Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001. Экологическое право в вопросах и ответах

• Название: Экологическое право в вопросах и ответах
• Дата: 17.04.2022
• Размер: 1.88 Mb.
• Имя файла: Дубовик Экологическое право в вопросах и ответах_2001.doc
• Тип: Книга; #480426
• страница: 21 из 28

Глава XV

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОПАСНЫМИ ВЕЩЕСТВАМИ

1. Общая характеристика законодательства

Обращение с опасными веществами традиционно рассматрива­ется российской правовой наукой как значимая сфера правового ре­гулирования. В последние годы был принят ряд нормативных актов, регламентирующих требования к этапам обращения с ними, меры безопасности, порядок регистрации, условия лицензирования соот­ветствующей деятельности и т. п. На уровне федерального законода­тельства действует закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», многочисленные постановления Пра­вительства РФ. Закон «Об опасных веществах» находится в стадии разработки. УК РФ предусматривает правовые меры уголовной от­ветственности за нарушение правил обращения с опасными вещест­вами (ст. 247, 248, 254 и др.).

2. Объект правового регулирования

Объектом правового регулирования в данном случае являются экологически опасные, т. е. химические, в том числе токсичные, ра­диоактивные, биологические и иные вещества.

1) Экологически опасные вещества. Понятие «экологически опас­ные вещества» употребляется в широком и узком смысле. В широ­ком смысле в эту группу включаются самые различные по происхо­ждению, сфере применения, процессам получения, правовому режи­му, контролю за использованием, мерам безопасности группы веществ, упоминаемые в текстах экологических правовых норм в ка­честве предмета человеческой деятельности либо средства воздейст­вия на окружающую среду. В этом перечне: радиоактивные (т. е. ядерные) материалы, радиоактивные источники (источники ионизи­рующего излучения), радиоактивные вещества; взрывчатые вещест­ва, т. е. химические соединения либо механические смеси веществ, способные к быстрому самораспространяющемуся химическому превращению (взрыву); наркотические средства, т. е. вещества рас­тительного или синтетического происхождения, лекарственные пре­параты, оказывающие специфическое стимулирующее, галлюцинно-

211

генное и иное воздействие на центральную нервную систему и включенные в Список наркотических средств; психотропные веще­ства, т. е. вещества естественного или синтетического происхожде­ния, оказывающие стимулирующее или депрессивное воздействие на центральную нервную систему и включенные в списки междуна­родных конвенций; сильнодействующие и ядовитые вещества, ока­зывающие опасное, в том числе отравляющее воздействие на живые организмы при приеме их в значительных дозах и помещенные в со­ответствующие списки лекарственных, а также синтетических и при­родных веществ, не разрешенных в качестве лекарственных средств; пестициды, агрохимикаты (удобрения, стимуляторы роста растений, средства борьбы с вредителями и болезнями растений, ядохимика­ты), используемые в сельском и лесном хозяйстве и помещенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешен­ных к применению на территории РФ; химические вещества, т. е. ве­щества, обладающие токсичностью и (или) иными опасными свой­ствами, занесенные в Список потенциально опасных химических и биологических веществ; озоноразрушающие вещества; биологиче­ские, бактериологические вещества, занесенные в указанный спи­сок, т. е. организмы, препараты, их содержащие, способные оказать негативное воздействие на окружающую среду, вызвать заболевания людей, животных и растений и т. п., а также микробиологические организмы, токсины, препараты, их содержащие, в отношении кото­рых устанавливаются особые правила безопасности; воспламеняю­щиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в сме­си с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипе­ния которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже; легковоспламеняющиеся вещества, способные при изменении температуры или ином (механическом, химическом) воздействии в кратчайшее время переходить в иное состояние (газо-и парообразное) с выделением высоких температур; окисляющие ве­щества, т. е. вещества, поддерживающие горение, вызывающие вос­пламенение и (или) способствующие воспламенению других ве­ществ в результате окислительно-восстановительной экзотермиче­ской реакции; горючие вещества — жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и способные гореть после его удаления; токсичные и высокотоксич­ные вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить их к гибели; отравляющие вещества, в том числе газы различного действия, поражающие живые организмы и характери­зующиеся быстрым распространением на значительные расстояния; запрещенные виды опасных отходов (отходы - неупотребимые ос-

212

татки сырья, изделий, материалов, содержащие различные концен­трации вредных веществ и их соединений), и др.

В узком смысле под экологически опасными веществами пони­маются прямо указанные в законодательных и нормативно-право­вых актах вещества, их соединения, представляющие опасность именно для окружающей среды, при внесении (попадании) которых в окружающую среду вообще или в количествах, превышающих до­пустимые (безопасные) уровни (концентрации), фиксируются нега­тивные изменения состояния ее отдельных элементов. Сюда входят, например, указанные в статьях гл. 26 УК РФ радиоактивные, хими­ческие и бактериологические (биологические), микробиологические опасные вещества и отходы, газы, а также классифицируемые по по­казателям острой токсичности в водной среде вещества, представ­ляющие опасность для окружающей среды (средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 ча­сов — не более 10 миллиграммов на литр, средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов,-не более 10 миллиграммов на литр, средняя ин-гибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов —не более 10 миллиграммов на литр). Экологически опас­ные вещества могут находиться в твердом, жидком, газообразном, парообразном состоянии.

2) Радиоактивные вещества. В узком смысле это не относящие­ся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение, т. е. излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков. В широком смысле речь идет также о: ядерных материалах, т. е. материалах, содержащих или способных воспроизвести деля­щиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества; радиационных источ­никах, т. е. не относящихся к ядерным установкам комплексах, уста­новках, аппаратах, оборудовании и изделиях, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излуче­ние; радиоактивных отходах, т. е. ядерных материалах и радиоактив­ных веществах (в любом агрегатном состоянии), дальнейшее исполь­зование которых не предусматривается, а также материалах, издели­ях, оборудовании, объектах биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установлен­ные нормативными актами и образовавшиеся при добьгче и перера­ботке радиоактивных руд, изготовлении ядерного топлива, в процессе производства энергии на атомных электростанциях, при переработ­ке отработавшего ядерного топлива, при производстве оружейных

213

ядерных материалов, в процессе эксплуатации и утилизации кораб­лей и судов с транспортными ядерными энергетическими установ­ками, при проведении научно-исследовательских работ с использо­ванием радиоактивных веществ и делящихся материалов, при ис­пользовании радионуклидов в медицине, науке и технике, при подземных ядерных взрывах (радиоактивные отходы разделяются на жидкие, твердые и пульпы, т. е. смесь нерастворимых отходов ра­диоактивных материалов с жидкостью, низкоактивные и высокоак­тивные).

К этому ряду понятий примыкает термин «ядерные установки», охватывающий сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космиче­ские и летательные аппараты, другие транспортные и транспорта­бельные средства, сооружения и комплексы с промышленными, экс­периментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами, сооруже­ния, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными за­рядами для использования в мирных целях, другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для произ­водства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов.

Федеральным законом от 10 июля 2001 г. «О внесении измене­ний и дополнений в Федеральный закон «Об использовании атом­ной энергии» (СЗ РФ, 2001, № 29, ст. 2949) перечень этот был рас­ширен за счет введения понятий тепловыделяющей сборки ядерно­го реактора, т.е. машиностроительного изделия, содержащего ядерные материалы и предназначенного для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции, и облученных тепловыделяющих сборок ядерного реактора, т.е. облученных в ядерном реакторе и извлеченных из него тепловыделяющих сборок, содержащих отработавшее ядерное топливо.

Федеральный закон от 10 июля 2001 г. включил в виды (этапы) обращения с опасными (радиоактивными) отходами понятие вре­менного технологического хранения облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях повышения безопасности и сни­жения затрат при последующем обращении с ними и их переработ­ке для извлечения ценных компонентов.

3) Химические вещества. Это самая большая группа веществ, оказывающих воздействие на окружающую среду, т. е. органические и неорганические вещества, соединения или продукты, содержащие такие вещества, которые при внесении в окружающую среду или

214

контакте с живыми организмами могут посредством химических или физико-химических процессов причинить вред жизни и здоро­вью людей и окружающей среде.

По степени опасности химические вещества разделяются на че­тыре класса — чрезвычайно опасные, высокоопасные, умеренно опас­ные, малоопасные — по ГОСТу 12.1.ОО7—76 «Вредные вещества. Клас­сификация и общие требования безопасности», либо на три клас­са—высокоопасные, умеренно опасные, малоопасные — по ГОСТу 17.4.1.02—83 «Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения». Особое место среди опасных химических веществ занимают пестициды и агрохимикаты. Пести­циды — химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными расте­ниями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними паразитами животных, а также для регулирования роста растений, предуборочного удаления листь­ев (дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десикан­ты). Действующее вещество пестицида представляет собой биологи­чески активную его часть, использование которой в виде различных препаративных форм приводит к воздействию на тот или иной вид вредного организма или на рост и развитие растений. Агрохимика­ты — удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, пред­назначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных (Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 24 июня 1997). Пестициды и агрохимикаты делятся на: а) внесенные в Государст­венный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к приме­нению на территории РФ; б) ограниченного использования, кото­рые имеют устанавливающуюся в результате регистрационных испы­таний повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую природную среду, применение кото­рых осуществляется на основе специального разрешения; в) запре­щенные к применению.

Набор показателей определения вредного воздействия химиче­ских веществ при отнесении их к классу опасности — это ПДК (пре­дельно допустимые концентрации), токсичность (ЛД₅₀), выражаю­щие среднюю смертельную дозу препарата в миллиграммах вещест­ва, действующего на 1 кг живого веса, вызывающего гибель 50 процентов подопытных животных, персистентность, т. е. неизмен­ность в среде и в растениях, растворимость, летучесть, концентра­ция в общей массе отходов и др.

215

4) Токсичные вещества. Они представляют собой наиболее опас­ную разновидность химических веществ и определяются как все ор­ганические и неорганические химические вещества, содержащие их соединения и продукты, которые при поглощении (абсорбации при дыхании, с пищей) или при контакте с организмом (попадании на кожу, слизистую и пр.) либо при внесении их в окружающую среду могут посредством химических или физико-химических процессов (реакций) причинить вред жизни и здоровью людей, окружающей среде. Показателями токсичности являются: количество введенного или абсорбированного вещества, время, необходимое для проявле­ния поражения, эффект синергизма, т. е. увеличение токсичности исходного химического вещества при взаимодействии с другими ве­ществами при попадании в окружающую среду.

В Приложении 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 20 июня 1997 г. указывается, что токсичные вещества, т.е. способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели, характери­зуются следующими показателями: средняя смертельная доза при введении в желудок — от 15 до 200 миллиграммов на кг включитель­но; средняя смертельная доза при нанесении на кожу — от 50 до 400 миллиграммов на кг включительно; средняя смертельная концентра­ция в воздухе —от 0,5 до 2 миллиграммов на литр включительно. Для высокотоксичных веществ вводятся следующие показатели: средняя смертельная доза при введении в желудок —не более 15 миллиграммов на кг; средняя смертельная доза при нанесении на кожу — не более 50 миллиграммов на кг; средняя смертельная кон­центрация в воздухе —не более 0,5 миллиграмма на литр. При нали­чии на опасном производственном объекте предельного количества опасных веществ от 200 тонн для токсичных и от 20 тонн для высо­котоксичных веществ предусматривается обязательная разработка декларации промышленной безопасности с всесторонней оценкой риска аварии и связанной с ней угрозы для жизни и здоровья лю­дей, окружающей среды, возможности локализации и ликвидации последствий и т. л.

В международном праве применительно к химическому оружию употребляется термин «токсичный химикат», т. е. любой химикат, который за счет своего химического воздействия на жизненные про­цессы может вызвать летальный исход, временный инкапаситирую-щий эффект или причинить постоянный вред человеку или живот­ным. Сюда относятся все такие химикаты, независимо от их проис­хождения или способа их производства. Применяется также термин «прекурсор токсичного химиката», т. е. любой химический реагент в

216

любой стадии производства токсичного химиката каким бы то ни было способом.

Помимо токсичных и высокотоксичных веществ российское за­конодательство употребляет термин «суперэкотоксиканты», относя к ним такие опасные токсичные химические вещества как, например, диоксины, т. е. устойчивые соединения с периодом полураспада до 10 лет, накапливающиеся в почве, растениях, живых организмах, вы­зывающие при достижении определенного уровня накопления опас­ные генетические изменения, диоксиноподобные токсиканты, фура-ны и др.

5) Биологические (бактериологические, микробиологические) веще-\ ства. Биологические вещества, потенциально опасные для здоровья человека и окружающей среды природного и искусственного проис­хождения, производимые на территории РФ и закупаемые за рубе­жом для использования в народном хозяйстве, регистрируются в обязательном порядке по единой системе федерального регистра по-' тенциально опасных химических и биологических веществ с учетом информации о номенклатуре, производстве и применении этих ве­ществ, их назначении, свойствах, биологическом действии и поведе­нии в окружающей среде. Регистрация и контроль за применением биологических средств защиты растений, регуляторов роста сельско­хозяйственных растений и лесных насаждений, фармацевтических препаратов осуществляются в соответствии с иными норматив­но-правовыми актами.

В их число в зависимости от степени патогенности (болезнетвор-ности), т. е. способности вызывать инфекционные заболевания дру­гих организмов, входят опасные для человека и животных, опасные только для животных, опасные только для растений соединения бел­ковой природы. Веществами, опасными и для человека и для живот­ных, являются вирусы, занимающие промежуточное место между сложнейшими химическими веществами и простейшими организма­ми, не способные к жизнедеятельности вне живых клеток; риккет-сии — бактеориоподобные микробы; бактерии, т. е. одноклеточные микроорганизмы; токсины, т. е. продукты жизнедеятельности бакте­рий или микроскопических грибков (микотоксины); любые реком-бинантные объекты, т. е. генетически измененные микроорганизмы или их фрагменты, которые содержат последовательности (участки) нуклеиновой кислоты, кодирующие факторы патогенности или лю­бого из токсинов. Патогены, опасные для животных,— это вирусы, бактерии и генетически измененные микроорганизмы. Патогены, опасные для растений,— вирусы, бактерии, микроскопические гриб­ки и генетически измененные микроорганизмы. Особое место зани-

217

мают генно-инженерно-модифицированные организмы, т. е. любое неклеточное, одноклеточное или многоклеточное образование, спо­собное к воспроизводству и передаче наследственного генетическо­го материала, отличное от природных организмов, полученное с применением методов генной инженерии и содержащее генно-инже­нерный материал, в том числе гены, их фрагменты, комбинации ге­нов, а также трансгенные организмы — микроорганизмы, генетиче­ская программа которых изменена с помощью методов генной инженерии: токсины — продукты жизнедеятельности микроорганиз­мов, обладающие ядовитостью (экзотоксины, т. е. белковые продук­ты, выделяемые бактериями в окружающую среду, определяющие болезнетворные свойства микробов эндотоксины, компоненты бак­терий, образующиеся после разрушения бактериальных клеток). В отношении микробиологических или других биологических агентов и токсинов устанавливается определенный порядок обращения, со­вокупность требований безопасности, особый порядок экспортного контроля и лицензирования (см. Положение о лицензировании дея­тельности, связанной с использованием возбудителей инфекцион­ных болезней от 20 июня 2001 г. / СЗ РФ, 2001, № 26, ст. 2686; По­ложение об осуществлении контроля за внешнеэкономической дея­тельностью в отношении возбудителей заболеваний (патогейов) человека, животных и растений, генетически измененных микроор­ганизмов, токсинов, оборудования и технологий от 29 августа 2001 г. / СЗ РФ, 2001, №37, ст. 3683).

3. Источники права

Законодательство, регулирующее вопросы обращения с опасны­ми веществами, весьма обширно. Поэтому достаточно сложно ориен­тироваться в системе и иерархии этих источников права. Основными (до принятия Федерального закона «Об обращении с опасными ве­ществами») следует считать: федеральные законы «О промышлен­ной безопасности опасных производственных объектов» от 20 июня 1997 г.-СЗ РФ, 1997, №30, ст. 3588; «Об использовании атомной энергии» от 20 октября 1995 г.; «О радиационной безопасности на­селения» от 5 декабря 1995 г.; Федеральную целевую программу «Обращение с радиоактивными отходами и отработавшими ядерны­ми материалами, их утилизация и захоронение на 1996-2005 годы» от 23 октября 1995 г.-СЗ РФ, 1995, №48, ст. 4552; Конвенцию о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении от 13 января 1993 г. (Ме­ждународное публичное право. Сборник документов, т. 2. М, 1996);

218

федеральную целевую программу «Защита окружающей природной среды и населения от. диоксинов и диоксиноподобных токсикантов на 1996-1997 годы» от 5 ноября 1995 г.-СЗ РФ, 1995, №46, ст. 4453; Постановление Правительства РФ «О государственной ре­гистрации потенциально опасных химических и биологических ве­ществ» от 12 ноября 1992 г. №869 (САПП РФ,' 1992, №20, ст. 1669); Указы Президента РФ «Об утверждении Списка возбуди­телей заболеваний (патогенов) человека, животных и растений, гене­тически измененных микроорганизмов, токсинов, оборудования и технологий, подлежащих экспортному контролю» от 8 августа 2001 г. (СЗ РФ, 2001, №33 (часть II), ст. 3440), «Об утверждении Списка химикатов, оборудования и технологий, которые могут быть использованы при создании химического оружия и в отношении ко­торых установлен экспортный контроль» от 28 августа 2001 г. (СЗ РФ, 2001, №36, ст. 3542).

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Экологические преступления. Коммента­рий к 26 главе УК РФ. М., 1998, с. 125—175; Ее же. Экологические требования к обо­роту веществ и продуктов.— Государство и право на рубеже веков. Экологическое и природоресурсное право. Трудовое право. Предпринимательское право. М., 2001, с. 54—59; Комментарий к Федеральному закону об использовании атомной энергии / Под ред. В. К. Гусева, В. Н. Михайлова. М., 1998; Кузнецова О.Н., Родник О. Л. Загряз­нение окружающей среды отходами и опасными веществами. М., 2001, с. 16—54; Вин­тер Г. Правовое регулирование допуска на рынок химических веществ.— Современ­ное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О. Л. Дубовик М., 2001. с. 122-131; КрассовО. И. Экологическое право. М„ 2001. с. 429-486, 531-618.

РАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

Отходы и их уничтожение, переработка, перевозка справедливо считаются одной из важнейших проблем, стоящих перед человечест­вом. Недаром в последние десятилетия XX века ей уделялось боль­шое внимание на самых разных уровнях — от международного до национального, от общегосударственного до локального. Ее реше­ние пытаются найти специалисты различных отраслей науки и про­изводства, в том числе юристы, стремящиеся выработать комплексы правовых норм, устанавливающих правила обращения с отходами на всех стадиях, начиная с их возникновения, вплоть до формулиро­вания запретов и ограничений, за нарушение которых следуют пра­вовые меры ответственности, включая уголовную.

Во многих странах «право отходов» давно является разветвленным институтом (разделом) экологического права и законодательства. В России существенный прорыв в данной сфере был осуществлен в конце 90-х годов как путем принятия серии специальных законода­тельных и иных нормативно-правовых актов, полностью или частич­но регламентирующих обращение с отходами (в рамках экологиче­ского правотворчества), так и практическими мерами управленческо­го, технологического, финансово-экономического характера.

1. Понятие и классификация отходов

Несмотря на принятие и вступление в действие Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. понятие отходов, их виды, содержание этапов обращения с отхода­ми, требования к экологической безопасности и другие вопросы оп­ределяются в разных актах неодинаково. Отрицательно сказывается на выработке единой нормативной концепции обращения с отхода­ми и то обстоятельство, что наука экологического права пока недос­таточно разрабатывает эту проблему. Наиболее подробно в литерату­ре рассмотрены вопросы ответственности за нарушение правил об­ращения с отходами. В учебниках по экологическому праву не всегда выделены соответствующие разделы. Конечно, отдельные ста­тьи публикуются в журналах, издан Комментарий к упомянутому Федеральному закону, но сориентирован он не на юристов.
Федеральный закон 1998 г. определяет понятие отходов произ­водства и потребления как «остатки сырья, материалов, полуфабри­катов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процес­се производства или потребления, а также товары (продукция), ут­ратившие свои потребительские свойства». Опасные отходы, по Закону,—это «отходы, которые содержат вредные вещества, обла­дающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или со­держащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые мо­гут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами» (ст. 1).

Согласно названию Закона выделяют два вида отходов — произ­водства и потребления, по тексту ст. 1 — отходы и опасные отходы, которые, в свою очередь, разделяются по качественным характери­стикам содержащихся в них вредных веществ на токсичные, взрыво­опасные и т. п., а также лом и отходы цветных и черных металлов; по физическому состоянию — это сырье и другие исходные материа­лы, частично готовая продукция (полуфабрикаты) и готовые това­ры, изделия, иная продукция, которые либо утратили потребитель­скую ценность как таковую либо содержат такое количество вред­ных веществ, что делает невозможным их использование.

Федеральный классификационный Каталог отходов выделяет их виды по совокупности приоритетных признаков: по происхожде­нию, агрегатному состоянию, химическому составу, экологической опасности. Каталог имеет пять уровней классификации, располо­женных по иерархическому принципу: блоки, группы, подгруппы, позиции, субпозиции. Таким образом, по происхождению выделяют отходы органического природного (животного и растительного) и минерального, химического, коммунального (включая бытовые) происхождения. В первый блок входит 29 наименований, во вто­рой— 13 наименований, в третий —45, в четвертый —20 (наименова­ния соответствуют подгруппам).

Токсичные отходы делятся на четыре класса опасности (I — IV) по Временному классификатору токсичных промышленных отходов и Методическим рекомендациям по определению класса токсично­сти промышленных отходов, утвержденным Минздравом и ГКНТ СССР в 1987 г.

В отношении отходов ведется Государственный кадастр, вклю­чающий федеральный классификационный каталог, государственный реестр объектов размещения отходов и банк данных об отходах.

221
^и

2. Этапы обращения с отходами

Федеральный закон 1998 г. вводит для обозначения действий, объектом которых являются отходы, следующие термины: обраще­ние, образование, сбор, использование, обезвреживание, транспорти­рование, размещение, хранение, захоронение, трансграничное переме­щение. Термин «обращение с отходами» раскрывается законодателем как деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспорти­рованию, размещению отходов. «Использование» — это применение отходов для производства товаров (продукции, выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии). «Обезвреживание» — об­работка отходов, в том числе сжигание и обеззараживание их на спе­циализированных установках, в целях предотвращения вредного воз­действия отходов на здоровье человека и окружающую среду. «Захо­ронение»—это изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду. «Размещение» от­ходов охватывает два этапа обращения с ними — хранение и захороне­ние и осуществляется на специально оборудованных сооружениях (полигонах, хвостохранилищах, отвалах горных пород и пр.). Транс­граничное перемещение отходов-их перевозка с территории, нахо­дящейся под юрисдикцией одного государства, на (через) террито­рию, находящуюся под юрисдикцией другого государства, при усло­вии, что такое перемещение затрагивает интересы не менее двух государств. Трансграничное перемещение отходов через (на) террито­рию РФ осуществляется только для их использования на основании разрешения. Ввоз их в целях захоронения и обезвреживания запре­щался, но теперь Федеральным законом от 10 июля 2001 г. «О внесе­нии изменений и дополнений в ст. 50 Закона РСФСР «Об охране ок­ружающей природной среды» разрешен (СЗ РФ, 2001, №29, ст. 2948). К этому понятию примыкает и термин «транспортирование опасных отходов», т. е. их перевозка, при наличии паспорта опасных отходов, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, при соблюдении требований безопас­ности при собственно перевозке, погрузочно-разгрузочных работах, упаковке, маркировке и при наличии документации для транспорти­рования и передачи опасных отходов с указанием их количества, цели и места назначения и т. п.

В ряде актов встречаются и иные термины, например утилиза­ция, т. е. такое обезвреживание отходов, при котором одновременно извлекаются полезные продукты, необходимые для дальнейшего производства, переработка; складирование отходов — временное их

222

размещение; сбор отходов, т. е. их накопление в месте образования (производства); удаление отходов, охватывающее их сбор, сортиров­ку, перевозку, обработку, хранение и захоронение на поверхности или под землей; переработка, рекуперация, рециркуляция и т. п.

3. Источники права

Основным в данной сфере является Федеральный закон «Об от­ходах производства и потребления» от 24 июня 1998 г. (СЗ РФ, '998, №26, ст. 3009) —первый в истории российского права закон, посвященный исключительно регламентации обращения с отхода­ми. Наряду с ним в настоящее время действуют отдельные нормы (статьи) Водного и Лесного кодексов, Законов «Об охране окружаю­щей природной среды», «О недрах», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» и др. Нормы об ответственности за нарушение правил обращения с отходами предусмотрены Уголов­ным кодексом РФ и Кодексом РСФСР об административных право­нарушениях.

Так, Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» от 21 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, №48, ст. 4552) содержит боль­шое количество норм о радиоактивных отходах, например, в ст. 3 определяется понятие радиоактивных отходов, в ст. 5 - полномочия собственников отходов, в ст. 22 — порядок государственного учета и контроля, в гл. X (ст. 44—48)— порядок обращения с радиоактивны­ми отходами, в том числе их переработки, и т. п.

Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, №47, ст. 4471) включает как отдельные нормы по вопросам обращения с отходами в различных главах, так и гл. II «Охрана водных объектов», где, например, запрещается сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и иных отходов (ст. 96); анало­гичный запрет установлен в ст. 101 для охраны ледяного покрова водных объектов, ледников, подробно регламентируется охрана вод­ных объектов от загрязнения и засорения из источников, находя­щихся на суше, в результате деятельности на дне водных объектов, с судов и т. д. В ст. 125 предусмотрена плата за сброс в водные объек­ты сточных вод, в ст. 144 регулируется порядок использования вод­ных объектов для сброса сточных и дренажных вод.

Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» от 30 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4694) со­держит целый ряд норм, регулирующих порядок захоронения отхо­дов на континентальном шельфе (ст. 1, 8, 34—38, 41).

Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия» от 2 мая 1997 г. (СЗ РФ, 1997, № 18, ст. 2105) в ст. 1 определяет по-

223

нятие «объект по уничтожению химического оружия» как совокуп­ность специально выделенной и охраняемой территории и распо­ложенного на ней комплекса основных и вспомогательных соору­жений, предназначенных для уничтожения, в том числе для утилизации и (или) захоронения отходов, образующихся в процес­се уничтожения химического оружия. Статья 5 (ч. 2) указывает, что отходы, образующиеся в процессе уничтожения химического оружия, являются объектами ограниченно оборотоспособными и могут передаваться Правительством РФ организациям независимо от организационно-правовых форм в целях вовлечения указанных отходов в хозяйственный оборот в установленном порядке. Пре­имущественным правом на использование отходов в указанных це­лях обладают органы исполнительной власти субъектов РФ, на тер­ритории которых находятся объекты по хранению и уничтожению химического оружия. Закон устанавливает правила надзора и кон­троля, принципы обеспечения безопасности граждан и защиты ок­ружающей среды при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению (в том числе утилизации) химического оружия и другие нормы.

Федеральный закон «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» от 19 июня 1997 г. (СЗ РФ, 1997, №29, ст. 3510) в ст. 24 содержит важное правило: обеззараживание, утилизация, уничтожение и захоронение пришедших в негодность и (или) запре­щенных к применению пестицидов и агрохимикатов, а также тары из-под них обеспечиваются гражданами и юридическими лицами в соответствии с законодательством РФ. Методы уничтожения разра­батываются изготовителями пестицидов и агрохимикатов по согла­сованию с органами охраны окружающей среды и органами сан-эпиднадзора. Статья 18 «Производство пестицидов и агрохимика­тов» возлагает на изготовителя в числе прочих обязанность прекращать реализацию пестицидов и агрохимикатов и осуществ­лять их утилизацию в случаях, если безопасное их применение ста­новится невозможным при выполнении рекомендаций о примене­нии, транспортировке и хранении или при соблюдении ограниче­ний по их применению.

Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благопо­лучии населения» от 30 марта 1999 г. (СЗ РФ, 1999, № 14, ст. 1650) в ст. 22 устанавливает требования к сбору, использованию, обезвре­живанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов про­изводства и потребления. Эта деятельность должна быть безопасной для здоровья людей и среды обитания. Порядок, условия и способы ее осуществления определяются органами местного самоуправления при наличии санитарно-эпидемиологического заключения. В местах

224

централизованного использования, обезвреживания, хранения и за­хоронения отходов осуществляется радиационный контроль. В ст. 40 определяются особенности деятельности по сбору, использо­ванию и т.п. отходов. Статья 55 (ч. 3) наряду с другими составами формулирует состав нарушения требований к сбору, использова­нию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления и устанавливает за него адми­нистративную ответственность.

Кодекс об административных правонарушениях РСФСР содер-ьсит ряд норм об ответственности за нарушение правил обращения с отходами: ст. 51 — за порчу сельскохозяйственных и других земель, загрязнение их производственными и иными отходами и сточными водами; ст. 56' —за незаконную выдачу лицензии (разрешения) на захоронение отходов на континентальном шельфе и в исключитель­ной экономической зоне РФ и за произвольное изменение условий выданного разрешения, ст. 57' —за нарушение правил захоронения отходов и других материалов на континентальном шельфе и в ис­ключительной экономической зоне РФ, ст. 58 —за невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями, в том числе отходами, ст. 71 — за повреждение леса сточными водами, химическими веществами, вредными выбросами, отходами, отбросами, ст. 72 — за засорение ле­сов бытовыми отходами и отбросами, ст. 82 —за несоблюдение тре­бований об охране атмосферного воздуха при складировании и сжи­гании промышленных и бытовых отходов. Государственная Дума в первом чтении приняла новый КоАП РФ. Сейчас этот акт находит­ся в стадии дальнейшей доработки. Ответственность за нарушение правил обращения с отходами в нем сохранена, но формулировки по сравнению с действующим законодательством изменены и, глав­ное, введен общий формальный состав «нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отхо­дами производства и потребления или иными опасными вещества­ми» (ст. 8.2).

Уголовный кодекс РФ в гл. 26 «Экологические преступления» содержит ст. 247 «Нарушение правил обращения экологически опас­ных веществ и отходов», которая устанавливает уголовную ответст­венность за производство запрещенных видов опасных отходов, а также за транспортировку, хранение, захоронение, использование и иное обращение с радиоактивными, химическими веществами и от­ходами с нарушением действующих правил, если эти деяния созда­ли угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде. В ч. 2 ст. 247 определена ответственность за со-

225

вершение этих деяний в случае наступления вредных последствий т. е. загрязнения, отравления или заражения окружающей средц причинения вреда здоровью, массовой гибели животных. Кроме того, и в других статьях говорится об отходах при описании спосо. бов и средств совершения преступления.

Ряд важных положений, в том числе нормативного характера, содержится в Федеральной целевой программе «Отходы». Эта про­грамма принята постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г. Она состоит из шести разделов и двух приложений. В пер­вом разделе описывается содержание программы, дано обоснова-ние необходимости ее решения. Второй раздел объединяет цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы. Например, ее зада­чами являются: создание системы управления обращения с отхода­ми, реализация пилотных проектов по переработке и обезврежива­нию отдельных видов отходов. В третьем разделе описывается сие- I тема программных мероприятий, а в четвертом - ресурсное обеспечение. Специальный — пятый раздел посвящен механизму реализации Программы и контролю за ходом ее выполнения. На­конец, шестой дает оценку ожидаемой эффективности, экологиче­ских и социально-экономических последствий от реализации Про­граммы. Первое приложение — это перечень мероприятий по науч­но-техническому обеспечению Программы. Среди них, например, разработка правовых актов и дополнений к действующему законо­дательству, создание единой системы учета, образования, использо­вания, обезвреживания и размещения отходов, их качественных и экологических показателей и т. д. Второе приложение — это пере­чень мероприятий по реализации пилотных проектов по перера­ботке и обезвреживанию отходов. Он составлен по видам отходов: ртутьсодержащие, отходы гальванического производства, мышья-косодержащие, хроматного производства, углеобогащения, золош-лаковые, фосфогипс, медицинские, сельскохозяйственные, твердые бытовые — всего 16 видов. .

Традиционно в России велик объем подзаконного нормативного регулирования. В сфере обращения с отходами действуют, помимо федеральных законов, указы Президента, постановления Правитель­ства, а также многочисленные акты министерств и ведомств, напри­мер Постановление Правительства РФ от 1 июля 1996 «О государст­венном регулировании и контроле трансграничных перевозок опас­ных отходов» (СЗ РФ, 1996 г., № 28, ст. 3379); Приказ Госкомитета РФ по охране окружающей среды от 27 ноября 1997 г. №527 «О федеральном классификационном каталоге отходов» (БНА, 1998, №5, с. 3-11). 226

4. Задачи экологической политики обращения с отходами

В целом специалисты оценивают положение с использованием, обезвреживанием и размещением отходов как крайне неудовлетво­рительное для большинства регионов России. Они отмечают нере­шенность вопросов строительства полигонов и перерабатывающих заводов; отсутствие финансовых средств для ликвидации угроз чрез­вычайных экологических ситуаций и реализации региональных про­грамм; усиление техногенных нагрузок; конфликты между населени­ем, проживающим на территории планируемых к строительству объ­ектов, что препятствует решению экологических проблем региона в целом (например, из-за протестов населения было приостановлено строительство Центра технического захоронения твердых бытовых отходов в г. Владимире); большое количество уже накопленных от­ходов; наличие высокой доли опасных отходов, в том числе радио­активных, а также отходов, возникающих в результате уничтожения химического и устранения (износа) иного оружия; незавершенность разработки эффективной государственной политики в сфере обра­щения с отходами; сложность сочетания гибкой рыночной экономи­ки, способной на быструю серьезную переориентацию, с дальновид­ной государственной поддержкой, которая стимулирует использова­ние отходов и снижение их негативного воздействия на окружающую среду, и другие обстоятельства.

Дело в том, что ежегодно в стране образуется около 7 млрд. тонн отходов, из которых используется лишь 2 млрд. -тонн, т. е. 28,6%. В результате на территории РФ уже накоплено более 80 млрд. тонн только твердых отходов. Под полигоны и свалки твер­дых бытовых отходов ежегодно отчуждается около 10 тыс. га при­годных для использования земель (без учета несанкционированных свалок). В 1999 г. только в городах и поселках городского типа Рос­сии образовалось около 30 млн. т. твердых бытовых отходов, а по прогнозам специалистов, к 2005 г. ежегодное их накопление возрас­тет до 35 млн. т. Велика доля опасных отходов: на начало 1997 г. (когда, кстати, законодательные процедуры по принятию Федераль­ного закона «Об отходах производства и потребления» вступили в завершающую стадию) на предприятиях промышленности было на­коплено 1431,7 млн. тонн токсичных отходов, а на конец 2000 г.— уже 1,8 млрд. тонн, из которых обезврежено около 15%.

Отходы, не подлежащие использованию и переработке, направ­ляются на захоронение в 1112 мест организованного захоронения токсичных отходов, занимающих территорию в 14 тыс. га. До 1999 г. 84% (935) мест отвечали действующим требованиям, 16%

227

-|

(177) не соответствовали нормам экологической и санитарной безо­пасности. В 1999 г. нормативам не отвечали уже 539 из 2955 мест захоронения отходов.

Средний уровень использования токсичных отходов не ниже Щ класса опасности не превышает 10-12%. В итоге около 90% таких отходов поступает в окружающую среду. Они являются фактором ее загрязнения, приводят к потерям земельных площадей под склади­рование. В то же время эти отходы обладают ресурсной ценностью (ртутьсодержащие, мышьякосодержащие, древесные отходы, отходы углеобогащения, шламы и пыли металлообработки и др.).

Федеральная целевая программа «Отходы» начинается с конста­тации того факта, что сложившаяся в сфере обращения с отходами ситуация ведет «к сильному загрязнению окружающей среды, нера­циональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу и представляет реальную угрозу здоровью современных и будущих поколений страны»¹. Именно эти обстоя­тельства подтверждают опасения специалистов и общественности в отношении планов ввоза в РФ отработанного ядерного топлива из-за рубежа на переработку и захоронение.

Следует отметить, что несмотря на значительную работу по со­вершенствованию законодательства и управления в сфере обраще­ния с отходами многие задачи остаются нерешенными. Важнейши­ми из них являются: 1) обеспечение экологически безопасного захо­ронения, использования отходов; 2) увеличение финансовых и технических ресурсов; 3) устранение раздробленного управления от­ходами. Сегодня в нем участвует группа специальных органов ис­полнительной власти (Минатом, Минздрав, Министерство природ­ных ресурсов и др.); из-за этого происходит, с одной стороны, дуб­лирование ряда функций, решений, а с другой - контроль осуществляется недостаточно полно; 4) слабо разработаны процессу­альные нормы; разрешительный порядок нуждается в изменении (снижение бюрократизма с одновременным обеспечением эффек-

¹ Данная программа (конечно, в случае ее реализации) сориентирована на: сниже­ние на 20-30% негативного воздействия отходов на окружающую среду в районах осу­ществления пилотных проектов переработки и обезвреживания отходов; сокращение от­чуждения земель под полигоны и свалки за счет переработанных отходов; экономию сырья, материальных и топливо-энергитических ресурсов за счет вовлечения отходов в хозяйственный цикл; накопление и распространение опыта с целью вовлечения пред­приятий в процессы использования и обезвреживания вновь образующихся и уже нако­пленных отходов; создание рынка экологически безопасных технологий и оборудования по переработке и обезвреживанию отходов; производство и ввод на рынок пользующих­ся спросом товаров, изготовленных из (или с применением) отходов. 228
тивности контроля); 5) сложны проблемы разграничения компетен­ции Федерации и ее субъектов (пока преобладает чрезмерная цен­трализация); минимальны возможности в данной сфере у органов местного самоуправления. Таким образом, законодательство нужда­ется в согласовании и устранении пробелов.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Экологические преступления. Коммен­тарий к главе 26 УК РФ. М, 1998, с. 125 и след.; Комментарий к Федеральному зако­ну «Об отходах производства и потребления» / Под ред. Яковлева А. СПб, 1999; Куз­нецова О.Н., Радчик О. Л. Загрязнение окружающей среды отходами и опасными ве-ц-ествами. М., 2001; КрассовО.И. Экологическое право. М., 2001, с. 487-513; Европейское экологическое право. Теория и законодательство (Обзор) — Современ­ное экологическое право в России и за рубежом / Под ред. О. Л. Дубовик. М., 2001, с. 170-174.