.д. осуществляются при наличии особых физических, химических, биологических средств защиты, обеспечивающих непопадание указанных организмов в окружающую среду. Во втором случае открытость системы означает либо выпуск генно-инженерно-мо-дифицированного организма в окружающую среду либо использование его в технологических процессах, например в медицине, фармацевтике, производстве пищевых продуктов, иных биотехнологиях В обоих случаях право жестко формулирует экологические требования к перечисленным процессам вплоть до установления уголовной ответственности за их нарушение (ст. 248 УК РФ) (см. «Регистрация»). ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ 1. Понятие экологической безопасности Впервые это понятие употребляется в ст. 85 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. в перечне объектов экологических преступлений наряду с экологическим правопорядком, окружающей средой и здоровьем человека. Социальное и правовое значение, а также широкое применение в правовой науке и законодательстве это понятие приобрело в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и обнародованием информации о других авариях (например, на п/о «Маяк») либо о катастрофических последствиях испытаний ядерного оружия и т. п. Правовое регулирование экологической безопасности тесно связано с возникновением института (раздела) экологического права, получившего название «право чрезвычайных ситуаций». Обеспечение экологической безопасности охватывает защиту населения и территорий не только от чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий, катастроф, но и от негативного воздействия на них загрязнения окружающей среды, изменений климата и т. п. Ныне понятие «экологическая безопасность» употребляется как в ряде законодательных актов, так и в работах юристов. Так, хотя УК РФ прямо не называет экологическую безопасность (угрозу экологической безопасности) в числе признаков состава преступления, в нем используются многочисленные показатели (критерии), ее характеризующие, например существенное изменение радиационного фона, отравление земли, распространение эпидемий, заражение окружающей среды, отравление атмосферы. Статья 358 УК РФ предусматривает ответственность за экоцид, т. е. совершение действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Многие авторы включают экологическую безопасность населения и территорий в предмет (объект) экологического права (А. К. Голиченков), некоторые отрицают целесообразность этого (М. М. Бринчук). И. Ф. Панкратов считает, что состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества и окружающей среды от угроз, которые могут возникнуть в результате вредных природных и техногенных воздействий на нее, а также в 231 результате экологических правонарушений, и экологическая безопасность должны рассматриваться как система мер по предотвращению и ликвидации последствий воздействия на окружающую среду вредных природных явлений, стихийных бедствий, техногенных катастроф, загрязнения окружающей среды. Общее понятие безопасности и ее объектов сформулировано в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (Ведомости РФ, 1992, №15, ст. 769; САПП РФ, 1993, №52, ст. 5086). Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К числу жизненно важных относятся и экологические интересы, сохранение качества окружающей среды как необходимого условия существования человека и человечества. Статья 12 Закона перечисляет виды безопасности — экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные, а среди сил и средств обеспечения безопасности называет природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения, службу ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Тем самым угроза экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности. Экологическая безопасность - состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов окружающей среды в результате антропогенной деятельности, природных явлений и противоправных деяний. Экологическая безопасность обеспечивается комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и информационных мер, предназначенных для прогнозирования, предотвращения, ликвидации реальных и потенциальных угроз безопасности, смягчения их последствий. Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которой определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения, воздействия на жизнь и здоровье населения. 2. Чрезвычайная экологическая ситуация Это понятие впервые было введено ст. 58 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., определившей зоны чрезвычайной экологической ситуации как участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружаю- 232 шей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Российское законодательство использует также ряд смежных понятий: «зона экологического бедствия», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «угроза безопасности», «бедствие», «стихийное бедствие», «экологический риск», «зона экологического риска» и пр. Чрезвычайная ситуация определяется как обстановка, реально угрожающая жизни значительного числа людей или их здоровью с необратимыми последствиями для трудоспособности, с существенным материальным ущербом, негативными социально-политическими, экономическими, военными, экологическими и иными послед-[ ствиями. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г. в ст. 1 устанавливает, что чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного, природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Элементами чрезвычайной ситуации являются: а) наличие угрозы (реальной, потенциальной, неизбежной, чрезвычайной); б) последствия (необратимые, существенные, устойчивые, отрицательные); в) необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации, предотвращения, смягчения последствий. Ситуация признается чрезвычайной, когда она приобретает новые черты и тенденции, характеризуется кризисно-стью положения. Классификация чрезвычайных ситуаций проводится по различным единичным и комплексным критериям. По источнику возникновения они делятся на внешние и внутренние (ст. 3 Закона РФ «О безопасности»), межнациональные конфликты, массовые беспорядки, блокада отдельных местностей, стихийные бедствия, крупные аварии (ст. 4 Закона РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г.); по своим последствиям - на вызвавшие необратимые, долговременные, временные, существенные последствия либо социально-политические, экономические, экологические и иные последствия, по степени остроты — на реальные и потенциальные (ст. 3 Закона РФ «О безопасности»), требующие введения чрезвычайного положения немедленно и без предупреждения либо с соблюдением более продолжительной процедуры; по скорости развития — на ситуации взрывного характера, быстротекущие, вялотекущие; по сфере проявления — на техногенные, экологические, природного происхо- 233 ждения, биогенного, зоогенного и фитогенного характера. Так, чрезвычайные ситуации экологического характера вызываются воздействием измененной в результате деятельности человека окружающей среды, состояния почв, недр, ландшафта и проявляются в просадках, оползнях, обвалах, массовой гибели рыбы, покрытии пленкой трети площади водоема и более при общей его поверхности до 6 кв. км, переполнении хранилищ промышленными и бытовыми отходами и др. Биогенные и зоогенные чрезвычайные ситуации — это эпидемии, пандемии, инфекционные заболевания экзотическими или невыясненной этиологии болезнями, массовые отравления водой, . продуктами питания, массовое появление животных - разносчиков опасных инфекций и т. п. По своим масштабам они разделяются на глобальные и локальные; по происхождению - на природные и техногенные. В зависимости от нескольких показателей, взятых комплексно, (размеров ущерба, количества пострадавших, границ распространения поражающих факторов) чрезвычайные ситуации делятся на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные. К локальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материачьный ущерб составляет не более 1 тысячи минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации, а ее зона не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения. К местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 10 человек, но не более 50, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. К территориальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн. минимальных размеров оплаты труда и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ. К региональной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедея ельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн., но не более 5 млн. минимальных размеров оплаты труда и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов РФ. К федеральной от-234 носится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн. минимальных размеров оплаты труда и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более двух субъектов РФ. К трансграничной относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы РФ либо которая произошла за рубежом и затрагивает территорию РФ (Положение о классификации |чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера от 13 •сентября 1996 г.-СЗ РФ, 1996, №39, ст. 4563). Для иллюстрации см. данные о природных и биолого-социальных чрезвычайных ситуацях в России:
В Государственном докладе о состоянии окружающей природной среды в РФ в 1999 г. приводятся данные о чрезвычайных ситуациях с наиболее значимыми негативными экологическими последствиями, произошедших в России (т. е. по другому критерию): в 1998 г. их было 138, в 1999 г.- 136. Это только техногенные, а чрезвычайных ситуаций природного характера зафиксировано в 1997 г. 360, в 1998 г.-465, в 1999 г.-263. Анализ статей гл. 26 УК РФ «Экологические преступления» показывает, что возникновение и наличие чрезвычайной экологической ситуации имеют уголовно-правовое значение в двух случаях: а) когда преступные действия привели к возникновению и развитию такой ситуации; б) когда преступление совершено в зоне чрезвычайной экологической ситуации, объявленной указом Президента РФ в установленном законом порядке с учетом заключения Госкомэколо- 235 гии РФ (ныне — Министерство природных ресурсов РФ). Практически любое преступление, влекущее .наступление тяжких последствий, например существенное изменение радиоактивного фона, массовую гибель животных, отравление источников водоснабжения и пр., может привести к обострению кризиса и быстрому развитию чрезвычайной экологической ситуации. Во многих статьях прямо указано в качестве квалифицирующего признака совершение преступления в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ст. 247, 250, 254) или обязательного признака объективной стороны - места совершения деяния (ст. 256 и 258). 3. Экологическое бедствие Это понятие введено ст. 59 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. .Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещаются строительство, реконструкция хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды. Экологические бедствия, как и чрезвычайные экологические ситуации, могут быть природного и техногенного происхождения. Стихийные бедствия — это землетрясения, извержения вулканов (например, в результате начавшегося после сильнейшего землетрясения на Камчатке и длившегося почти весь 1996 г. извержения двух вулканов - Карымского и Академии наук, входящих в Камчатский вулканический пояс, произошли выброс пепла и газа на 'высоту 8 км, излияния лавы, вулканические взрывы и землетрясения, в результате окрестности покрылись слоем пепла, изрыты вулканическими бомбами, вода в расположенном на этой территории озере глубиной 60 м и диаметром около 4 км отравлена, рыба погибла, пойма реки Карымской залита грязевыми потоками); ураганы (шквалы, смерчи), ливневые дожди, сопровождающиеся, как правило, усилением скорости ветра, в результате чего происходят подъем уровня воды в реках, затопление населенных пунктов, расположенных по берегам рек, скотомогильников, мест хранения пестицидов, топлива и т. п. с 236 последующим смывом в водные источники и значительным загрязнением вод; оползни, лесные пожары, наводнения и др. Экологические бедствия техногенного характера могут быть результатами крупных аварий (например, на нефтепроводах), масштабного загрязнения окружающей среды и т. п. Наиболее известны экологические бедствия в результате аварий на предприятиях, связанных с атомной энергетикой (авария в 1957 г. на производственном объединении «Маяк» со сбросом радиоактивных отходов в реку Теча и загрязнением значительных территорий, авария на Чернобыльской АЭС), ядерных испытаний (на Семипалатинском полигоне, Новой Земле) и др. Закон РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» в ред. от 18 июня 1992 г. (Ведомости РФ, 1992, № 32, ст. 1861) устанавливает правовой статус населения и территорий в зоне экологического бедствия, права государственных органов, граждан и т. п., в частности, выделяет по ряду показателей (загрязнение цезием— 137, стронцием — 90, плутонием —239, 240, ландшафтных и геохимиче-• ских особенностей почв и т. д.) различные участки территории, объявляемые соответственно: зоной отчуждения, зоной отселения, зоной проживания с правом на отселение, зоной проживания с льготным социально-экономическим статусом, границы которых пересматриваются Правительством РФ не реже одного раза в три года с учетом изменения радиационной обстановки и других факторов. 4. Общественное бедствие Понятие экологического бедствия следует отличать от других смежных с ним понятий, например «общественное бедствие», «бедствие на море». Так, понятие «общественное бедствие» ассоциируется в первую очередь с текстом уголовного закона. В уголовном законодательстве данный термин употребляется в перечне обстоятельств, отягчающих наказание (ответственность). Статья 63 УК РФ признает отягчающими обстоятельствами в п. «д» совершение преступления в условиях чрезвычайного положения, стихийного или иного общественного бедствия, а также при массовых беспорядках. В общепринятом смысле общественным бедствием является наличие экстремальной ситуации, вызванной техногенными катастрофами или авариями, стихийными бедствиями, массовыми беспорядками, межнациональными конфликтами и т. п. Анализ текста ст. 63 УК РФ показывает, что уголовно-правовое содержание данного понятия ограничивается, во-первых, негативным юридически значимым признаком—отсутствием чрезвычайного положения, оформленного в уста- 237 новленном законом порядке, поскольку «чрезвычайное положение» указано законодателем специально; во-вторых, самим содержанием ситуации, так как массовые беспорядки также указаны особо, как л стихийные бедствия. Следовательно, общественным бедствием здесь признаются все те ситуации, связанные с нарушением нормального течения жизни, созданием угрозы для безопасности населения и тер. риторий, которые не вызваны стихийными бедствиями или не связаны с массовыми беспорядками и не потребовали введения режима чрезвычайного положения. К ним могут относиться чрезвычайные экологические ситуации, экологические бедствия, межнациональные конфликты, военные действия, эвакуация населения, эпидемии, эпизоотии и др. Таким образом, понятие общественного бедствия можно считать родовым, а экологического — видовым. 5. Понятие бедствия на море или водном пути Его также следует отличать по пространственному признаку от понятий «экологическое бедствие» и «чрезвычайная экологическая ситуация». Дело в том, что оно охватывает чрезвычайные происшествия, имеющие место только в акваториях (водном пространстве), независимо от их правового статуса, и связанные с угрозой (риском) для безопасности людей и окружающей среды. Бедствие на море или водном пути может быть вызвано различными причинами, например столкновением судов или каким-либо иным навигационным инцидентом с судном в открытом море, вызванным ненадлежащим исполнением своих обязанностей лицом (лицами), управляющим судном, либо техническими неисправностями; иной морской аварией; актом пиратства, т. е. неправомерным насилием, задержанием или любым грабежом, совершаемыми с личными целями экипажем или пассажирами частновладельческого судна или летательного аппарата, военного корабля, государственного судна, экипаж которого поднял мятеж и захватил контроль над этим кораблем; экологического бедствия, вызванного опасным загрязнением морской или водной среды, в том числе в результате деятельности по захоронению опасных (радиоактивных, химических и др.) отходов либо морской аварии; угрожающим безопасности судна (или судоходства) в данном районе актом насилия, направленного против другого судна в открытом море; разрушением или повреждением судна, помещением на судно устройств или веществ, угрожающих разрушением судна или безопасному плаванию данного судна, разрушением морского навигационного оборудования и др., а также при захвате стационарных платформ, совершении актов насилия против лиц на стационарной платформе, если таковое угрожает ста- 238 ционарной платформе, наносит ей повреждения или разрушает ее, помещении на платформе веществ или устройств, угрожающих ее безопасности. УК РСФСР в ч. 4 ст. 223' предусматривал также уголовную ответственность за несообщение ответственными за то должностными липами судов и иных плавучих средств, платформ и других сооружений и пр. сведений о готовящемся или произведенном сбросе опасных для морской среды, ее биоресурсов, жизни и здоровья людей, безопасности судоходства веществ. Бедствием на море или водном пути признается наличие ситуации, при которой жизни и здоровью людей угрожает реальная опасность, окружающая (морская) среда находится под угрозой, создаются помехи законным видам пользования водными или морскими путями. Ежегодно в мире фиксируется значительное число аварий и иных бедствий на море или водных путях, нередко сопровождающихся причинением значительного материального ущерба, вреда окружающей среде, гибелью людей. Так, в России в 1995 г. только на маломерных судах было зафиксировано 13 аварий (в 1996 г.-23), получивших статус чрезвычайных ситуаций техногенного характера. В акватории Балтийского моря за последние 10 лет произошло более 100 аварий, многие из которых привели к загрязнению морской среды. Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения (МКУБ), принятый 4 ноября 1993 г., указывает, что наиболее важными средствами предотвращения морских аварий и загрязнения моря с судов являются проектирование, строительство, оснащение и техническое обслуживание судов, а также их эксплуатация надлежащим образом обученными экипажами в соответствии с международными конвенциями и стандартами, относящимися к безопасности на море и.предотвращению загрязнения. Источники права: Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения (МКУБ) от 4 ноября 1993 г.-Российские вести, 1994, 1 сентября; Кодекс поведения при аварийном загрязнении трансграничных внутренних вод 1991 г.; Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства от 10 марта 1988 г.; Конвенция по морскому праву от 10 декабря 1982 г.; Инструкция о порядке передачи сообщений о загрязнении морской среды; Приказ Министерства транспорта РФ от 239 26 июля 1994 г. «О мерах по повышению безопасности мореплавания»; Временный порядок оценки и возмещения вреда окружающей среде в результате аварии от 27 июня 1994 г., утвержденный приказом Минприроды РФ. Совершение преступления в условиях стихийного или иного общественного бедствия является обстоятельством, отягчающим наказание (п. «д» ч. 1 ст. 63 УК РФ; см. также постановление № 17 Пленума Верховного Суда СССР «О рассмотрении судами дел, связанных с преступлениями, совершенными в условиях стихийного или иного общественного бедствия» от 23 декабря 1988 г.—Сборник постановлений пленумов верховных судов СССР и РСФСР (Российской Федерации) по уголовным делам. М., СПАРК, 1995, с. 345-346). Правовое регулирование вопросов экологической безопасности, чрезвычайных экологических ситуаций, экологических бедствий и других, как уже отмечалось, осуществляется в актах различных отраслей права. Особое место в системе этих норм занимает регламентация чрезвычайного положения. 6. Чрезвычайное положение В российском праве чрезвычайное положение понимается в двух смыслах: как угроза безопасности, специфическая кризисная ситуация, существующая объективно и представляющая опасность для населения, территорий, хозяйственных и других объектов, окружающей среды и т. п., и как особый правовой режим, осуществляемый в определенных пределах, основывающийся на конституционных нормах и международных обязательствах и устанавливаемый в определенных законом рамках с учетом особенностей и сферы проявления регулируемого кризиса (конфликта, чрезвычайной ситуации), интересов государства, общества и населения отдельных территорий, граждан. Правовой режим чрезвычайного положения, с одной стороны, направлен на достижение или восстановление нормальных условий жизнедеятельности в определенных границах и объявляется в целях скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи, а с другой — связан с принятием в особом порядке экстраординарных мер, ограничивающих права личности или возлагающих дополнительные обязанности на граждан, государственные структуры, правоохранительные органы и пр. Режим чрезвычайного положения охватывает как социальные конфликты и кризисы, так и бедствия, вызванные иными причинами (стихийные, экологические, техногенные и пр.). Чрезвычайное по-240 ложение может быть объявлено на всей территории РФ сроком не более 30 дней, в отдельных регионах —не более чем на 60 дней указом Президента РФ с немедленным уведомлением Совета Федерации (к ведению которого относится утверждение указа) и Государственной Думы, а также с уведомлением в 3-дневный срок Генерального секретаря ООН об ограничении прав и свобод граждан, состоящем в отступлении от обязательств по Международному пакту о гражданских и политических правах, объеме отступлений и причинах решения. Ограничения, допускаемые при введении чрезвычайного положения, весьма широки и касаются многих политических, личных и других прав. При этом сохраняют свое действие такие гарантии соблюдения прав, как основные правовые институты (суды, прокуратуры, адвокатура, формы судопроизводства и т. д.), а создание чрезвычайных судов, внесудебных органов уголовного судопроизводства запрещается. В Указе Президента РФ «О дополнительных мерах по обеспечению режима чрезвычайного положения в г. Москве» от 5 октября 1993 г. содержится наиболее полный перечень правоограничений: комендантский час, особый режим въезда и выезда, ограничение передвижения автотранспорта, усиление охраны общественного порядка, запрещение собраний, митингов, уличных шествий и т. п., досмотр транспортных средств, проверка документов, личный досмотр, досмотр вещей, жилища, запрет на продажу оружия и ядовитых веществ, ограничение свободы печати, приостановление деятельности политических партий и общественных движений и т. д. Статья 87 Конституции РФ помимо чрезвычайного положения предусматривает военное положение. Введение и осуществление чрезвычайного положения имеют уголовно-правовое значение: возникает вопрос о привлечении к уголовной ответственности лиц, совершивших действия, вызвавшие необходимость введения чрезвычайного положения, противодействовавших порядку чрезвычайного положения либо превышавших власть и иным образом злоупотребивших своими служебными возможностями. Совершение преступления в условиях чрезвычайного положения является обстоятельством, отягчающим наказание (п. «д» ч. 1 ст. 63 УК РФ). 7. Анализ экологических рисков Анализ экологических рисков в РФ представляет собой сложную, во многих случаях юридически оформленную интеллектуальную деятельность. Она осуществляется по плану, т. е. заранее, про- 241 ЙЙЙЗ гйёл гностически или в зависимости от уже возникшей ситуации; свернуто или развернуто; на основе нормативно-правовых процедур или вне их. Эта деятельность, по общему определению, направлена; 1) на выявление существующего или потенциального риска; 2) на оценку ситуации риска, вида и интенсивности угрозы состоянию окружающей среды или конкретным объектам; 3) на установление степени неопределенности развития ситуации, т. е. предсказуемости или непредсказуемости; 4) оценку абстрактной и реальной возможности устранения угрозы; 5) на определение степени и стоимости устранения угрозы. Предполагается, что анализ рисков должен завершаться принятием решений и их реализацией. Так в России, к сожалению, происходит не во всех случаях. Реально осуществляемый анализ рисков предполагает в методическом плане определение: а) понятия риска в его фактическом и правовом выражении; б) источников риска; в) ситуации риска; г) правовых основ анализа рисков (повода, процедуры); д) механизма управления рисками. Понимание риска. В российское экологическое право и экологическую практику понятие риска пришло из математических наук, статистики, таких областей науки, как теория вероятности, теория игр, теория принятия решений и пр. Существенную роль в восприятии и усвоении использования этого понятия сыграли рекомендации различных международных органов, например Международной комиссии радиологической защиты. В настоящее время понятие риска широко используется в различных отраслях права. Правда, оно определяется в них по-разному, в частности, в гражданском и уголовном праве — «обоснованный риск» и пр. В экологическом праве широко используется также понятие презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которое законодатель указал как принцип государственной экологической экспертизы. Все это привело к тому, что понятие риска в целях охраны окружающей среды анализируется: 1) в общенаучном смысле как исходное для права и 2) собственно в юридическом смысле, когда под риском понимается то, что таковым считает законодатель в тех или иных целях. Правовое понятие оказывается при этом: а) целевым, поскольку оно формулируется для определения целей, например регулирования страховой деятельности, освобождения от уголовной ответственности, решения вопроса о возложении ответственности за экологические правонарушения и пр.; б) специфическим, так как оно отражает характер определенной деятельности, осуществляемой в определенном социально-биологическом контексте; в) правооцени- 242 вающим, поскольку оно должно дать признаки фактического соста-|ва риска и его последствий. В экологическом праве, следует признать, понятие экологического риска чаще заменяется иными оборотами. Законодатель вообще нигде не определяет, что такое риск либо каковы условия признания риска, имеющие то или иное правовое значение. Такие формулировки содержатся в ст. 41 УК РФ «Обоснованный риск», где говорится, что риск признается обоснованным и исключает преступность деяния, если указанная цель не может быть достигнута не связанным с риском действием (бездействием) и лицо, допустившее риск, предприняло достаточные меры для предотвращения вреда охраняемым уголовным законом интересам. Риск не признается обос-- кованным, если он заведомо был сопряжен с угрозой для жизни многих людей, с угрозой экологической катастрофы или общественного бедствия. Понятие риска в гражданском праве значительно разнообразнее. Так, по ч. 2 ст. 929 ГК РФ по договору имущественного страхования могут быть застрахованы следующие имущественные интересы: 1) риск утраты (гибели, недостачи) или повреждения определенного имущества; 2) риск ответственности по обязательствам, возникающий вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц, а в случаях, предусмотренных законом, также ответственности по договорам — риск гражданской ответственности; 3) риск убытков от предпринимательской деятельности из-за нарушения своих обязательств контрагентами предпринимателя или изменений условий этой деятельности, по независящим от предпринимателя обстоятельствам, в том числе риск неполучения ожидаемых доходов — предпринимательский риск. Существенно положение ч. 1 ст. 1065 ГК РФ «Предупреждение причинения вреда». Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. В доктрине экологического права могут быть выделены следующие признаки нормального риска: неопределенность ситуации в статике и динамике; опасность потерь; минимизация потерь; отсутствие вреда здоровью человека и необратимых изменений в окружающей среде; реальная возможность восстановления потерь; соразмерность вреда и эффекта. Источники риска. Под ними понимается деятельность экологического характера, как правило, правомерная, поскольку в случае осуществления неправомерной деятельности она подлежит прекращению без установления риска, в силу его презумпции. В литературе 243  преобладает подход к рассмотрению любого вида экологической деятельности как связанного с риском. Проблема, которую пытается решить российский законодатель, состоит в определении видов деятельности, в рамках которых понятие риска становится релевантным к праву, или правовым. Это относится к ситуациям, когда риск достигает такой степени, с которой могут быть связаны определенные правовые последствия, относящиеся: а) к субъективной стороне фактического состава, прежде всего к обязанности предвидеть, предпринимать особую заботливость, и б) к объективной стороне, когда предписаны либо разрешены особые действия, сопряженные с повышенным риском, либо когда эта деятельность разрешена как полезная и не имеющая альтернативы в настоящее время. Ситуации экологического риска. Под ними понимается совпадение относительно устойчивых или быстро меняющихся природных, демографических, экономических, организационных, механических и иных обстоятельств (фактов, состояний, процессов), внутри и (или) под влиянием которых возникает и развивается риск, т. е. неопределенность, несущая в себе опасность того или иного характера. Указанные и иные обстоятельства выявляются на основе экологического мониторинга и оцениваются экологической экспертизой. Правовые средства управления экологическими рисками. Под ними понимаются способы воздействия на деятельность и субъектно определяемую ситуацию, которые состоят в применении или реализации норм права, т. е. осуществляются непосредственно на основе права и реализуют его потенциал. К указанным средствам относятся: а) государственная и общественная экологическая экспертиза; б) процедура принятия и согласования экологических решений, в частности оценки воздействия на окружающую среду в РФ; в) регламентирование отдельных показателей, которые используются в ходе анализа; г) лицензирование деятельности, связанной с использованием источников риска для окружающей среды; д) представление декларации безопасности; е) страхование риска; ж) сертификация; з) юридическая ответственность. Указанные правовые средства установлены в различных правовых актах и с разной степенью детализации регламентируют их содержание и процедуры (материальные и процессуальные вопросы). Экологическая экспертиза является наиболее важным правовым средством (инструментом, процедурой) осуществления анализа экологического риска. Механизмы управления рисками. Их следует понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле вся экологическая деятельность есть источник риска и все меры по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов есть 244 управление рисками. Практически это важно. Удорожание энергоресурсов, в частности связанное со старением основных фондов и повышением цен на газ, объективно приводит к стремлению расширить производство электроэнергии на атомных электростанциях. Управление рисками тогда в первую очередь связано с рационализацией деятельности станции, продуцирующей электроэнергию, в расчете на уменьшение потребности в атомных электростанциях. Рекомендуемая литература: Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды в РФ в 1999 г. М., 2000, с. 90-100, 288-230; Обеспечение безопасно.*™ населения и территорий /Под ред. О. Л. Дубовик, Н. Г. Жаворонковой. М., 1994; Кёк В. Менеджмент рисков в охране окружающей среды ФРГ.—Право и политика, 2000, № 5, с. 118—125; Хоружая Т. А. Методы оценки экологической опасности. М., 1998. Ш№- „;$ЙН5- ,.]у$ ОБЩИЙ ОБЗОР ИСТОЧНИКОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО И ПРИРОДОРЕСУРСНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ТТ |